全域土地综合整治与生态修复的市场化机制、模式与路径

肖 武 郭既望 张丽佳 余 晨 叶艳妹*

(1.浙江大学 公共管理学院,杭州 310058; 2.自然资源部 国土整治中心,北京 100035; 3.四川省国土科学技术研究院,成都 610074)

自21世纪以来以来,人类活动的增长加剧了全球气候变暖的趋势。越来越多的证据表明,大范围气候变化已经影响到自然环境和人类自身,影响全球可持续发展[1]。改革开放以来,我国社会和经济得到高速发展,然而,国土与资源过度开发导致自然生态环境恶化,资源无序利用的现象随处可见,环境恶化、资源枯竭、生态风险加剧等问题日益凸显[2-4]。为了解决自改革开放以来土地资源利用积累的问题,我国开展了包括土地整治、三北防护林建设、退耕还林等在内的各类国土空间治理措施[5-6]。土地整治从过去以耕地保护为目标,转化为更广泛和深层内容的全域土地综合整治与生态修复,并将乡村生态保护修复与文化修复等内容纳入治理范畴,成为乡村振兴国家战略的有力抓手[7-9]。但是长期以来,整治与修复的资金以公益性投资为主,几乎全部都是来自全国各级政府的财政资金,这种单纯依靠政府力量的体制机制和实施模式,给各地政府造成了巨大压力,也给该工作的可持续性带来挑战。

2015年9月《生态文明体制改革总体方案》公布,从顶层设计的角度详细规划了我国生态文明制度体系,为生态文明建设目标评价考核制度的全面实施,以及资源消耗、环境损害、生态效益的考核机制框架奠定基础。2019年,自然资源部发布了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》(自然资规 [2019] 6号),提出了要据实核定矿区土地利用现状地类、强化国土空间规划管控引领、盘活矿山存量建设用地、鼓励矿山企业综合修复利用、实行差别化土地供应、合理利用废弃矿山土石料等矿山生态修复政策路径,尝试利用市场化方式破解矿山生态修复面临的重大问题。2021年11月,《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》(国办发[2021]40号,以下简称《意见》)明确指出,社会资本可以参与自然生态系统、农田生态系统、城镇生态系统矿山生态系统、海洋生态系统等各种类型生态系统的保护修复,并鼓励和支持全过程参与,探索发展生态产业。此外,浙江、安徽等省份地区均在矿山修复等领域开展试点,探索引进社会资本参与整治修复的案例,并取得了良好成效。由此可见,建立统一的生态权益考核机制和引入社会资本参与整治修复,已经成为我国生态文明制度体系的重要创新,也将真正成为守住自然生态安全边界、促进自然生态系统整体改善的重要抓手[10-11]。

构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制,是实现生态产品价值的有效手段,是保障生态利益和维护人类自身权益的重要指导原则[12]。然而,在整治修复市场化机制构建过程中,关于价值实现机制、盈利方式、合作模式等缺乏理论分析与系统探讨,对于资本如何进来、价值如何实现、该以何种模式开展工作等问题存在诸多盲点与误区,特别是社会资本参与生态修复与生态产品价值实现之间的内在逻辑关系不清晰,阻碍了实践工作的开展。为此,本研究拟以全域土地综合整治与生态修复市场为研究对象,通过系统总结和逻辑思辨的方式梳理了整治修复市场化的机制、模式和实施路径。通过辨析生态产品价值实现和市场化机制关系,构建分析机制、模式和路径的逻辑框架,提供整治修复的准确定位,同时探索全域土地综合整治与生态修复市场化的投融资机制和产业运营机制,并对目前该领域可以实施的价值实现模式和社会参与模式进行总结分析,探讨实现过程中可能面临的风险,以期促进社会资本参与全域土地综合整治与生态修复工作开展。

1 生态产品价值实现与市场化机制的内在逻辑

1.1 生态产品价值实现和生态补偿

市场化机制的运转与实施的基础在于能够激发创新和要素配置,实现价值的转换。而生态产品价值能够促进自然和社会之间的要素交流,是加强整治修复市场化的关键。生态产品来源于生态生产,是在物质生产高度发展,自然环境遭受负面影响,而且人类需要改造生态环境使之朝着人类有益方向发展而出现的产物。广义来讲,生态产品在反哺自然外仍要尽可能满足人类商品社会的物质需求,主要包括以下3个方面[13-14]:一是维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素或其产物,属于公共性产品范畴;二是通过资源配额将自然要素或其产物以产权形式开发出的准公共性产品;三是由人类劳动参与生态生产所提供的物质产品或服务,属于非公共性物质产品范畴。这反映在生态产品价值实现和市场化机制的关系之中,详见图1。可见:第二类和第三类是生态产品价值实现的主要方式;准公共性生态产品的价值实现依赖于价值核算和市场交易金融体系;非公共性生态产品价值实现更依赖创新,并且其方式更加多元化。

图1 生态产品价值实现和市场化机制的关系

生态补偿是对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿,目的为激励损害行为的减少或保护行为增加,以保护生态环境资源而进行收费或补偿[15]。生态补偿利用环境经济手段以达到成本效益优势和激励抑制作用,属于第二类生态产品,是环境经济行为中的受益或实施主体对利益受损主体补偿的机会成本[16]。然而,这种行为由于难以恰当确定补偿标准,一般依靠政府干预来妥善解决。我国生态补偿实践,一种是纵向方面由国家作为受益主体补偿个人或集体的损失,如退耕还林;另外一种是横向方面由政府间公平协调地方间的利益,如千岛湖2省共治、永定河治理[17]。通过政策支持,平衡了自然要素和社会利益,一定程度上表现出成本效益优势。但是这种政府支持的措施对资金需求量巨大。此外,对庞大而复杂的生态系统在开发与利用过程中造成的隐形损失,生态补偿资金与实际损失以及治理需求存在巨大缺口,有待进一步拓展。因此,在未来应划定清晰生境的损益情况[18-19]。对于尚未利用的生态环境,应基于社会公信体系促使受益主体主动补偿行为;对于已经受损的生态要素,应当引导个体或集体加入生态产品交易体系获取大于占用生态环境的收益。

1.2 生态产品供给的公共行政和市场化配置

生态产品供给主要通过政府或市场来实现,2种方式各有利弊,单纯依靠哪一种都难以取得良好效果。因此,有必要梳理2种方式在供给方面的关系,探索市场化配置供给的可行性。人类社会快速的发展依赖于各类资源,也离不开市场配置对自然资源的分配与高效利用,但还没有挖掘出其自发保护生态环境的能力和潜力。在资源开发与利用过程中,各类保护与修复以及管控的行政性政策与措施则可以当成是对市场化配置过程中对效率指挥棒的纠错与调整过程。由于行政干预的实质是运用行政权力的超经济行政强制,解决问题方面有其固有的弊端:一是严重违背了市场客观规律和公共性难以监督,容易导致权力寻租;二是解决方案的制定和执行滞后于市场配置,并且干预效果受制于人的因素[20]。公共行政的实质是公共管理主体行使社会公共权利谋取普遍福利的过程[21],是市场规律下管理社会公共事务的活动。因此,行政干预应回归公共行政,尤其是在“绿水青山就是金山银山”理论赋予生态产品价值实现以前提假设后,生态产品的公共性不限于个人对生态的无限索取,而是良好生态环境下人类需求的普遍受益。

行政干预确实缓解了生态环境的恶化趋势,但干预乏力、资金来源不足等问题使得生态修复难以为继。改革开放以来的社会主义市场证明了其有能力影响生态环境的发展趋势。当前生态修复的具体实践中,市场化修复方式供给了更多生态产品并改善了人民生活[22]。环境恶化与否不能等同于市场化,市场化的前提条件不同,对生态环境的贡献方向和力量也不同。过去以解决落后生产为前提的市场经济,使得经济粗放增长却忽视了生态环境的保护。而社会基本矛盾的变化,催生了供给高质量产品的需求,生态产品供给恰恰是这一阶段所需。此外,市场经济中个体谋求私利会侵害公共利益的维护,而公共行政可以以公共性保护为前提来保障公众权益不受侵害。

因此,生态产品价值实现应当肯定公共行政和市场化所发挥的作用[23-24];应当构建以公共行政为保障、市场经济为催化剂的供给模式。公共行政保障一类产品价值,应发挥公共行政主体规划管控、政策扶持等作用,建立公开透明的市场规则,为社会资本构建持续回报和合理退出机制。因此,在生态文明建设的今天,市场化亟待创新,同时丰富二、三类生态产品,延伸生态价值内涵。

1.3 生态产品价值实现和市场化机制的关系

生态产品市场的主体涵盖3部分,包括公共行政主体、参与主体和衍生出的新型企业。公共行政主体包括以政府行政组织为核心的公共部门、非营利部门、第三部门和权威性机构等公共组织[21]。公共行政主体代表了社会公共利益,一方面提供规划管控公共利益的政策框架,统一市场注入;另一方面是配合社会资本落实和推进方案。参与主体涵盖了社会上任何能够保障公共效益且有能力投资收益的群体,这种能力可以是社会资本、技术经验、运营模式等,参与主体是生态产品规划设计、投资运营的实际主体。第三类市场主体是通过积累资本和经验而成长的新型企业,既包括控制国民经济命脉的国有企业;,也包含民营企业。3类主体是从保障公有利益不受损、市场充分配置、生态产品长远发展所划分的,统一于生态效益提升和可持续发展的目标。

准公共性和非公共性产品的价值不应牺牲公共性来获取,否则便是走以环境换发展的老路。保障公共性决定了初始分配是一级市场行为,但完善市场化机制要重视二级市场在再分配上的效率[25]。一级市场是由行政部门规划框架进行控制,社会参与主体通过招标有偿获取资产和权益。行政部门制定鼓励多元化投资的指导方案,对所维护的公共性生态产品界定修复底线,并以产权等形式鼓励提高修复上限;社会资本在底线验收的基础上始终有利可图。生态产品一级市场可以划分为2部分。交易和金融一级市场是以产权和指标等构建的虚拟交易市场(图1),是国家强制力保障的发展权益交易体系,由政府通过核算发行相应指标和权益而实现。修复和产业的一级市场是社会资本在合理估计自身能力和收益的基础上,初始获取土地使用权益的行为。

二级市场是在一级市场发行存量的基础上而存续的流通市场,主要承担再分配角色,满足更广泛社会主体的资产或权益的流通(图1)。流通方式不应仅限于承包、转让、作价入股等,更应当鼓励创新。例如,激励社会通过缴存生态权益获取社会保障福利;成立以生态价值为资本的基金会,服务社会弱势群体;针对市场交易活力考核政府绩效等。发展良好的一级和二级市场,可以迅速增加社会财富并再次配置社会群体的资产,有益的创新模式甚至可以缩小城乡差距、贫富差距等,进一步促进社会公平正义。

价值实现是目的,市场化机制是手段。价值实现则是以维护生境质量、促进社会公平正义、改善人民生活为落脚点。维护生境质量体现在公共行政的公共性和社会广泛有效的参与;从而让破坏环境的行为无处遁形,让生态权益分配到社会系统的薄弱环节,实现社会公平正义;通过土地实体的整治修复和产业运营提高社会财富基础,创造就业机会,提供生态友好的产品和服务等改善人民生活。以新的基本矛盾和公共行政为前提的市场化,可以鼓励全社会、全要素参与生态产品供给,提高价值实现的效率和效果。生态产品所构建的市场是当前实体经济市场的一部分,不应相互独立、各自发展;生态产品价值实现也是维护社会主义制度,解决社会矛盾的重要内容。

2 全域土地综合整治与生态修复市场化机制

2.1 整治修复市场化和生态产品价值实现

整治修复的市场化包括生态修复和产业导入的一级市场以及部分通过承包合作等方式吸纳的二级市场,是生态产品市场化的内核以及价值实现的根基。图2展示了市场化机制和生态产品价值实现的关系。整治修复市场既创造生态价值增量,也增加实体市场经济存量。价值增量的创造是通过维护公共利益获取政府发行的权益指标;实体经济存量的增加是土地资本开发增加的产业价值。二者共同增加了整个市场体系的价值存量。通过整治修复可以使全社会利用土地资本获取更充分的社会效益。一是政府将发行更多权益和利益指标,扩大全社会资金储备,增强防范化解金融风险的能力;二是增加了就业机会,避免了其他领域受到冲击导致全社会经济萎靡;三是整治修复通过配置利用资源要素,切实改造了环境并提高了地区生活的质量[26]。

图2 市场化机制和生态产品价值实现的关系

生态产品价值实现是通过不断对生态价值显化来引导社会资源向保护生境的利益分配方向流动,保护了公共性生态产品。相较于该市场其他交易,整治与修复活动是生态产品价值实现的最主要方式与路径,也是生态产品供给市场的最重要组成部分。整治修复市场正是由于落实整治行为,促进了生态权益价值的增加和土地附属产业的增值。因此,这一市场意义在于保护公共性生态产品;通过激发社会生产促进储蓄增值;推动高质量生境下准公共和非公共性产品发展。随着生态产品供给链的逐步完善、衍生的权益指标交易更加通畅、全社会日益认同生态价值,整治修复市场也将不断完善。

2.2 构建整治修复市场的投融资机制

财政支持的整治修复,投资渠道相对单一且总量有限,不能适应生态文明建设的需要[27],如何获取和使用资金是长期制约整治修复转型的难题。梳理国内外整治修复的投融资实践可以发现2大经验,一是对承包方的绩效支付来源于政府税收或权益价值变现;二是用时间成本缓解自有资金困难[28]。2个经验确实减少了政府压力,但承包方质量参差不齐,并且也存在资金难题。因而,投融资机制的有效构建,需要能力强、信誉好的明星企业,使资金向修复实践更广泛地社会参与倾斜,具体包括以下方面,详见图3。包括:构建公平的投、融资环境和制定激励性的政策;推动政企多方投、融资和吸纳更广泛个体经济;采用结构性货币政策和差异引导改善投、融资;以及培育明星企业发展、促进资金旧型投入、整合。

图3 全域土地综合整治和生态修复市场化投融资机制

2.2.1构建公平的投融资环境和制定激励性的政策

市场经济的本质是竞争,平等竞争是实现资源优化配置的前提,而金融支持的力度会导致主体间的增长差异,影响民间投资跟进的效果。公平的投融资主要包括3方面的要点,一方面是机会公平,消除不合理的参与门槛;二是保障投融资的过程公平,消除个体时间成本的差异;三是保障所获取资金的结果公平,获取与其风险相称的收益[29]。此外,已有研究表明,产业政策能够通过信息效应和资源效应对企业融资约束产生影响[30]。政府应专门制定激励政策,以使承包方愿意承担风险,并追求效益。

2.2.2推动政企多方投融资和吸纳更广泛个体经济

整治修复需要打造广泛参与的投融资平台,吸纳多元企业,从而引进经验技术和运营模式。政府在确需参与时要与企业合作,一是必要时为区域搭建发展框架,保障国有企业引领下多元资本融合蓬勃发展;二是在平台起步阶段,通过合作带动出资方进行整治修复。此外,投融资要服务于中小型企业和民营资本。原因有2个:首先,小型经济主体具备一定资金体量,以及辐射性模式,促进了地方经济良性互动发展;其次,任何区域发展离不开多样化的经营类型,小型经济体更多出于家业稳定,承受的风险更大,是最终落地产业稳定的基础。

2.2.3采用结构性货币政策和差异引导改善投融资

金融市场资金分布不合理,会使得生态价值脱实向虚,导致整治修复市场遭遇“结构性流动缺口”。为了防止资金在金融市场空转,有必要采用结构性货币政策工具抑制“衰退式泡沫”,适当采取底线发行和奖励发行的策略,缓解应对资金短期流动性波动[31]。杜绝生态价值增值被不法资本利用,破坏市场秩序,影响社会投融资难度。此外,应该有针对性地降低实干企业的融资成本,施行定向降准、差别准备金等。针对产业施行“一业一策”缓解资金流动难题,完善非银行金融机构对小型经济体投融资的市场准入,并推动适时干预金融机构自利性的法律建设。

2.2.4培育明星企业发展促进资金导向型投入整合

培育明星企业,能够让金融市场资金渗透到重要的工程项目,遏制恶性金融行为。因此,政府在引导金融市场资金中要发挥作用。一是要拓宽多元化产业投融资渠道的准入门槛,由产业门类的复杂性和产业之间的资金循环保障资金扎根;二是引导资金向技术型和创新型企业倾斜,降低有潜力企业的投融资风险和成本;三是利用生态增值和经济发展双指标挂钩企业投融资难度。利用生态金融市场培育一批明星企业,可以通过规模效益供给更多低廉成本和价格优势的产品,增强行业抵抗金融风险的能力,同时拓宽产业纵深。

2.3 构建整治修复市场化的产业运营机制

整治修复市场化同样要注重项目后产业引进。构建政府主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系和产业运营体系,要明确参与主体、生产要素、运作程序和作用机制。构建整治修复市场化的产业运营机制,详见图4。政府长期以来作为公共利益的代表,整合政策、资金、服务等生产要素,主持参与整治修复和产业引进;代表各产业的企业主体则引入资金、技术等要素。但更广泛主体应该涵盖村集体、社会组织等,他们具有多元化的信息、劳动力等。在整体运作程序方面。一是政府需要履行职能,调动各主体充分论证区域特色、案例经验等;二是通过引进产业整合企业资源,鼓励多元参与;三是要发挥社会各主体的渗透作用,巩固已有产业运营成果,建立有效的运行机制则主要包含以下方面(图4):针对社会各独立主体建立有效激励机制;鼓励潜力社会资本出现和创新技术产品发展;完善政府服务,整治市场的行政体制机制;打造整治修复、产业融合发展的合作机制。

图4 全域土地综合整治和生态修复市场化产业运营机制

2.3.1针对社会各独立主体建立有效激励机制

整治修复引进产业发展最大的要点就是因地制宜、因时制宜,并且因势利导、因情施策。拓宽本地村民的经济利益获取渠道、增加就业机会和改善其生活环境等,会获得正向反馈,在此基础上尊重本地村民对当地风情独到的理解,从而有效激励本地个体可以深度挖掘潜力。可以采用3方面策略:一是土地整治修复的权益共享,引导生态价值提升和个人利益获取相适应;二是完善整治修复领域各项奖励机制,设立中小型企业、社会组织等贡献评比奖项;三是为区域群体提供更多与整治修复和产业引进相关的福利,如产业利润分成、投融资渠道等。

2.3.2鼓励潜力社会资本出现和创新技术产品发展

整治修复和产业引进结合可以驱动生态产品的创新发展,尤其在多元化产业和企业协同融合发展的过程中。随着产业融合发展,越来越多的创新型产品逐渐涌入,拥有先进技术和生产发展模式的企业涌现。潜力社会资本的出现不仅可以大幅降低产品成本形成规模效应,更可以快速复制进行推广。针对潜力社会资本及创新型产品可以采用2方面策略:一是针对创新型生态产品予以专利保护和资金权益支持,鼓励创新发展;二是提供政策和服务等大力协助企业推广复制创新型生态产品,加速企业发展。

2.3.3完善政府服务整治市场的行政体制机制

各小组完成一部分项目后要以PPT形式进行展示汇报，各小组成员以不同任务分工的形式分别阐述本小组的主题思想、设计理念等。同时其他小组要对汇报小组的设计进行点评，该点评计入学生平时成绩中。这种教学方法有效锻炼了学生的语言表达能力、有效沟通能力和思考问题分析问题的能力，同时又能有效避免“一个小组在汇报、其他小组在睡觉”的尴尬现象出现。另外，由于班级规模较小，所分小组较少，教师能够在有效的常规教学时间内采用该教学方法完成教学任务，避免出现“持久战”的情况。

政府应尊重市场经济在资源配置的决定作用,让公共行政回归依法有效服务社会事务的功能。政府要扮演好行政角色,需要改革和不断完善服务整治修复市场的行政体制机制。一是要健全政府间职责权限分工体系,保证各个政府切实有效地履行自己的职责,以提高整个政府体系的运行效率[32];二是加速整治修复领域电子政务建设,缩短社会参与者手续审批流程时间,提高效率;三是推进政务机制创新,做到决策、执行和监督相协调;四是针对整治修复培育一批高素质并且专业的队伍。

2.3.4打造整治修复产业融合发展的合作机制

整治修复市场的发展需要广泛参与合作和激发创新。不同产业之间的非线性竞争与非线性协同,共同促进了融合型产品的创新,并进一步促进了技术融合、制度融合、市场融合的出现与发展。打造产业融合发展的合作机制,可以从3个方面开展:一是针对多元合作提供专项政策、投融资渠道,拓宽合作意向和降低成本;二是建立多层次合作平台,让任何有意向和能力的个体都可以参与合作;三是政府要发挥规划管控作用,利用整体规划考察市场企业,主动牵线促进合作。

3 全域土地综合整治与生态修复市场化模式与路径

3.1 整治修复市场化的价值实现模式及路径

整治修复市场化的根本导向是提高生态产品价值实现的效率和效果,从这个意义来讲,“以用定治”是最好的方法。它不仅可以衔接好整治修复和产业导入,避免不必要的浪费;更可以提前布局区域规划,优化全过程的社会参与。因此,针对不同的资源类型,更需要差异化地激发社会资本的投资动力和创新能力,从而实现各类资源要素的价值重塑。从全域土地综合整治和生态修复的对象和目的来看,通过拓宽价值实现的模式和路径的具体内容,这些具体的实践可以多元融合促进土地整治修复产业的长期持续发展,详见图5。而整治修复对象及其价值实现内容一一映射后便需要梳理清楚具体的价值实现模式和路径,就目前整治修复情况而言,可以划分为3大模式,同时包括潜在可行的具体路径,这些具体内容需要结合具体情形因地制宜。

图5 全域土地综合整治和生态修复市场化价值实现的作用对象和内容

3.1.1发展权益开发模式和路径

长期以来,整治修复致力于恢复土地利用,实现土地价值创造。但闲置废弃建设用地长期占用土地资源和农用地积累大量农业污染物,制约了土地权益的开发[33]。此外,由于长期缺少良好的资金注入和停留于传统盈利方式,整治修复难以推进。因此,有必要构建发展权益开发的价值实现模式,保障准公共权益、非公共产品及其衍生权益、以及土地及其附属产权等主体利用权益创新发展,实现农业增效、农民增收、农村(土地)增值(图6)[34]。在资金流入模式上,以社会资本为资金来源,为土地的初期整治和后期维护服务。整治修复主体应利用好自身技术管理优势,对土地统筹规划实施以提升质量和利用效率;获取发展权益的主体则利用好社会资金和农村集体流转的经营权,做好经营和必要的维护以保障土地长期高标准运营。在收益模式上,发展权益主体通过经营支柱产业,使整治修复主体、社会资本、农村集体以直接利益、股权分红等形式获得合理回报。发展权益主体应保证土地经营持续向好发展,做好资金的持续注入和合理使用。要合理分析市场以进行规模化经营,努力发展下游的二次加工产业和打通销售渠道。合理利用资产金融加速自身发展,针对形式及时升级产业。打造乡村特色的周边产业,促进产业融合发展。

图6 全域土地综合整治和生态修复市场化发展权益开发的价值实现模式

3.1.2指标开发模式和路径

废弃工矿用地、农村闲置和低效利用土地等长期破坏土地生态功能,大量占用建设用地指标[35];大量企业牺牲生态环境换取利益,却难以形成警示。这些都严重影响和制约了区域发展[36]。目前建设用地指标难以流通、整治修复资金需求庞大、周转困难和难以产生即时效益均导致难以推进整治修复。但以指标的形式确实能够提升整治修复的效率和效果,因此,有必要创新更多指标形式完善价值实现模式,详见图7。可知在资金流入模式方面,可以广泛吸纳社会资本从而避免个体投资困难,并使农户通过土地流转入股减少安置成本。整治修复主体通过将土地整治成可以置换或使用的指标,补偿自身对生态的责任或者通过向其他单位收取利益的方式使其承担整治修复责任,从而使生态环境质量日益向好发展。在收益模式上,通过将各类型整治修复指标流通给不同群体,整治修复主体及其吸纳的社会资本和农村集体获取相应回报。针对确需能利用的生态资本,通过引进有资金和技术实力的企业,可以获取指标价值和企业经营分红。对难以取用的生态资本则选择利用其指标,一方面通过省内流转或跨省域流转获取交易价值;另一方面可以通过银行等金融抵押机构获取贷款,待时机成熟用于内部使用或再行流转。

图7 全域土地综合整治和生态修复市场化各类型指标开发价值实现模式

整治修复过程中可能涉及原有地形地貌、河道范围、表土植物等影响修复方案和工程设计的情况。本着资源节约和合理利用的原则,因削坡减荷、消除矿山地质灾害隐患等产生的土石料及原地遗留的土石料,河道疏浚产生的淤泥、泥沙,以及优质表土和乡土植物应重新利用。然而,由于难以量化这些资源要素确实是工程设计中应当消除的部分,实际上这些资源仅仅是在本工程内尽可能消化。一方面增加了工程成本,另一方面不能很好地进行处置。因此,有必要梳理整治修复所获取资源的收益模式,详见图8。可知:在资金流入模式方面,由农村集体支持土地要素,社会资本支持必要的资金资源,获取整治修复中确需重新利用的土石料、淤泥泥沙、优质表土等。整治修复主体融通项目中其他收益衡量资金周转,对获得的资源针对具体情况进行处置;在收益模式方面,整治修复主体可以选择3种处理方式,返还投资者以合理回报。此外,可以选择将其用于本工程或企业内其他项目工程从而节约交易成本;在缓解资金难题方面,既可以通过市场交易的方式获取合理收益,也可以通过银行等金融机构进行抵押缓解整治资金困难。

图8 全域土地综合整治和生态修复市场化资源再开发价值实现模式

3.2 整治修复市场化的参与方式

整治与修复在过去往往是由政府发起和财政支持,如何让社会资本和政府联动合作,推动整治修复活动顺利进行和社会资本按劳分配,是整治修复市场化的关键。因此,应当从政府和社会资本的关系出发,考察社会参与模式,真正让社会资本在整治修复中贡献力量。根据社会资本在合作参与中的强度提升,参与方式可以划分为以下模式。

3.2.1政府考核绩效模式

该模式往往是为了增加耕地数量、节约集约利用土地,利用政府财政支出自行发生或委托企业进行的活动,详见图9。政府财政完全负责整个项目的始终,但是可以通过社会资本垫资的形式暂缓资金压力。社会资本通过招标获取整治修复项目,一方面可以缓解自身建设指标的缺少,另一方面是完成政府所需的耕地数量增加和质量提高、工矿废弃地整治等。社会资本在整个项目过程中自行统筹规划管理,由政府考察绩效并利用财政资金或指标权益支付。但该模式往往只局限于专业整治修复企业,且政府占较大主导地位。这一模式实际上可以推广用于更多情景,如迫使对生态破坏的企业通过整治修复偿还历史欠账等。

图9 全域土地综合整治和生态修复市场化政府考核绩效参与模式

3.2.2EOD理念的公私合营模式

公私合营模式(Public-Private Partnership),又称PPP模式,即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式[37]。目前整治修复类的PPP项目中,以自行使用付费的项目很少,说明此类项目公益性较强,难以实现投入产出的自平衡,对地方财政依赖性较高(图10)。但是部分项目通过EOD理念得到活力释放,该理念在于通过产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,建立产业收益补贴生态环境治理投入的良性机制,实现生态环境治理与产业经济发展的充分融合。因此,整治修复类PPP项目在于利用EOD理念进行升级改造,提升项目整体的自身造血能力。这类项目中,政府部门或其委托的国有企业通过与社会资本签署PPP合作协议成立项目公司运营整治修复项目[38]。政府以政策和信用担保入股,而企业同时获得特许经营的机会和融资担保。政府或其委托方增加了合理收益,并同时实现土地红利释放,增强地方产业发展潜力。既给企业以强心剂可以放心开发,同时政府凭借危机感认真筛选企业,做到双方共赢。

图10 全域土地综合整治和生态修复市场化EOD理念的PPP参与模式

3.2.3工程总承包模式

工程总承包模式(Engineering Procurement Construction,EPC)是指公司受业主委托,按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包,详见图11。可知EPC模式在整治修复市场化中的应用还处于探索阶段。一方面的原因是目前整治修复项目难以通过自行承包开发的方式获利,另一方面是由于政策措施难以放开,无法为承包方释放足够多的便利。通常承包方在总价合同条件下,对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。政府不分担EPC承包方在资金上的风险,只负责验收整治修复效果并支付全部费用,项目结束后由政府享有所有权益。在这种模式下,通常EPC承包方积累的经验决定了最终的整治修复效果。为了防止政府投资滥用,考察设计方案中整合资源的能力实际上是最好的解决方案,因此该方式应当受到3种模式中最大的监管。

图11 全域土地综合整治和生态修复市场化EPC参与模式

3.3 整治修复市场化模式存在的风险

市场化的全域土地综合整治和生态修复的方式,改变了以往政府负责一揽子承担实施的局面,整个体系发生了许多变化,包括引进社会资本共享整治成果、为特许经营提供政策、扩大指标权益的内容和深度等。由此引发的各项风险也是难以估计的,需要摸着石头过河,来完善整治修复的体制机制。就目前市场化思路来看,主要包括了4类风险。

3.3.1组织风险

目前全国已经开展的整治修复项目由于公益性较强,难以实现投入产出的自平衡,从而阻碍社会资本的进入。此外,公共利益和私有利益之间的博弈关系同样会带来很大的不确定性。因此,政府实际上面临复杂的组织风险。一方面,政府通过外包风险逐渐变小,但是社会资本却要在风险上升的压力下思考如何获益。在组织社会资本参与的过程中,随着逐渐变为PPP模式或EPC模式,政府对项目的主导逐渐演变为监督和后期控制,这极大地考验政府发现问题及时制止的能力。另一方面,政府在与社会资本合资成立项目公司后,极难监管个人行使职权的情况,容易导致权力寻租,需要合理规划权力架构和安排人事调动。

3.3.2政策风险

政策利好是激发社会投资的动力,更是保障整治修复仍然能够维护公共利益的关键,但不恰当的政策容易导致政策打架、利益分配不均等,给整个社会经济造成风险。一方面,各级政策间冲突容易产升反向性政策风险,导致社会资本在参与整治修复中容易为了盈利而向整治效果伸手,既浪费了各项资源也失去了整治修复提升的机会;另一方面,政策的不完善会刺激或抑制整治修复的参与,尤其是市场化的情形下,既需要一个有活力的市场更需要一个避虚向实的市场。因此,政府需要谨慎地拟订政策,并且各级政府也要尽量保持步调一致。更要增强看管能力,对市场异样防微杜渐和及时查处违规的整治修复行为。

3.3.3经济风险

未来主要的经济风险是由生态权益指标的金融及其衍生品交易带来的。生态权益指标的核算交易可以激发市场保护生态环境,借力生态发展经济,但也很容易被利用谋取个人私利。因此,有必要完善监管以遏制恶性金融。主要经济风险如下:一是由不健全的金融交易和监管体制、内部控制制度和金融同业自律机制导致的金融机制风险[39],可能导致整治修复市场成为金融的避风港;二是场外衍生品市场复杂以及市场参与者鱼龙混杂导致的金融交易风险。缺乏对参与者的限制,容易导致不法分子借用整治修复名义从百姓手中违法吸纳资金[40];三是金融创新带来的金融产品风险,对此要及时修正金融创新中的缺陷,提高场外衍生品合约的标准化程度[41]。

3.3.4社会风险

整治修复涉及复杂的人际关系,能否有效调解各方关系,关系到项目能否落地和有效推进。市场化过程的社会风险主要体现在政府和社会资本之间、农村集体和社会资本之间的关系上。对于政企关系来讲,往往能通过有效的沟通和合作解决各方关切。但是农村集体和社会资本之间却牵涉到复杂的社会现象[42]。传统农民往往具有乡土情怀,难以和土地割舍,并且其中还包含农民自身安置问题、宗教问题、子女问题等。研究表明社会支持网络是可以应对社会风险的有效措施[43]。政府和企业必须花力气充分了解农民的生存状况,有效考虑农村社会支持,尽可能避免社会风险。

4 结 语

由于土地资源低效、无序利用,导致环境恶化、生态系统风险持续增加,土地综合整治与生态修复已经成为保障社会经济可持续发展的重要抓手。在生态文明体制机制构建下,如何能继续发挥出整治修复的重要作用,需要努力探索一条引进社会资本参与的道路。本研究在明确整治修复市场化过程中生态产品价值实现和生态补偿的关系、公共行政和市场化配置的差异后,提出了要建立以公共行政为前提的生态产品市场化供给模式,主要激发二、三类产品的创新和供给。其次,明确生态产品市场要以整治修复的市场作为核心,并且整治修复市场要推动构建公平、广泛、政策差异和导向型的投融资环境,以及多方渗透、政府服务监管和产业协同创新的产业运营机制。此外,在整治修复的具体模式和路径上,则可以采用发展权益开发模式、指标开发模式和资源再开发模式对当前的农用地整治、建设用地整治、乡村生态保护修复以及乡村历史文化保护和风貌提升赋能。