全过程人民民主推动公民权利保障从形式到实质的渐进实现

陈兆旺

摘   要： “全过程人民民主”逐渐成为当代中国政治生活与学术研究中的一个重要概念。依循马歇尔等人的公民权利综合构成论，当代中国在公民权利保障领域的成就显然是有目共睹的。我国的国情和政治现实，使我们在公民权利保障事业中引入全过程人民民主的理念和实践成为必要。对公民权利理论最为激烈的批判在于公民权利的虚幻性，而积极有效的政治参与所体现的政治权利是否真实有效是公民权利保障的“试金石”。全过程人民民主实践，可以使先前相对形式化的公民权利具有实质性意义，从而更好地实现公民权利与公民政治效能感等方面的长足发展。

关键词： 全过程人民民主；公民权利保障；公民身份；政治参与

中图分类号： D62  文献标识码：A 文章编号：1004-8634（2023）04-0083-（10）

DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2023.04.008

2019年11月2日，习近平总书记强调：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”1 2021年7月1日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记又提出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。2 学术界不少研究者将全过程人民民主看作一种政治文明的新形态。3 在全过程人民民主理念的指引下，当代中国民主实践的操作与运行涉及全过程、全口径、全环节、全领域等多方面，其更为强调人民民主理念、价值、方法或途径在更多公共领域的扩展，以全过程人民民主来概括民主选举、民主决策、民主协商、民主管理和民主监督是恰当的。就全过程人民民主的含义指向而言，其实际上是要对当代中国政治领域中的各项工作、各个环节实现全覆盖。近几年来，学术界围绕着全过程人民民主的价值、内涵、特点、方法及其优势等进行了不少研究。但其应用性研究中，很少有探究全過程人民民主对公民权利保障的作用。本文则重点从公民权利保障角度来论证全过程人民民主的理论创新和实践推广。概而言之，全过程人民民主必然会全过程地保障公民权利，这是由其本质属性决定的。

一、公民权利的构成要素及制度保障

学术界对公民权利的研究成果可谓汗牛充栋，当然，不同学科的研究各有其侧重点。我国学术界对公民权利的研究逐步从理论研究的应然权利转向权利实现的实然权利研究，且对权利救济和权利保障制度的研究也逐步增多。

1.公民权利的构成要素

公民权利这一概念在宪法学、政治学、社会学以及哲学等领域均有讨论和运用，特别在宪法学领域被持续讨论。当代中国政治学讨论的议题比较集中于现代国家（建构）和权力问题，而这两者又都是传统政治学的核心内容，不过当代中国政治学的研究领域将诸多政治问题融于行政与治理问题，1 从而消减了不必要的政治论证。由于中西方对“权利”概念本身的争议颇大，所以在公民权利研究领域的争议也很多，加之公民权利的概念可以广泛运用到社会政治生活的诸多方面，所以这一概念的社会影响巨大。“对公民权的要求不能仅仅理解为只是对一种法律地位的要求，而是对政治和社会承认、对经济再分配的要求。”2 所以，无论是从实践关注角度，还是从理论跟进角度，都应该加大对公民权利问题的学术研究。

然而，由于不同学科之间的界线分明，尚难以形成公民权利的统一认知，甚至经常存在相关概念混用的情况。例如，在宪法学领域，研究者普遍以公民权利概括公民个体这一宪法和法律主体享有的诸多权利；而在社会学研究领域，人们将公民权利概括为，由于其特定的成员身份而获得的保障，或者获得相应权利的一种条件、资格和可能性，因而多以“公民资格”一词来对应citizenship；在当代中国政治学研究领域，人们纷纷以“公民身份”这样一个偏重政治社会学的概念来指称citizenship。3

随着学术界跨学科讨论的增多，不同学科在公民权利诸方面的讨论实现了一定程度的融合。“公民资格”和“公民身份”所指称的内容，实际上不可能脱离公民权利的保障，也就是说“公民身份”的实质内涵依然是权利保障性质的。例如公民身份研究的集大成者、英国社会学家马歇尔（T.H.Marshall）采用“三分法”将公民身份分解为基本公民权利（basic civic citizenship）、政治权利、社会权利三者，并以英国为“典型案例”，认为三者将“循序渐进”地得以实现，而社会权利为公民身份的最终、最高的表现形式，“在当代的情境中，公民身份的社会权利发挥着主导作用”。4

此外，如果从公民权利与国家之间的相互关系来审视马歇尔所提出的经典公民身份概念，我们就会发现宪法学和政治社会学对公民身份研究的一些共同之处。例如波兰裔英国社会学家鲍曼在马歇尔界分的公民身份三要素（鲍曼称其为“三维体”）的基础上，将公民身份与国家的关系概括为：免于国家干预的自由、在国家中的自由和通过国家获得的自由。5 无独有偶，日本宪法学家芦部信喜将宪法学所研究的公民权利与国家的关系概括为：免于国家干预的自由、参与国家事务的自由、依赖国家保障的自由。6 两者之间高度相似，而且都受到马歇尔经典理论概括的影响，并且在其基础上又非常注重国家在公民身份各要素实现中的作用。

2.公民权利保障与合宪性审查制度

其一，公民权利保障与社会不平等程度的缓减。人们可能有这样的疑惑：在不同学科中提出并反复讨论公民权利概念的意义何在？其实，公民权利概念的政治与社会指向非常明确，即要实现“法律面前人人平等”、政治平等以及一定程度的经济社会平等。例如马歇尔经典公民身份研究的主要目的就是讨论如何以公民权利保障来缓减阶级不平等和阶级冲突。马歇尔对此表现出非常乐观的态度：只要不断消减阶级不平等的社会影响，或者通过范围更广阔、更有力的政治经济领域的改革，完全可以有效控制阶级不平等问题，“在一个大致平等的社会中，不平等是可以容忍的；只要这些不平等不属于对抗性的，也就是说，它们不至于造成不满的诱因……”7 马歇尔如此乐观的态度，主要是由于其所在的英国当时的福利国家建设事业正如火如荼地展开。不过，社会学家J.M.巴巴利特将其内在机理归结为：马歇尔认为公民权利可以顺利地获得有效保障，实际上，伴随着福利国家而实施的诸多社会政策将难以消除阶级与社会不平等，但其可以在一定程度上消减各种社会怨恨。“公民身份通过统治阶级对于安全的寻求和工人阶级对于尊严的争取而得到了扩展，从社会情绪的角度加以论述，这完全经得起检验。不幸的是，马歇尔及其大多数评论者很少在这个意义上谈及公民身份的积极构建。”1

当然，公民权利保障的难处不仅体现在该问题研究的学科分割、概念混乱、内容繁杂、分类和标准不一致等方面，还在于测量和评估等问题上。因为公民权利保障在很大程度上是一个主观认知性的概念，特别是在巴巴利特引入“社会怨恨”这一辅助性社会学概念之后，其公民权利涉及广泛的主观评价成为学界所公认的事实。不过，我们对公民权利的客观属性也有所认知，只是大家对究竟可以使用哪些指标和因素来测量和评估公民权利则难有定论。

其二，西方国家普遍将违宪审查制度作为公民权利保障的标志性制度。宪法学者普遍将实现公民权利保障看作近现代宪法的主要功能。所以，大家普遍地将公民权利保障与实现公民权利救济的渠道是否多元、畅通、有效等问题联系在一起，而公民权利保护或者保障的重要制度设置，主要是指建立起“违宪审查制度”。如果没有违宪审查制度，那么公民权利保护或保障就是不力的。对此，其理据何在？根据宪法学的基本理论和原则，人们纷纷将立法机构视为公权力侵害公民权利的最大威胁，因为公权力特别是立法权具有高度权威性、系统性、规模性、难以被纠正性等特点。

美国在19世纪初期就逐步建立了违宪审查制度，并以此实现对立法侵权的最大程度地防范和纠正，与此同时，其也体现了“三权分立”基础上司法权对立法权的制约。据法国思想家孟德斯鸠所言，此类政治建构都是服务于公民自由这一古老的政治愿望。当然，美国的违宪审查制度建立之初主要是出于政党之间斗争的需要，同时也体现了政治精英对选举民主和大众民主的不信任，并试图以专业的司法审查制度抵制飘忽不定的民意诉求。2 而欧洲大陆法系国家的难处在于，其在原先的人民主权原则基础上难以建立起违宪审查制度。因为如若在作为最高权力机关的立法机关“之上”建立起违宪审查的机构，并由其来审查最高立法机构的立法活动，这显然是对原先人民主权或者议会主权原则的巨大挑战。当然，经由以奥地利法学家凯尔森（Hans Kelsen）为代表的法学家和政治家的努力，奥地利这一大陆法系国家终于在1920年建立起宪法法院这一全新的宪法审查模式，并成为大陆法系国家实施违宪审查的典型模式——“奥地利模式”或者“凯尔森模式”。进而在这一点上实现了与美国违宪审查制度的“殊途同归”，即同归于对公民权利实现的保障。

当西方以自身的宪法原则和制度来审视非西方国家的宪法条文及其实施成效时，都比较局限地以是否建立健全违宪审查制度作为公民权利保障有力的重要标准甚至唯一标准，他们也由此认定中国改革开放以来在公民权利方面的进步是有限的。这给我们的理论工作带来了很大的挑战，而目前棘手的问题在于，我们是否就此落入这样的一个理论陷阱：是否唯有建立起违宪审查制度，公民权利保障的工作成效方有可能显著？

二、走出当代中国公民权利保障成效评估困境的

新思路

公民权利研究的主要困难在于如何对公民权利保障的程度进行评估，或者以什么样的标准来进行对比和评价。这当然还涉及以上所分析的公民权利内涵等方面的界定问题。

1.当代中国公民权利保障的成效及保障制度创新

第一，改革开放以来我国公民权利保障的成效显著。改革开放四十多年来，我国公民权利保障的成效是有目共睹甚至是举世瞩目的，这一成效与我们的长期经济快速增长（42年保持GDP平均年增长率9%以上），以及由此带来的社会全面发展（例如，平均预期寿命从1949年的35岁增长到现在的77.3岁）密切相关。而在跨世纪前后数年，党和国家领导人特别强调加强法治建设，提出在各个领域、过程和方面贯彻落实“依法治国”“依法行政”“依法执政”等理念，中国特色社会主义法治建设成效显著，而公民权利的保障也是社会发展和法治进步的实实在在的重要表现。国务院新闻办公室2021年6月出版《中国共产党尊重和保障人权的伟大实践》，向全世界宣传我们在人权与法治等方面建设的伟大实践和卓越成效。1 总体而言，对比西方国家的社会公民权利或者福利权利，1980年以来，尤其是21世纪以来，我国民生建设的成效显著，“当前，中国已明显跨过了‘低福利国家的门槛，民生支出占GDP的比重已接近发达国家1980年左右的水平，成为公共支出的绝对主体”。2 此外，在当代中国特色社会主义建设实践中，还有很多公民权利保障举措，例如我们一直强调保持高水平城乡就业率，而西方国家早在20世纪70年代就逐步放弃了“完全就业”这一福利国家建设和公民权利保障的关键性措施，因为“维持充分就业政策对那些在公开市场情况下最有可能失业的集团来说是最有利的”。3

而对当代中国社会政治场域中公民权利保障成效的质疑来自多个方面。具体来看，这一质疑本身确实有一定的社会认知偏差。我们的主流意识形态主要是从纵向历史对比的角度来宣传我们在公民权利保障领域所取得的成效。但对群众而言，特别是能够直观对比世界各国情况的年轻人，则更多地从横向比较的角度对我国公民权利保障成效进行观测和评估。这将抹去近现代中国贫困落后的历史苦难和前提基础，甚至忽视跨历史和文化的差异和阻隔等因素，而直接对比不同国家的公民权利实现状况。如果我们能够对此了然于心，甚至有更为深入的理解和把握，对这一问题的认知将会更加理性和合宜。

第二，我国合宪性审查制度的建立健全与相关工作的顺利展开。在理论层面，我们需要整体审视公民权利保障问题。一直以来，我们并不排斥对各类型法律规范的合宪性审查，只是未采取以美国等为代表的聯邦最高法院审查的模式，当然也未建立法德模式那样的宪法委员会或者宪法法院。由此我们被国外政学两界不少人士彻底地排除在违宪审查实践之外。其实，我们确实在逐步探索符合中国国情的宪法实施和宪法监督模式，并且已经在实践中做出了许多重大的部署。习近平总书记在中共十九大政治报告中提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”4 这是“推进合宪性审查工作”第一次出现在党的政治报告中。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过最新的宪法修正案，将全国人大“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”。更具实施性变革意义的改革举措是同年10月，全国人大常委会法工委“宪法室”正式成立。宪法室的主要职责就是推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查等方面的具体工作。虽然我们的合宪性审查制度的建立以及实践依然处于探索之中，不过我国确实可以被列入具有实质性宪法监督和宪法审查制度的国家。

2.公民权利综合构成论与公民权利的实质性保障

从逻辑和理论角度来看，是否建立违宪审查制度其实难以成为公民权利保障成效的主要评判标准。但由于西方的强势话语，我们在这方面的确处于不利地位。由此，引入马歇尔等人的公民权利理论研究成果是非常必要的。因为只有细分和深入考察公民权利各维度、各要素、各部分之后，才能对公民权利的实现情况做一个更为客观、准确和整体的批判，而非将其完全捆绑于比较单一的保障制度上。马歇尔最主要的学术贡献就是区分了公民权利的三个不同构成维度，从而将复杂的公民权利概念清晰而直观地展示在世人面前。马歇尔表达了公民权利的不同维度可以渐进地实现，虽然各国实现的路径各有差异。5 马克思也曾经表达过政治解放虽非人的彻底解放，其依然具备深远意义：“政治解放当然是一大进步；尽管它不是普遍的人的解放的最后形式，但在迄今为止的世界制度内，它是人的解放的最后形式。不言而喻，我们这里指的是现实的、实际的解放。”6 而如果将其公民权利理论对照马克思主义的政治经济学分析就会发现，其依然带有严重的形式性的色彩，不过也确实有其进步之处。

所以，相对古典自由主义者而言，马歇尔确实在现代公民权利保障理念上迈出了重要一步。与此高度相关的是，我们普遍将1918年的苏俄宪法和1919年的魏玛宪法视为区别于近代宪法的现代宪法诞生的标志，因为其最早以宪法条款的形式规定了公民的社会经济权利。1 但西方自由资本主义一直抵制对这一宪法权利的学术和政治认可。当然，其实英国早在20世纪初期就通过养老保险、医疗保险、失业保险等社会保险制度的建立逐步走向自由主义福利国家的道路，而在“二战”期间更大张旗鼓地建设现代福利国家。“在20世纪，公民身份制度和福利国家是对自由放任资本主义和自由民主危机的相对成功的政治回应。”2 马歇尔对社会权利的相关论述确实冲破了古典自由主义的藩篱，进而成为1970年以来罗尔斯的“作为公平的正义”这一席卷自由主义世界的政治哲学话语建构的“先声”。如此一来，马歇尔实际上大幅度地消减了自由市场经济国家与社会民主主义、社会主义甚至权威主义国家在公民权利保障问题上的张力和冲突。因为公民权利不再仅局限为先前所普遍认定的基本公民权利，以及政治上的选举权和被选举权。

所以，无论是从理论上还是实践上，马歇尔等人所阐发的公民权利综合构成论，在很大程度上可以作为当代中国公民权利保障成效测量的重要参照。对于发展中国家的人民而言，生存权和发展权比西方所认定的狭义的“人权”的意义更为重要。而我们又经过改革开放以来四十多年的经济社会的全面建设与发展，为公民权利更为切实和富有成效的多维度保障奠定了坚实的物质基础。如果依循公民权利综合构成论，我国在公民权利保障领域的成就显然是有目共睹的。我国数十年来在扶贫开发事业上的成就是举世公认的，其理应作为我们公民权利保障的最重要成就之一来宣传。2022年3月31日，财政部、国研中心与世行联合发布的研究报告指出：“40年来，按照世界银行每人每天1.9美元的全球绝对贫困标准衡量，中国的贫困人口减少了近8亿，占同期全球减贫人数近75%。”3 虽然数十年来我们公民权利保障的成效显著，但进一步发展的难度也越来越大，因为中国社会政治发展不仅面临国际压力，同时也面临着国内社会的多方面诉求与公民的持续反馈和监督，这也使我们在公民权利保障事业中引入全过程人民民主的理念和实践变成必要。

三、公民权利保障中的虚幻性与引入全过程人民民主的必要性

对马歇尔公民权利研究乐观主义态度的主要批判是公民权利保障中的虚幻性，其在一定程度上也反映出公民权利实现的艰难性，而这凸显了在公民权利保障范畴内引入全过程人民民主的必要性。

1.公民权利保障中的虚幻性及其表现

上文中提及马歇尔在提出并论证其公民身份理论时的乐观主义态度：以英国为典型代表的西方资本主义国家，其基本公民权利和政治公民权利的问题已经解决，而主要难题是社会公民权利的实现问题。如此看来，西方世界已经可以信心满满地回应社会主义意识形态和经济社会发展实践的挑战，即经济社会不平等背后的阶级不平等问题，并试图通过现代福利国家建设，在经济社会生活中不惜“重建”阶级结构大厦，从而实现更为实质意义的公民平等。“消除阶级差距仍然是社会权利的目标，但它已经获得了新的含义。它不再仅仅试图减少社会最底层阶级的贫困所带来的明显痛苦，而开始采取行动以改变整个社会的不平等模式。它不再像以前一样只满足于提高作为社会大厦之根基的底层结构，而对上层结构原封不动；它开始重建整个大厦，哪怕这样做可能会以摩天大楼变成平房的结局告终也在所不惜。”4 不过，在经历了“二战”后20年左右的资本主义经济发展的“黄金时代”之后，西方世界在“石油危机”的冲击下纷纷陷入经济滞涨泥潭，以当时的美国总统里根和英国首相撒切尔夫人为代表的新自由主义改革势力试图一举拆散西方世界的福利国家体系。5 而这些挑战对于公民权利保障来说是全方位的。对此以马歇尔的公民身份三维度进行阐释：

第一，马歇尔认为，由于英国的司法体制健全，公民基本权利已基本得到保障，但是实际上，西方在20世纪60年代中后期又纷纷重新进入“革命时代”，美国非裔群体的公民权利运动带动了西方世界新一轮的“权利革命”，例如女权革命、反战运动、环境权利的诉求、同性恋等新的少数社会群体权利诉求。1 虽然很多学者将这些新的权利诉求归纳为新的公民权利类型，不过其中许多权利都可以被视為基本权利及其延伸。

第二，马歇尔认为，通过全面赋予公民以选举权和被选举权，就可以基本解决政治参与问题。因为在英国历史上，特别是19世纪的政治改革运动的主要内容就是扩大公民选举权，而1929年英国全面赋予男性和女性公民同等选举权之后，英国公民的政治权利问题似乎已经得到了彻底解决。不过，公民的政治参与权利实现的难题在于西方并未有效地解决公民政治参与不足等问题，权利感甚至参与感不足的问题依然严重。西方政治批判理论的不满主要是代议制民主制下的公民投票率不断走低，以及官僚政治、金元政治、利益集团政治等对民主制度运行所造成的侵害等问题。2 西方世界的公民政治权利的实现依然“长路漫漫”。

第三，马歇尔在原有的比较稳固的古典自由主义体系中引入社会公民权，其实是对其所做的重大的理论调整，虽然在实践层面，西方世界已经做出了非常可观的让步。尽管马歇尔等人一直都在呼吁消减社会的阶级界分，但是其引入的福利国家范式并没有完成这一艰巨的任务。而更为讽刺的是，社会政策和福利国家制度本身甚至成为新的社会阶层界分的“推手”，这一情况在美国表现得最为突出。3 持续削减福利国家的政治行动，更是激起了广泛而激烈的政治争论，损害了西方国家的政治统一和制度效能。4

2.对公民权利实现的现实挑战性与新的理论批判

西方世界的诸多理论家对马歇尔等人所阐释的公民身份理论的批判也是非常尖锐的。不少学者不仅对马歇尔的思路和论证进行批判，而且还深刻地指出公民身份本身可能存在的虚幻性。

第一，哈贝马斯与迈克尔·曼对公民权利实现的质疑与理论批判。德国著名哲学家哈贝马斯认为，马歇尔所谓的公民權利完全可以在各种政体中得到实现。“一种家长式的权威也能授予消极自由权利或积极的社会权利。那么，法的统治与福利国家在原则上可以在没有民主伴随的情况下也能存在。”5 就这一批判对公民权利理论和实践而言，具有釜底抽薪的作用。就世界范围内而言，德国首启福利国家建构与社会公民身份实现这一事实，实际上将公民权利保障问题复杂化，即社会权利本身的性质不同于传统的公民权利。6 哈贝马斯的批判对象不仅包括福利国家建设本身的“误区”，同时也论及“法的统治”的问题。哈贝马斯在此主要是从“法的统治”或者“法治”本身的民主性进行批判的，其缺乏有效民主保障基础。7

对马歇尔公民身份理论的另一个重要挑战来自英国社会学迈克尔·曼，他对马歇尔的公民权利实现的进化论思维进行了激烈的批判。他还结合欧美多个国家公民身份实现的情况，对公民权利实现进行了历史社会学的分析。迈克尔·曼最终坦言，所谓公民身份，实质上只是统治阶级的策略之一而已。在此之外，他还归纳了改革主义、权威王权主义、法西斯主义、权威社会主义等总计六种“统治策略”。8 迈克尔·曼的主要理论贡献还在于深入剖析了德意志帝国的公民身份实现状况。在19世纪后期和20世纪早期的德国，其公民权利实现的状况迥然有别于英国，因为其统治阶级联盟联合支配公民权利进程的色彩非常明显，其总体策略就是“分而治之”，即对伴随着工业化社会而兴起的新兴政治力量进行逐一打压和收买。例如对新兴资产阶级实现了成功怀柔和收买，然后将政治操控的重点放在打压工人阶级及其政党身上。其实，支配阶级通过对资产阶级的收买，得以实施其基本公民权利保障和资本主义市场经济发展的结合，不过是服务于帝国的富国强兵战略。

第二，公民权利保障虚幻性的表现。德意志帝国对政治权利的“赋予”更具政治技艺性，统治阶级实际上也逐步大范围地赋予工人阶级以政治选举权。当然，这一选举权的实质意义与影响非常有限，因为一方面其统治者通过严密而精巧的“制度设计”，特别是通过“三级会议”的机构设置而“稀释”了底层工人阶级的政治力量，“富人的选权可数百，数千，甚数万倍于穷人的选权”。1 当时第一等级选民约占选民人数的6%，第二等级约占17%，剩下的75%—80%的选民为第三等级。2 与此同时，当时的国民代表机构——德意志帝国国会在整个政治权力架构中的作用非常有限，统治阶级的政治把控权在以皇帝为代表的封建王权、首相行政权力所代表的容克贵族、贵族精英与军官、大资产阶级等支配阶级联盟手上。“自帝国的建立至第一次世界大战的战火摧毁帝国止，帝国国会从未真正发挥一个具有实权的立法和检察机关的职能。”3 从表面上看，当时德国公民的确比较早地普及了公民选举权，而且也符合马歇尔政治公民权利的形式要件，其在社会政策和福利政策方面的建设更是“一骑绝尘”，遥遥领先于当时欧洲的其他国家。更具挑战性的问题是，迈克尔·曼认为德国的这种统治者策略并非毫无获胜希望，其在很大程度上是非常成功的，德国并非失败于其统治策略，而是失败于地缘政治、军事实力等，其实际上是传统政治势力应对工业化社会挑战的典型案例。4

3.以全过程人民民主消减公民权利保障中的虚幻性

基于上述分析，我们应该如何在理论上应对这些学者对公民权利实现的理论批判？首先需要明晰的是，英国模式和德国模式的关键性区别到底何在？或者我们可以自问，这两者的区别到底是程度的区别，还是性质的区别？如果是性质的区别，我们是否可以通过长期的努力予以克服、转变甚至变革？据此，引入全过程人民民主理论与实践就变得极为关键，因为不同国家不同政体对公民权利的态度，或者公民权利保障的程度、力度、范围、性质等方面的区别，或者关键性的区别依然在于国家性质与政体类型等方面的区别，即民主与非民主体制的区别在深层次上还是具有极端的重要性。

其一，通过普遍协商而获得法律政策的合法性和民主性。首先来看哈贝马斯本人对这一问题的解答或者出路的理解。西方协商民主论者纷纷引入哈贝马斯和罗尔斯等人的民主思想：即试图通过协商民主、过程民主，强调公民的主体间性，强调公民通过充分的参与、辩论、对话、协商，从而使得人们能够在更多的议题上达成暂时性的共识，进而赋予相关的政治系统、行政法律法规等以合法性，并由此提升公共政策和法律的质量。“理性的程序主义审议民主模式将审议民主视为一种产生合法的公共政策的方法，更准确地说，在理想条件下，各种政策都是由全体公民自己制定的。”5 协商民主实践也注意强化公民的各种权利意识，尤其是政治参与的权利与责任，而政府和官员不得随意拒斥公民对法律和政策的协商讨论的参与，“在民主体制中，拒绝的方式表明他们缺乏对其作为公民之公共立场的尊重，也缺乏对与此立场相伴的道德与政治力量的敬畏。因此，拒斥审议比拖延决策或某个决策失误严重得多。”6 可以说，哈贝马斯对个体公民充分参与政治过程是十分倚重的，因为哈贝马斯对现代法治国家和福利国家民主性不足的主要破解方案即为商谈民主方案的引入。7 而唯有经由个体公民更为广泛地参与其中，通过更为频繁的相互之间的讨论，方能使得这些数量庞大的、由福利政策和诸多行政法规构成并广泛渗透人们生活之中的（法律）规范，获得合法性和民主性。“个人在这个公民地位上能够影响对自己地位的民主变迁过程。实际上只有政治参与的权利才能赋予公民这种自我参照（self-referential）的竞争。”1

由此可见，公民权利更为实质化，或者政治生活更为民主化的主要方法依然在于，我们应该使得更多的公民更为广泛地参与整个政治活动过程中去。但是由于西方世界的政府已经变得如此庞大、政治活动已经变得如此专业化和复杂化，普通公民对此只能望洋兴叹。2 但这些都不应该成为阻挠公民参与其中的理据。就迈克尔·曼的理论挑战而言，特纳的研究已经指出迈克尔·曼的分析视角是自上而下的统治阶级的视角，他忽视了自下而上的社会运动对公民权利实现的推动作用，所谓的社会运动可能是传统的底层革命或者起义，也可能是当代诸多形式的新社会运动。3 在中国共产党所领导的中国国家政权建设和社会主义现代化建设中，我们始终贯彻落实“群众路线”方针政策，在国家的大政方针、国家法律政策的酝酿出台和贯彻落实过程中充分发动人民群众参与其中，4 从而充分体现了全过程人民民主实践的优越性。

其二，在当代中国政治过程中引入全过程人民民主的功用与优势。无论是在权威政体中连绵不断、风起云涌的社会运动，还是在和平时代不断引入和深化协商民主等诸多民主形式，实际上都是对“统治阶级策略”、虚假公民权利“赋予”、形式主义公民权利等缺陷不同程度的克服。而在“全过程人民民主”的理论范畴中，始终强调协商民主与选举民主的融合与共同推进，这不仅容纳了西方政治理论家的理论关照，同时也十分注重契合中国的历史与现实国情。充分贯彻落实全过程人民民主，是实现公民身份不同维度、不同领域权利需求的重要途径和保障，更是提升公民权利保障水平，强化社会主义核心价值观的根本途径。

通过全过程人民民主实践强化对公民权利，尤其是公民政治参与权利的实现，一方面可以提升公共政策和法律法规的合法性和质量；另一方面也可以不断强化公民的权利意识和公共理性精神。当然，不少研究者将理论研究和实践的重心过度地放在协商民主为公共政策合法化服务的功能上，使得协商民主为代表的优质民主实践形式被沦为“为他人作嫁衣”的境地。如果再仔细审视这一问题，可能并不会局限于如此简单地理解这些问题。需要不断反思的是，公共政策本身的质量和民主性其实亦为非常重要的政治问题。因为，一方面，民主程度较高的公共政策的执行效率将会更高，而这些合法性和执行效率更高的法律政策必然有利于公民权益的保障；另一方面，通过协商民主等优质民主实践形式，我们可以不断地提升公民的自主性、积极性，实现更为关键的公民意识的培养以及公民政治效能感的提升，由此即可以从更为深远意义上审视包括协商民主在内的全过程人民民主实践的重大意义。5 由此我们也可以更为深切地理解全过程人民民主对更具实质意义的公民权利的有效保障和充分实践所具有的深远作用。

四、走出形式化困境：全过程人民民主实践与

公民权利保障的渐进实现

在公民权利保障范畴内引入全过程人民民主还需要面对如下棘手的问题：全过程人民民主实践和公民权利保障是否可以，以及如何才能克服权利实现的形式化困境？

1.公民权利保障实现的渐进性

当我们仔细审视全过程人民民主问题时，一些传统难题依然难以缓解。虽然全过程人民民主的实践是全过程、全覆盖，但是也可能涉及形式主义政治过程的问题。如果将公民权利归结为政治参与问题，那么公民权利的实现在很大程度上就是如何有序扩大公民政治参与的问题。如上所述，虚假公民权利实现的问题直指其公民性或者民主性不足，或者在很大程度上就是形式化操控的问题。那么，形式化操控是否如迈克尔·曼所研究的那样，具有持久的稳固性而难以被深刻触动？迈克尔·曼的难题只是在“二战”之前的社会境遇下才有实质性意义，而我们当代的主要难题是：形式化甚至动员式参与是否有实效？我们是否可以通过推动一系列相关工作，进而在公民政治参与中实现实质性公民权利的“变假为真”？

对此，美国学者谢尔·阿斯汀提出的“公民参与阶梯理论”或许会有很大的启发意义，其从政治体制演进与公民参与自主性程度之间关系的角度，将公民参与形式分为由低到高渐进发展的三个阶段：政府主导参与、象征性参与和完全性参与。公民参与经历从被动到形式、从形式到实质的发展过程。阿斯汀的理论为我们思考公民权利实现的路径打开了视野。他的研究主要是从理论上克服了公民参与“有”与“无”之间的绝对分割，从而为我们的理论和实践工作持续推进提供了理论思路。1 这实际上也是我们经常讲的“干中学”经验，即以动员式参与、形式主义参与为起点，在政治参与过程中不断扩展政治参与本身的功能和广泛效应，进而能够不断地推进实质性政治参与和公民权利的渐进实现。

2.公民参与与公民权利保障的渐进实现机制

从形式或动员式参与到实质性参与以及自主性参与，实现重大发展的机理是什么？如果说其为公民参与行为的自然习得，那么我们通常所说的公民教育或者政治社会化的作用机制到底是什么？很多论者从参与者本身的收获角度予以论证。潘什吸收了社会心理学和发展心理学等领域的最新研究成果，认为不同社会情境的“行为习得”可以解释政治参与的持续性社会影响。与此同时，他也认为参与多是经由从被动到主动的转化过程才得以扩展和巩固，即起初参与行为都具有偶然性或者有利益等方面的现实考量，但是经历了实际的参与行为从而获得了诸多收获，人们会比较普遍地参与到公共生活之中。2 不过，还有学者提出更为巧妙的论证，认为这一过程在更大程度上应该是一个心理作用的复杂过程：参与者为了减轻自己心口不一所带来的心理负担，而倾向于将其所想和所说统一起来，由此，个体、群体乃至更大集体将形式主义工作逐步地“做实”，从而减少和避免社会心理在长期的知行不一、言行不一中运行。而更广范围内的互动、更具实质性意义的参与行为将会使“人们将不得不求助于理性的力量以破除偏见和私欲。以理性的声音发言之时，人们自己也受到理性的影响”。3 一旦通过全过程人民民主的方式，实现了现代理性公民的成长和成熟，那么自上而下所赋予的公民权利将越来越具有实质性意义，同时也能夠使公民权利的实现得到更切实的保障。

与此同时，民族—国家宏观层面的政治经济变革与社会变迁过程也会在客观上有助于不同群体公民权利的诉求与实现。例如获得2001年美国列文森中国研究书籍奖的《在中国城市中争取公民权》的作者苏黛瑞通过细致的研究发现：中国改革开放后的市场经济发展进程不断推动农民工群体实现了诸多此前难以想象的生存、发展、就业与社会保障等权利，尽管此前的一些地方制度、公共机构、城市市民等对他们其实并不是很友好。“简而言之，由于国家户籍制度对流动人口的排斥作用，加上初生市场的作用，城市中的农民——仅仅通过他们在城市的存在而言——正在参与书写城市生活的新规则。”4 由此也佐证上文的主要观点，即对公民权利保障的评估与测量不能停留在过往的、显性的制度安排等方面。如今，伴随着中国人力资源的行业性或者局部性稀缺，此前困扰多年的农民工权益保障等问题得到有效的解决，“从城乡收入差距来看，2008年以来城乡收入差距一直处于不断缩小的过程，城镇居民与农村居民收入比值已从2008年的3.33倍下降到2020年的2.56倍……”5 总而言之，全过程人民民主实践是公民权利得到保障、公民身份得以实现与民主公民身份得以巩固的重要方式。

综上所述，本文就“全过程人民民主对于当代中国公民权利保障的必要性与可能性”这一问题展开了理论论证和阐释。在前人的研究基础上，我们对全过程人民民主和公民权利保障等核心概念都做了界定。全过程人民民主是人民民主的理想形式，又是可以切实贯彻的优质民主实践形式。同时也应看到，公民权利保障依然存在进一步提升、优化的空间，其主要方法就是在全过程人民民主基本理念的指导下，“扩大人民有序政治参与”。西方学界对公民权利实现理论最为激烈的批判在于公民权利的虚幻性，而积极有效的政治参与所体现的政治权利是否真实有效即为公民权利保障的试金石。經由全过程人民民主实践，可以使先前相对形式化的公民权利更具有实质性意义，从而更好地实现公民权利保障与公民政治效能感等方面的长足发展和提升。

“The Whole-Process Peoples Democracy” Promotes the Gradual Realization of the Protection of Civil Rights from Form to Substance

CHEN Zhaowang

Abstract： “The Whole-Process Peoples Democracy” is gradually becoming an important conception in contemporary Chinese political life and academic research. According to T. H. Marshalls theory of comprehensive constitution of citizenship， the achievements in the field of civil rights protection in contemporary China are clearly evident to all. However， our national conditions and political reality make it necessary for us to introduce the conception and practice of “the Whole-Process Peoples Democracy” in the cause of civil rights protection. The most intense criticism of the theory of citizenship lies in the illusion of civil rights， and whether the political rights embodied by political participation are real and effective is the “touchstone” of the protection of civil rights. Through the practice of “the Whole-Process Peoples Democracy”， the former relatively formalized civil rights can be made more substantively， so as to realize the great development and promotion of civil rights and political efficacy of citizens.

Key words： the Whole-Process Peoples Democracy; civil rights protection; citizenship; political participation

（责任编辑：法   芒）