新时代“枫桥经验”在上海的实践与思考

上海市信访办第14批挂职干部课题组

[摘  要]

坚持和发展新时代“枫桥经验”是习近平总书记对推进基层社会治理创新提出的重要指示。上海以建设“家门口”信访服务为重要抓手之一，大力构建覆盖市、区、街道、居村社区的服务体系，努力整合多方资源，更加突出发挥信访了解民情、集中民智、凝聚民心的作用，推动基层信访工作真正融入基层治理，探索具有上海特点的以治理为导向的“讲法治、有温度、重协商、防未病”的新時代“枫桥经验”。

[关键词]枫桥经验；基层治理；信访工作；“家门口”信访服务

[中图分类号]  D261   [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2023）03-0074-06

“枫桥经验”是党在新中国成立后形成的宝贵历史经验，虽然在不同时期发挥的作用不一样，但其依靠群众解决问题的精髓始终不变。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要坚持和发展新时代“枫桥经验”，推进基层社会治理创新。党的二十大报告从推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定的高度，提出“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”的要求，为新时代做好人民信访工作特别是基层信访工作指明了方向，即以坚持和发展新时代“枫桥经验”为着力点发挥好人民信访在基层治理中的积极作用。

一、习近平关于基层治理和信访工作的重要论述是推动基层信访工作坚持和发展“枫桥经验”的重要理论支撑

中国特色社会主义进入新时代，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。国家治理体系和治理能力现代化是这一思想的重要组成部分。特别是对基层治理问题，习近平总书记反复强调，“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”。党的十八大以来，党中央把提高基层治理能力放在“基础工程”的高度作出许多新的制度性安排，其最核心和关键的是服务群众，这与“枫桥经验”的精髓是一致的。信访工作因与群众密切相关，是了解社情民意的重要窗口，是基层治理体系中不可或缺的重要内容，因此，习近平总书记反复强调必须“切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础”。习近平总书记还运用马克思主义科学分析和深刻阐述我国信访制度的基本理论、基本实践和基本经验，提出了一系列关于新时代推进信访制度改革、做好信访工作的新思想、新观点、新论断，为新时代推动基层信访工作不断创新提供了重要指导。

（一）夯实党执政的群众基础、推进基层治理体系和能力现代化，要求基层信访工作必须突出强化“群众工作”的定位。基层是党的群众路线落地落实的“最后一公里”，“人民对美好生活的向往”是基层治理的核心目标。维护群众权益、化解社会矛盾、促进社会和谐稳定，特别是解决好群众合理合法的利益诉求，让群众得到实实在在的好处，是衡量基层工作是否让群众满意的关键。对此，习近平总书记指出：“信访是送上门来的群众工作，要通过信访渠道摸清群众愿望和诉求，找到工作差距和不足，举一反三，加以改进，更好为群众服务。”“真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。”唯有此，基层才能把事关群众切身利益的工作做实做细，确保群众信访问题能够得到及时解决，使共识得以在最基层得到凝聚，活力得以在最基层激发。

（二）坚持和发展中国特色社会主义民主政治、提高基层治理效能，要求基层信访工作必须做强民意表达、民主协商意识养成的功能。习近平总书记强调，“基层民主是全过程人民民主的重要体现”，要“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”。信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，是一项实现权利救济和民意表达的制度，也是保障群众有序参与基层治理的有效途径，在切实为群众排忧解难的同时，更有着引导群众有序参与基层民主协商的不可替代的作用。因此，提高基层治理效能，要发挥好基层信访工作的协商民主功能。要牢固树立“信访是最基本的民意表达”的理念，为基层组织与信访人之间搭建对话平台，实践好群众事群众议，把工作着力点放在源头预防和前端化解上；要将与民生相关的社会问题作为了解民意关注的重点，主动问需于民、问计于民，努力找到群众愿意和基层治理要求间的最大公约数。

（三）提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，要求基层信访工作必须坚持不断创新。基层治理既是公共治理的“最后一公里”，也是人民群众感知公共服务效度和温度的“神经末梢”。基层信访工作作为基层治理重要内容，面对新情况、解决新问题，呼应人民群众多层次、差异化、个性化的新需求、新期待，要根据党中央对基层治理体系和能力现代化提出的要求，大胆创新工作理念思路、工作方式方法，主动融入基层治理，“不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性”，“努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题”，“使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护”。这是人民信访的治本之策，也是基层治理的关键所在。

二、上海“家门口”信访服务体系

建设的实践和特点

党的十八大以来，党中央提出提高基层治理能力现代化、发展全过程人民民主、坚持全面依法治国等重大理念，反映在人民信访工作上就是必须立足“人民”和“基层”两个关键基本点，将信访矛盾风险解决在基层，努力使信访矛盾风险不上行、不外溢转变。上海作为经济发达的超大城市，人口数量巨大、人员结构复杂、利益诉求多元、维权意识强，更需要及时化解信访矛盾，促进社会和谐稳定。2020年6月起，上海深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，以“最多访一次”为工作目标，大力构建覆盖市、区、街镇、居村社区（1+16+215+6000+X）的信访工作“家门口”服务体系，把信访服务嵌入基层治理，探索具有上海特色的以治理为导向的“讲法治、有温度、重协商、防未病”的“小事不出居村社区，大事不出街道乡镇，矛盾不上交”的新时代“枫桥经验”。主要做法有：

（一）把信访服务体系的点布到最基层。依托市、区、街镇“人民满意窗口”标准化创建，在基层建立“上海信访居村社区服务点”“上海信访街镇服务站”；依托党建引领下的基层社会治理体系建设，推动信访工作全要素资源下沉，在居村社区“邻里汇”“四堂间”“市民驿站”“说理堂”“睦邻空间”“老娘舅（老舅妈）工作室”等群众公共活动场所，推广“民意直通车”上海信访服务矩阵，方便信访群众就近反映问题诉求、提出意见建议。各区根据自身实际，进一步创造性地将“家门口”信访服务点布到居（村）等最基层。如普陀区曹杨街道通过构建“1+3+20”服务网点，即1个“靠谱曹杨·解纷中心”，统摄信访服务、多元矛盾化解等工作；3个网格化管理片区，下沉单位行政资源，强化矛盾化解功能；20个居民区，零距离听取群众意见诉求。浦东新区陆家嘴街道结合区域内有很多商务楼宇的特点，在35个居民区、4个楼宇党群服务站、2个派出所，建立信访接待点、人民建议征集点、纠纷调解室，把信访“便利店”开到百姓家门口。黄浦瑞金二路街道在3个城运工作站嵌入信访功能，将信访与网格化治理相结合，把信访服务延伸到城区治理第一线和最前沿。杨浦区控江路街道依托党建引领下的基层社会治理体系建设，在街道党群服务中心、社区事务受理中心、睦邻中心以及居委睦邻客厅、老年人活动室等场所，全面推广“民意直通车”信访服务矩阵；街道辖区25个居委会皆建立了“全岗通”平台。嘉定区馬陆镇全面推广上海信访“民意直通车”服务矩阵进基层，引导群众通过“网上信访”“人民建议征集”“12345市民服务热线”等渠道反映问题。奉贤奉浦街道推出“百椅代理站”信访品牌，在社区切实打造群众“找得到、坐得下、聊得开、谈得拢”的15分钟“信服”圈。

（二）不断增强基层信访工作多渠道、多元化解合力。多数信访矛盾的解决需要涉及到多部门、多领域，这也要求基层信访工作有很强的多部门、多机制、多方法综合施策的能力，也就是所谓的工作合力。“家门口”信访服务体系根据事权授予特点规律，设立市、区、街镇、居村社区四级上海信访工作分级服务清单制，依法引导群众逐级信访，增强群众信访差别化体验，强化各级信访工作机构和有权处理机关的信访工作责任，极大促进基层信访工作扎实开展。在此基础上，广大基层信访部门大胆实践，综合运用法律、政策、经济、行政等多手段和教育、协商、疏导、救助等多方法，最大限度整合资源，解决问题。如普陀区宜川路街道探索建立“宜馨法苑”百姓法治驿站，成立街道党工委书记、办事处主任亲自挂帅的工作领导小组，区委政法委、区信访办、区司法局负责服务街道，吸纳区法院、区公安分局、区人社局等条线部门和街道房管办、服务办等相关职能部门，组成数支后援力量，着力打造矛盾纠纷“一门式”解纷模式。闵行区七宝镇在镇信访接待大厅落实“信访超市”一条龙服务，安排律师“坐堂会诊”、群团组织的社工心理疏导、调委会的老法师调解咨询等，同时有效对接“两代表一委员”收集的群众意见和要求，推动矛盾纠纷及时有效化解。浦东新区南码头街道、金山区吕巷镇通过建立“春风六里”社区法官工作室、吕巷镇巡回审判工作站等，推动法官直接进驻居委、定期驻村，受理案件、以案释法，宣传法治理念、调处矛盾纠纷。静安区彭浦新村街道依托陆金弟人民调解工作室以及司法调解“双员双师”队伍，做好社区巡回调解和心理咨询服务，发挥好“一居一法律顾问”的工作机制作用，引导居民采取合法合理手段维权。杨浦区控江路街道引入心理咨询师参与信访接待和矛盾化解，利用社区事务受理中心的大数据，对辖区困难群体进行分析分类，并根据困难类别借助“燕子工作室”，实现信访与救助对接，减少民政救助类信访事项。

（三）按照“三个人人”要求推动基层信访工作服务理念转变。进入新时代，党中央对基层治理体系和能力现代化提出要坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体的要求，也对治理方式转变提出新要求，那就是在发挥好政府行政“刚性治理”的同时，更加注重发挥每个社会成员主体作用，注重在平等信任基础上有效沟通，采用非强制性手段和合作方式化解矛盾纠纷的“柔性治理”。对此，上海基层信访部门结合“家门口”信访服务体系建设，积极搭建各类协商民主的平台，综合发挥自治、德治和法治的作用，把信访工作做得更加细致、更有人情味。如金山枫泾镇将基层群众自治创新机制融入信访“家门口”服务体系，建立乡贤理事会、道德评议会和村（居）民议事会三项议事机制，融合信访矛盾预警排查、应急处置和人民建议征集等机制，汇民意、民智，将民主参与化为自觉。松江区小昆山镇打造家门口“板凳课堂”，定期开展各类文化活动，也为居民们聊家常、参与小区建设管理提供平台，对社区治理中的重点难点工作都要组织社区居民们坐在“板凳”上商一商、议一议，同步推进便民服务、舆情收集、综合治理，把邻里矛盾、纠纷解决在家门口，用“走心”服务换来群众“舒心”。长宁区虹桥街道将“家门口”信访服务工作与党群服务站、人大代表“家站点”、人民建议征集点、小区议事厅、楼委会等形成功能合力，通过一场场“民生议事会”，聚焦人民群众的关注点、城市治理的缺位点、政策措施的空白点，邀请居民们深度参与社区大小事务。闵行区马桥镇实现信访代理员覆盖全镇所有居村，替群众跑腿，为百姓办事，针对各类矛盾纠纷提前介入，见人、见事、到现场，实现不出居村就能反映诉求、解决问题。虹口区四川北路街道每一块网格区域安排一名信访干部负责，开展常态化走访联系群众、社情民意收集、矛盾纠纷排查化解、政策法规宣传、面对面处理信访问题等工作，形成一级对一级全覆盖无缝隙的工作网格。松江区石湖荡镇根据浦南农村地区老年人习惯早起、年轻人上班早的生活作息，成立“清晨访问团”，村居两委班子利用上班前一小时的黄金时间，聚焦社区治理的突出问题上门听取群众的需求与建议。黄浦区豫园街道以楼宇联席会议为抓手，以发展快递小哥楼宇“红色驿站”为契机，推动楼宇代理工作小站建设，让在辖区工作的人群有矛盾不出楼。青浦区香花桥街道为及时有效解决毗邻地区百姓出现的矛盾问题，建立“毗邻地区调解值班制度”，四地调解员轮流值班，及时解决百姓到访需求，对于疑难问题共同商讨对策。

（四）加快建设便利高效的智慧基层信访服务。以高智能解决老百姓的操心事、烦心事、揪心事，用高科技提升老百姓的获得感、幸福感、安全感，是基层治理现代化的必然趋势之一。为此，上海进行了许多探索和创新。依托国家信访信息化系统上海分系统，通过融入“一网通办”“一网统管”，推广手机App、微信公众号等现代信息技术平台，积极引导群众信访自助服务，大力倡导“网上信访”“人民建议征集”“12345市民服务热线”有用、好用、管用的工作导向，为基层信访工作提供智能支撑。基层信访部门积极尝试用科技赋能打通信访工作服务群众的“神经末梢”。如宝山区庙行镇充分利用“社区通”、微信群、人民意见建议征集点，让居民得以随时随地提诉求和建议。崇明区向化镇依托城运一网统管平台建设“向心码”应用场景，将信访、12345、110、调解等部门来访来诉案事件信息纳入民声服务平台，做到一口管理分析、一口督办跟进。徐汇区长桥街道以数字化技术为依托、以数据挖掘和分析为基础、以“数治融合”为主线，推动数治赋能“家门口”服务站建设，及时掌握社区治理难点堵点和群众痛点问题，工作效率和水平得到很大的提高。

三、进一步完善上海“家门口”信访服务的思考和建议

当前，我国发展处于新的历史方位，国家治理面临许多新任务，上海“家门口”信访服务体系作为为基层治理赋能的成功实践，仍需按照习近平总书记要求的“新时代‘枫桥经验发展到今天，最重要和最鲜明的特色就是实现自律和他律、刚性和柔性、治身和治心、人力和科技相统一”，进一步提高和完善。

（一）必须始终坚持和加强党对基层信访工作的领导。党建和信访工作都是党的工作的重要内容，越到基层两者的联系就越加紧密。只有坚持和加强党的全面领导，发挥好党建引领的作用，基层信访工作才能提质增效，更好融入基层治理。要加强基层党组织对基层信访工作的统一领导、统筹部署、组织实施和考核保障，进一步做实街道（镇）信访联席会议制度，建议由街道（镇）党（工）委书记挂帅担任主要召集人，有效整合街道（镇）各行政资源力量，真正做到信访工作大家做、信访事项大家办、信访难题大家解，助推“社区吹哨、部门报到”落到实处。要进一步发挥党建引领作用，利用党组织“纵向到底、横向到边”的覆盖优势，将信访服务嵌入党的基层各类组织的建设中，推动社区职能贴近、流程衔接的各类组织机构共建共享基层信访服务场景，在各种党建互联互动中调动更多的党员参与到矛盾纠纷排查、化解中。要继续用好领导下访、走访机制，让区级、街道党政领导干部下基层成为常态，深入了解基层实际情况的同时，为居村党组织更好开展工作助力。

（二）必须始终牢固树立“大信访”工作理念。理念是行动的先导，基层信访工作要真正在助力基层治理提质增效上发挥作用，必须深刻领会习近平总书记强调的“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”“要更加注重联动融合、开放共治，更加注重民主法治、科技创新”等要求，深刻领会新时代党中央对推进基层治理体系和治理能力现代化提出的共建共治共享的新理念，树立“大信访”工作理念。坚持用群众工作统揽信访工作，真正把信访工作当作党的群众工作的重要组成部分，纳入基层治理各项工作中同谋划同部署，将党总揽全局、协调各方的政治优势同政府的资源整合优势、各类社会组织的优势、群众个体的创造优势有机结合起来，实现信访工作大家共同做。跳出信访看信访、做信访，在基层率先让信访工作回归本质，发挥党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。不仅要把群众合理合法的利益诉求解决好，还应该从主动发挥群众主人翁作用出发认真倾听民情民意，从前端推动与群众密切相关的事真正做到群众的心坎里。

（三）要大胆丰富和拓展基层信访工作的内涵。“枫桥经验”的关键词是“人民”和“创新”。打造新时代“枫桥经验”就是要在站稳人民立场基础上，从不断满足人民合理合法诉求的角度出发拓展基层信访工作内涵，那就是基层信访工作不能就访论访，要更加主动地结合基层社会治理组织、协调、监督和控制的全过程发力，突出把人民建议征集、矛盾纠纷研判预警预防等新的工作内容做实做强，在居（村）开展群众意见建议的常态征集，及时把群众“心愿”“希望”或“抱怨”收集，并增强梳理归纳分析能力，从中发现党委政府各项工作中存在的问题和不足，发挥好信访工作听取民意对政策优化的决策参考作用。要进一步发挥基层信访组织群众民主协商的功能，为群众建立平等的对话平台，通过面对面交流、零距离接触，把群众诉求摆在桌面上，发挥第三方社会力量参与，解开信访人心中多年的“疙瘩”。要探索将信访工作融入新时代文明实践活动建设，借助志愿者队伍加大党的政策、法律法规、条例以及社会主义核心价值观宣传教育，引导群众依法信访、合理信访、文明信访。

（四）要坚持系统治理，加强基层信访工作的顶层设计。基层信访工作作为基层治理的重要内容，必须从系统观念和全局出发，统筹兼顾、整体施策、多措并举，在“联动融合、开放共治”上下功夫。目前，上海“家门口”信访服务体系建设市级层面的设计框架基本完整，但破解基层治理难题体现出的跨部门、跨层级、跨条块属性难题，需要从市和区级两个层面做出如何解决好基层信访工作“统什么”和“如何统”问题的顶层设计。如按照权责统一原则，结合市委关于进一步加强党建引领基层治理的若干措施，可对街道（镇）、居（村）信访工作的权、责和人财物进行再明确。坚持权力下放和事权上收的双向调节，在明确街镇、居村社区信访服务清单和责任的同时，给予街镇信访部门考核权，压实条线事权单位的信访工作责任，切实把事权单位的定责、尽责、问责贯穿信访工作全过程，避免条线部门下放权力的同时把责任全部推给基层属地。可结合基层治理现代化对应急管理能力、平安建设能力的新要求，配齐配强街道（镇）信访机构工作队伍，配强居（村）开展信访服务工作的力量，转变基层信访工作“小马拉大车”的状况。针对越来越多条线为赋能基层矛盾纠纷化解下沉力量到社区，存在的合力不够问题，探索确立由基层信访部门牵总的多网融合发展的保障机制，依托村（社区）党群活动服务中心，与综合治理、诉源治理和人民调解等组织融合共建村（社区）群众工作之家，打造基层信访服务的新场景。

（五）要进一步加强基层信访工作队伍建设。信访工作作为党的群众工作，是一项政治性和人民性高度统一的工作，需要一支有专业素养、综合能力强、饱含人民情怀的工作队伍为之奋斗、为之奉献。但在基层，特别是街道（镇）、居（村）委由于编制限制，普遍存在着工作力量不足的问题，导致很多基层信访工作人员往往身兼数职，流动性大，业务上缺少及时有针对性的学习培训，无法跟上时代发展的需要。对此，首先要坚持人才是第一资源的理念，推动基层信访部门配齐配强人员，在关口前移、重心下移的同时推动信访工作人员力量配备向基层倾斜，选拔年轻优秀干部充实增强街道（镇）信访部门工作力量，确保基层拥有与社区人口数量和治理能级相匹配的信访专职干部职数；大力吸引具有法学、心理学等专业知识的人员进入到基层信访工作队伍中，社区社工要保证有至少1名具有法学专业知识的专业型社工，以促进基层信访工作队伍结构向专业化转变；用好干部挂职锻炼机制，制度化安排年轻干部到街道（鎮）信访部门及居（村）委信访工作岗位锻炼学习，时间不少于1年，发挥培养干部作用的同时为基层信访工作补充力量。其次要加强对基层信访工作人员的培训和教育，要常态化、有针对性。不仅要加强政治理论学习，还要组织开展信访工作涉及到的法学、行为学、语言学、逻辑学、信息学等多学科培训。创新学习形式，可采取现场教学、典型示范等多种方式帮助基层信访干部开阔视野、更新观念，掌握科学工作方法和过硬业务本领，尤其是增强开展群众工作、处理复杂问题、化解社会矛盾的能力。同时，主动整合综治网格员、人民调解员，以及老党员、老干部、老教师、老退役军人、老乡贤等“五老”队伍和志愿者等群众信任度高、富有责任心、熟悉政策法规的人才，参与到信访工作的各个环节，形成基层信访工作的强大合力。

（执笔人：郭继，中共上海市委党史研究室；课题组成员：赵源、李晓芬、毕鹏宇、郭继、王明董、王安婷、王瑜、王全胜、马春、陈敏）

（责任编辑：周紫檀）