村集体以中介身份参与是否有助于优化农地流转市场?——来自广东的实践证据

蔡 键 刘雨竹 宁宾瑶 黄梓濠

(1.华南农业大学 经济管理学院,广州 510642;2.中国农业银行 广州珠江支行,广州 510630;3.韶关学院,广东 韶关 512005)

中国的农地流转始于20世纪80年代,20世纪末农地流转的比例不足10%,2012年这一比例也只有21.24%(1)数据来源:农业部经管司《农村经营管理情况统计总报告》(2002—2017)。2013年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快发展现代农业,进一步增强农村发展活力的若干意见》提出,全面开展农村土地确权登记颁证工作;2014年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,首次提出实现农村土地所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权有序流转,优化土地资源配置。自此,中国农地流转比例经历了由2015年的33.3%增长至2017年的36.97%,但2019年又下降至35.9%的变化(2)数据来源:中华人民共和国农业农村部官网统计资料(http://moa.gov.cn)。一定程度上反映出,制度环境不断优化的现实背景下,中国农地流转市场发育的内在动力仍然不足。

从农地流转市场内部来看,目前中国的农地流转仍以农户自发流转为主,农户、村集体等交易主体对制度与政策的理解和运用均未达到政策设计的初衷[1-2]。尽管三权分置与农地确权政策强化了农地承包经营权的物权保障,提升了农地经营权产权价值,增强了农户在农地流转交易市场中的谈判地位,为农户流转农地构建了一个规范的市场环境。然而,在强有力的制度保障下,农地流转却未能向符合市场规律的高效率、规模化、低纠纷的方向发展。2019年全国56.2%的农地流转仍然发生在普通农户之间(3)数据来源:2019年中国农业农村统计摘要统计资料(http://moa.gov.cn),流转期限不稳定或者较短,不利于农户形成长期的农业生产投资[3-4];农地流向新型经营主体进而实现规模经营的比例仍然较低[5];农地流转合同不规范、纠纷类型复杂等问题仍然频繁出现[6-7]。

可见,三权分置和农地确权的制度改革为推动农地流转进而形成规模经营提供了强大保障,但以普通农户自发流转为主的农地市场内部仍存在较多现实问题。对此,本研究拟在理论分析基础上通过多案例比较对村集体参与农地流转的作用机理进行研究,以期为破解农地流转市场现实困境提供新的思路。

1 农地流转的困境及其成因:文献回顾

1.1 农地流转的现实困境

1.1.1流转比例低、合同期限短,市场效率有待提升

从市场效率角度来看,中国当前的农地流转市场仍存在一些问题。第一,全国农地流转规模逐年扩大,但流转比例不足40%。据统计(4)数据来源:农业部经管司《农村经营管理情况统计总报告》(2002—2017),中国农村土地流转面积由2010年的1 247万hm2上升到2017年的3 413万hm2,年均扩大307万hm2;农地流转比例(5)土地流转比例=(家庭承包耕地流转面积/家庭承包耕地面积)×100%由2010年的14.7%上升到2017年的36.97%,年均上涨3.18个百分点,但2019年农地流转比例又下降至35.9%。

第二,全国农地流转期限不稳定且以短期为主。2013年和2015年中国家庭金融调查数据显示,平均有38.15%的转入户和40.75%的转出户流转农地时未约定流转期限,约定流转期限的农业用途土地转出(转入)平均年限分别为2013年的5.09年(4.52年)和2015年的6.18年(5.38年)[8],相比于农业生产的投资回收期,当前的农地流转期限普遍较短[4,9-11]。尽管短期合约有利于转出方根据市场价格变动灵活调整租金[12],但是对于转入户而言,流入的土地经营权不稳定不利于其形成长期投资的经营决策[3-4]。

1.1.2集中流转少、租金两极化,流转效益稳定性低

从流转效益来看,中国当前农地流转的市场功能并未有效发挥。第一,大量农地零散流向普通农户,不利于土地生产率的提高。在实践中,农地流转经常发生于熟人之间的“关系型”市场[13-14]。据统计(6)数据来源:农业部经管司《农村经营管理情况统计总报告》(2002—2017),2010—2017年流向普通农户的土地面积尽管有下降趋势,但平均占比仍然高达61.29%,另有18.64%的农地流向农民专业合作社、9.34%流向其他主体、10.23%流向企业。由此也导致,中国目前劳均耕地和户均耕地仍未超过0.67 hm2,明显低于世界平均水平和亚洲国家水平[15]。相较于新型农业经营主体,小规模农户在资金、技术等方面都缺乏优势,农地零散流向普通农户不利于粮食单产水平和土地生产收入的提高[16]。

第二,农地流转租金两极分化明显,其中熟人零租金交易现象频发,价格机制未有效实现。虽有全国性的调研数据说明中国农地流转租金整体呈上涨趋势[17],但频繁发生于熟人间的零租金交易现象也不容忽视[18]。丰雷等[17]基于2001—2018年全国范围的农村土地调查数据发现,2018年仍有15.5%农地流转交易出现零租金现象。对此,陈奕山等[18]认为,在城镇化背景下隐性的人情租替代了总额不高的实物与货币租,特别在亲属之间两种租金的替代关系尤为明显。王亚楠等[19]和李星光等[20]研究表明:农户对流转农地的产权风险预期越低,越倾向放弃租金而将农地转给信任水平更高的亲朋好友以获得稳定的产权安全性保障。由此可见,非市场化的交易机制不仅不利于实现市场化租金水平,还可能加重农地资源错配程度,农地流转效益稳定性有待提升。

1.1.3流转不规范、矛盾纠纷多,交易效果有待改善

从交易效果来看,中国当前农地流转的交易过程与交易结果均不太理想。第一,农地流转交易的规范程度低,书面合同签订比例不高。农地流转的实质是农地财产权交易,操作是否合法、规范直接影响农户的农地财产安全[21-22]。叶剑平等[23-24]跟踪调查中国17个省的农村土地流转市场状况发现:2005、2008和2011年签订书面合同的农地流转比例分别为14%、17.4%和32.76%,换言之,签订书面合同的规范行为还未在中国农地流转市场交易中普及。《中华人民共和国农村土地承包法》(7)《中华人民共和国农村土地承包法》是2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过,并于2009和2018年做了2次修订。明确规定“土地经营权流转,当事人应当签订书面流转合同”,另外还规定了土地经营权流转合同须包含流转土地的流转期限、流转用途、流转双方的权利和义务、流转价款和支付方式以及违约责任等条款。目前看来,我国农户流转农地时大多没有签订书面合同,不符合规定,这不仅扰乱农村土地流转市场秩序,也不利于依法保障流转双方的权益[25]。

第二,交易完成后频繁出现纠纷,降低农户持久参与农地流转的信心。中国农地流转纠纷发生率居高不下,其中土地承包经营权、农地流转合同类型的纠纷案件数量占多数[26]。据统计(8)数据来源:中国裁判文书网文书列表(http://court.gov.cn),截至2020年11月,在中国以《中华人民共和国农村土地承包法》为“法律依据”检索到的“民事案由”有85 037件,其中以“土地承包经营权”为关键词的案例有43 934件,以“合同”为关键词的案例有37 298件。缺少法律凭证不仅诱发了农地流转违约和纠纷等问题,还加大了调解纠纷难度[6,10,12]。对此,陈通等[27]和牛星等[28]的研究也证明,流转纠纷经历对农户参与农地流转有显著负向作用。综上可知,中国农地流转市场普遍存在合同签订不规范、流转纠纷频发等问题,交易效果有待改进。

1.2 背后根源

前述已从市场效率、流转效益和交易效果3个维度对中国农地流转的现实困境进行总结,对此,须进一步分析困境背后的原因,方能找到打破农地流转低水平均衡的有效措施。

1.2.1历史锁定:土地之于农户生计保障作用的过度强化

长期以来,中国的资源禀赋都呈现出人多地少的特征,由此也促成中国农村“人地合一”“靠地吃饭”等生存模式与思想观念,农地保障农户基本生计的重要地位不断得到强化和锁定。因此,农户不愿轻易转出农地[10,29],身处熟人关系社会网络中,农户也不轻易将农地流向不熟悉的交易主体,倾向与熟人亲属发生零租金、短期化、不规范的土地流转,这种偏离市场机制的流转行为实际是充斥着“人情”的情感交易[18,30]。农户依据“亲疏远近”的差序格局关系来配置农地的历史习惯进一步锁定了这种小户流转的模式,即使有更具效率的规模主体进入市场,农户也可能因为历史锁定而不愿意将其农地转出,最终造成了地流转比例低,农地难以集中流向新型经营主体等现实困境。

1.2.2市场失灵:信息不完全与供需错配下的市场表现

第一,农地流转普遍发生在行政村内部[21,31-33],流转信息不完全、不充分容易引起市场失灵。尽管村庄内部的公共信任能同时强化转出户的产权安全性[29-30]和降低转入户的交易成本[14,20],但长期人情道义式的农地流转在农村场域建立起一层无形阻隔市场机制的“布罗代尔钟罩”,屏蔽了外部政策和资本等信息[34],由此形成农地流转半封闭的市场环境,市场有效性降低,农地流转的价格、对象、合同因此受到影响。

第二,农户差别化、多元化的农地需求,与单一、不成熟的农地流转市场不相匹配。历经农村向城镇化转变的改革,农户对农地的配置方式不再表现为“农地均分”的同质性[35]:离农进城的农民在乎让渡农地经营权的资产收益,力农致富的农户在乎农地经营规模经济和农地抵押融资功能,传统农户在乎农地对基本生计的保障作用。差别化的农地需求给农地流转市场带来了众口难调的难题,单一的市场供给难以有效满足多元化的需求,供需失衡进一步恶化了市场失灵。

1.2.3制度安排:三权分置下农户自发流转缺乏有效配套制度

农村土地“三权分置”的产权结构安排和“农地确权”的地权强化,顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,极大提高了农户配置农地的自由度、灵活性,农户自发流转土地的积极性不断提升[36-38]。正因为如此,农地制度的根本——集体所有权在实践中被弱化的案例时有出现[10]:有的村集体代理人缺乏整合零散土地集中流转的服务意识和能力,有的村集体对集体土地流转进行过度干预,有的村集体则是在流转土地过程中寻租腐败[1,39]。因此,农户自发流转逐渐成为当前农村土地流转的主要模式,但相关制度安排却未尽完善,导致农地难以实现充分流转[40]:市场前端缺乏合理引导的农地流转平台,容易出现农地流转操作不规范、秩序混乱和偏离改革目的等问题[10,38],导致农地流转效率不高;市场中端缺少中介组织,农户往往需要花费更多交易成本才能匹配到合适的流转对象[6,41],容易消磨农户参与流转的积极性以及加重农地资源错配程度;市场后端缺少全面的社会保障措施,导致农户转出地块通常具有面积小、期限短、土壤质量较差的特征[5,22]。最终不利于转入户实现农地规模经营、长期投资和提升土地生产率,无法达成农地资源配置的帕累托最优。

换言之,农地产权的制度改革与政策实施持续关注土地经营权的发展,为获得土地经营权的市场主体“松绑”,放大了农户对农地的配置权利[1],容易形成农户自发流转占主导的市场结果。但当前针对自发流转的配套制度并不健全,由此也导致农地流转对象熟人化、流转不规范、期限短、地块零碎化等问题[26,29,32],进而造成农地资源错配、流转地块利用效率低、土地撂荒和地力降低的资源浪费[5,42-43],以及流转土地经营权不稳定、农地产权交易不安全的农地流转纠纷[26,29,41],最终使农地经营权不能向促进土地投资和提高地力的方向发展。

2 村集体作为中介参与农地流转与困境破解:一个理论解释

2.1 村集体的特点及优势

中国农村的“村集体”有别于传统的集体概念,村集体是在特定的政治、制度背景下产生的权利主体(与集体产权相对应)和治理主体(与村民自治相对应),并非农民基于共同利益和目标而组建的紧密组织[44]。可见,村集体是在农民家庭之外的具有代表行使集体产权、协助上级部门治理乡村内部公共事务的独立组织,具有治理性、独立性和代表性的特点。村集体是农村内部有别于一般集体的组织,其特殊性在农地流转市场中将转化为潜在优势,合理利用将助推农地流转市场发育成长。

2.1.1治理性:村集体(村民委员会)是执行村民自治制度的法定组织

《中华人民共和国村民委员会组织法》(9)详细条款参见2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国村民委员会组织法〉〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉的决定》修正后的《中国人民共和国村民委员会组织法》关于村民自治制度的行使主体规定如下:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。换言之,村集体具有治理性特点,这是村民自治制度赋予村集体的功能与责任,村集体因此具有治理村中公共事务、经营村中集体财产的能力和责任。在长期的乡村治理经验积累下,村集体对于本村各类资源、村民基本特征、村中潜在问题等有着比一般农户更深的认识和理解,因此村集体如能作为中介组织参与农地流转将具有整合与集中村中土地的潜在能力。

2.1.2独立性:村集体是具有法人资格的独立组织

《中华人民共和国民法典》(10)详细条款参见2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国民法典》第101条在“特别法人”中明确规定,“村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格,可以从事为履行职能所需要的民事活动”。换言之,村集体具有独立性特点,符合相关规定的条件下可以作为独立组织参与本村的社会经济事务,是村集体履行中介服务职能的重要保障。村集体独立于村民家庭之外,能够以独立法人组织的身份处理村内外事务,有助于联结上级镇、县政府和下达行政命令,有助于联通村内外环境,拓宽村域的资源与市场,因此村集体如能作为中介组织参与农地流转将凸显第三方独立组织参与市场的资源丰富、信息充分的潜在优势。

2.1.3代表性:村集体具有代表村民行使集体所有权的法定权利与义务

《中华人民共和国民法典》(11)详细条款参见2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国民法典》第262条在“属于集体所有财产行使权利”的规定中指出“属于村农民集体所有的财产,由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权”。换言之,村集体具有代表性特点,是在集体所有制背景下村集体代表众多村民行使权利的体现,是确保众多村民的多元化权利能够得以实现的权利执行代表主体。历次的集体产权改革并未改变村集体的权利主体地位,既体现了农村集体所有制在农村产权运行方面的优势,同时也说明村集体是代表村民集体行使权利的有效主体,因此村集体如能作为中介组织参与农地流转将符合并体现农地集体所有的制度根本与法理优势。

2.2 机理:村集体作为中介参与农地流转与市场困境破解

村集体在农地流转中有着特定的作用与优势,这种优势将从根源上帮助破解当前农地流转市场中的诸多困境,成为推动中国农地流转市场进一步发展的可行方向(图1)。

图1 村集体参与农地流转的作用机理Fig.1 Action mechanism of village collective participation in farmland transfer

2.2.1具有治理性特点的村集体有助于实现农地集中流转,改善历史锁定下农地流转的低水平均衡状态

一方面,村集体具有治理本村公共事务的责任与权利,相较于一般农户,村集体掌握更多的本村农地信息、国家政策意图,能够从村级整体利益出发,合理规划和整合村内土地,实现土地增值进而激励农户转出土地。另一方面,村集体长期的乡村治理经验,使其具有较强的协调村民的能力,并且由其推动土地整合流转将比一般农户更具权威性,农户也更相信村集体的统一安排而放弃历史锁定下的路径依赖。

2.2.2具有独立性特点的村集体有助于构建外部信息机制,减少市场失灵下的农地流转效率损失

一是,独立于农户家庭之外的村集体具有联结上级政府与本村村民的作用,能够更好的将上级政府部门关于土地规划、农地规模经营、农地流转价格等相关信息引入农地流转市场中,增加市场的有效信息。二是,独立于农户家庭之外的村集体具有畅通乡村内外资源与信息的功能,村集体因此具备成为农地流转第三方中介组织的天然优势,中介组织的加入能够帮助市场构建信息显示机制,畅通双方交易信息,降低信息不对称带来的交易成本,提升市场交易效率。三是,独立于农户家庭之外的村集体在充当流转中介的同时,还能起到监督保障作用,避免因为流转双方地位悬殊而出现承租方损害出租方(农户)利益的问题。

2.2.3具有代表性特点的村集体有助于强化集体所有权能,规避农户自发流转农地与现有制度不匹配的潜在风险

一方面,三权分置下的农村土地所有权归集体,而代表本村村民行使权利的村集体正是土地所有者的体现,由其作为中介参与农地流转并将收益分配给相应的承包户,既符合集体所有的基本原则,也不违背承包权和经营权的归属问题。另一方面,村集体作为中介参与农地流转,能够一定程度上提高农地流转市场上出租方的地位和谈判能力,确保流转价格、流转期限、流转合同都更加符合市场效率,改善农户自发流转的缺陷。

3 村集体作为中介参与农地流转的模式与发展方向:广东实践

伴随着农地制度改革,各地不断涌现出农地流转的新模式和好经验,村集体作为中介组织参与农地流转也成为其中的一个探索方向。本研究将在笔者于广东省实地调研材料的基础上,通过比较广东省3种村集体参与农地流转的现实模式,论证村集体在农地流转市场中的优势以及不同模式下村集体功能的体现。

3.1 村集体参与农地流转的现实模式

3.1.1平台式参与:佛山市南海区的“农地股份合作制”

20世纪90年代初,为解决农民弃耕抛荒和乡镇企业用地紧缺同时并存的农村畸形社会现象,作为全国农村土地制度改革试验区的南海市(现为佛山市南海区)在全国率先尝试土地股份合作制改革。具体做法是:乡镇政府组织,将农户的承包地按照不同等级进行折算后入股农地股份合作组织,确股到人,农地股份合作组织按照公司式经营,一定比例净利润用于股份分红。在实践中,出现了人口与股权不匹配、公司与村委“一套人马两个牌子”、分配不均等现实问题,南海区因此不断摸索创新,依次践行了“确股到人——固化股权——确股到户”等多个阶段的改革。历次改革中,南海区农地股份合作制的核心始终没有改变,并成为农地股份合作制在南海区经久不衰的关键(图2):一是乡镇政府组织形成行政命令,有助于与国家政策匹配;二是成立村级股份合作组织的流转农地平台,有助于整合本村农地资源;三是农户土地入股,依托村集体进行土地出租;四是按股分配利润,保障农户基本收益。

图2 佛山南海的“农地股份合作制Fig.2 “Agricultural land stock cooperative system”of Nanhai,Foshan

该模式下,村集体的3大特点都有所体现,但治理性特点是该模式的核心。治理性特点主要体现在:一是配合执行国家、省级和乡镇政府的行政命令权利推动农地股份合作制改革;二是利用村集体自身的治理能力进行政策宣传、逐户协调,最终也实现100%的农地入股合作组织。村集体的独立性特点则体现为:一是依托村集体成立农地股份合作组织,构建农地流转双方以外的第三方平台;二是农地股份合作组织不断完善农地入股制度,形成统一的土地流转合同模板。村集体的代表性体现为:一是集中农户转出农地,并作为本村农地的权利主体与农地转入方进行谈判交易;二是保障当地农民权益,通过提高农地转出的租金进而实现农户更高的利润分红。因此农地股份合作制模式在当地成效显著。南海区各个乡村都有本地的村级农地股份合作组织,成为农户参与实现农地流转的有效平台,并推动当地实现农地集中流转和规模经营。统计资料显示(12)参考资料《2010年南海区农村土地承包经营权流转情况》,早在2010年南海区就实现了当地100%的农地加入股份合作组织、100%的农地实现有签订协议的农地流转、97%的农地转向经营6.67 hm2以上的农业生产大户或企业。

3.1.2整合式参与:汕头市QT村的“虚拟确权+返租倒包+拍卖”

汕头是广东省东部潮汕地区的主要城市之一,人多地少的资源矛盾在潮汕地区尤为突出。其中,QT村全村共有户籍人口1.57万人,耕地(水田)总面积111.3 hm2,人均耕地0.007 hm2。QT村结合政策进行模式创新,将人均耕地面积只有0.007 hm2的劣势转变为优势,实现连片规模经营。具体做法是:村集体结合农地确权政策,统一调整全村农地,农地虚拟确权,根据村民种田意愿留足农田给本村村民连片耕种,剩余农田则连片拍卖出租并返回租金给不种田的农户,最终实现连片规模经营。在实践中,汕头市QT村土地流转模式的核心包括(图3):一是农地虚拟确权,有助于村集体整合土地;二是根据村民意愿回收土地并重新发包,保障农民的土地承包经营权;三是构建农地拍卖平台,利用市场机制优化土地价格。

图3 汕头市QT村的“虚拟确权+返租倒包+拍卖”Fig.3 “Virtual confirmation+Rent back and contract back+Auction”of QT,Shantou

该模式下,村集体的3大特点都有所体现,但代表性特点是该模式的核心。村集体的代表性体现为:结合本村农户种粮意愿进行农地重新分配,确保有种粮意愿的农户有田可耕,无种粮意愿农户获得高额租金回报。村集体的治理性特点体现在:根据当地人多地少的现实条件、不断优化农地流转模式,通过虚拟确权方式解除人地锁定、避免农地频繁调整问题。独立性特点则体现为:依托村集体引入拍卖交易平台的市场机制,优化农地流转价格等重要信息,实现农地高效流转。QT村在土地流转方面的创新,极大的提高了本村的农地使用效率和农民收入,实现了细碎化农地的连片经营。调研结果显示(13)笔者根据研究团队2021年7月在汕头QT村的调研资料整理,2020年QT村农地流转率达到90%。111.3 hm2的耕地中:质量最优的18 hm2耕地由有种粮意愿的农户自行耕种;质量次之的53.3 hm2耕地连片流转给1位种粮大户,年租金达到12 450元/hm2;质量最低的40 hm2耕地连片流转至另1位种粮大户,年租金为10 050元/hm2。

3.1.3分工式参与:江门市JT村的“农地流转中介”

长期以来,农地流转比例低下、流转对象熟人化、流转期限短等现象严重制约江门市白沙镇的农地流转市场发展与当地农业规模化经营。对此,白沙镇JT村的村集体结合当地农地流转的供需情况,主动承担农地流转中介职能,加速当地农地流转。具体做法是:村集体主动寻找有农地转入需求的农业生产者,并根据其农地需求信息组织村内小组(自然村)组长进行农户协调,及时与农地需求方沟通,村集体通过上述方式实现农地流转的供需信息匹配并完成农地流转及后续的保障服务。JT村农地流转模式的成功在于(图4):一是村集体主动寻找拟扩大规模的农业生产者,保障了农地流转的市场需求;二是通过小组长与承包户的沟通,借助农村熟人网络降低交易成本;三是利用村集体与农地需求者谈判,提高农地租金水平。

图4 江门JT村的“农地流转中介”Fig.4 “Agricultural land transfer intermediary”of JT,Jiangmen

该模式下,村集体的3大特点都有所体现,但独立性特点是该模式的核心。村集体的独立性特点体现为:作为中介组织及时获取市场信息,畅通农地流转供需双方信息,并进行信息匹配、促成交易。村集体的治理性特点体现在:村集体根据当地的农地流转困境,主动承担服务、监督等职能,协调解决农户转出农地的顾虑与现实困难,监督农地转入者的土地使用与履行租约。村集体的代表性体现为:代表分散农户与转入方谈判,形成高租金、长租期、成规模、少纠纷的共赢流转格局。JT村的村集体主动参与农地流转,为加速当地农地流转,提高农地流转市场化程度起到一定的作用效果。调研结果显示(14)笔者根据研究团队2021年7月在江门市白沙镇XT村和JT村的调研资料整理,2020年JT村农地流转比例达到60%,比同镇邻村XT村高出10个百分点。另外,村集体中介职能联通了供需双方,有助于农地连片集中流转,2020年JT村全村耕地92 hm2,通过农地流转实现百亩大户(6.67 hm2)3户,五十亩大户(3.33 hm2)7户,二十亩大户(1.33 hm2)15户,100%的流转农地都流向大户或者公司。

3.2 模式比较及实践方向

3.2.1模式比较

上述3种模式是广东省不同地区村集体参与农地流转的创新模式,都一定程度上缓解了当前农地流转市场在效率、效益和效果等层面存在的现实困境。然而,由于村集体充当的角色不同,3种模式也表现出较大的差异,各有借鉴价值,但也有不足之处(见表1)。

表1 3种模式的比较Table 1 The comparison of three models

第一,佛山南海模式,村集体的治理性是该模式的核心基础。该模式的优势明显:一是充分发挥治理性特点建立土地股份合作组织,有助于强化村内公共事务的管理;二是依托上级行政命令,村集体回收土地进而实现农地整合;三是借助当地经济条件和行政手段,实现农地流转全覆盖。但是,该模式相对于另外2种模式也表现出一定的不足:一是过度强调行政与政府职能,农地租金水平可能偏离市场价格;二是依托于行政命令的土地入股和流转,将以集体提升、股份合作组织利益为主要导向,难以完全保障农户个体利益。

第二,汕头QT模式,村集体的代表性是该模式的核心基础。该模式的优势包括:一是改变小户转出大户转入的不对等情况,村集体成为农地流转的主体;二是村集体代表本村农户执行农地流转,能够避免小户流转经常出现对象熟人化、零租金、短期限等问题;三是村集体统一整合土地后流转,有助于实现集中连片流转。同样,该模式也有一定的不足之处:一是引入拍卖的定价机制产生一定的交易成本;二是以自愿为原则的反租倒包将产生较高的协调成本。

第三,江门JT模式,村集体的独立性是该模式的核心基础。该模式的优势有:一是通过村集体联结农地流转的交易双方,有助于消除信息不对称;二是村集体充当市场中介,有助于传递市场内外的价格信息,提高租金水平的市场效率;三是村集体利用中介身份执行监督服务职能,有助于降低双方的交易成本。相较之下,该模式的劣势也明显:一是以村集体服务职能为主,有助于协调流转,但较难实现土地整合连片;二是村集体作为第三方可能以自身利益为重,难以完全保障农户的利益。

3.2.2实践方向

3种模式各有优劣,只有在适合的区域推行方能扬长避短,将村集体参与农地流转的潜在优势转为现实,破除农地流转的现实困境。

第一,佛山南海的村集体平台式参与模式,核心在于利用股份合作组织的制度和行政优势来整合流转土地。该模式并非所有乡村都适合,须在有相应的组织基础或经济基础的乡村推广才能保证农地股份合作组织这一平台的建成和有效运转。一是适合在有股份合作组织的乡村推广,可利用原有的组织基础,更好的建成农地股份合作组织,村民也因为有基础而更容易接受这种模式;二是适合在经济较为发达的城郊乡村引入该模式,因为经济发达地区的农村居民对股份合作组织这种市场化产物更容易接受,且经济发达的城郊乡村有更大的农地流转市场,确保全村土地入股后有流转需求。

第二,汕头QT的村集体整合式参与模式,核心在于村集体反租倒包农地并进行农地整合。该模式也不具有普适性,更适合在整村农户普遍有农地转出意愿的乡村推行。换言之,在农地细碎化程度严重和青壮年劳动力流失严重的乡村,较为适合推广该模式,因为具有这些条件的乡村居民普遍存有农地转出或者农地整合的意愿,有利于村集体反租倒包本村土地并进行土地整合。

第三,江门JT的村集体分工式参与模式,核心在于村集体及自然村干部承担第三方中介组织的职能进而推进农地流转。该模式具有相对较强的普适性,对于大部分乡村都有一定的推广价值。但是,第三方引入的社会分工,在提升市场效率的同时也将不可避免的带来交易成本的提升。因此,在户均耕地面积较大、农业较为发达的乡村推广该模式,将大大减少信息搜寻、中间协调的交易成本,进而提升该模式的作用效果。

4 结论与建议

本研究在通过已有文献厘清中国当前农地流转的现实困境及其背后根源的基础上,构建理论框架并结合广东实践案例,分析提出村集体参与农地流转有助于破解我国现阶段农地流转困境的发展思路。结果表明:第一,长久作为农村土地的所有权利主体和治理主体的村集体,能在参与农地流转过程中发挥其特定的优势,进而提升农地流转的市场效率、流转效益和交易效果。一是村集体能够利用特有的长期乡村治理经验,消除村内农地资源和信息的不协调,实现大规模成片的农地流转,有效缓解土地细碎化对农地流转的制约;二是村集体具有独立于农户家庭之外、畅通村内外资源与信息的天然优势,能够发挥农地流转中介功能,帮助市场构建信息传递机制,降低信息不对称带来的交易成本,提升农地流转市场的交易效率;三是村集体作为执行国家意志与代表农村集体意志的代理人,能提高农户集体在农地流转的谈判地位和权益保障,帮助规避农户自发流转的潜在风险,改善农地流转市场的交易效果。第二,村庄之间农地制度改革进度、农地资源禀赋以及村集体服务能力各不相同,使得村集体参与农地流转的作用效果也不尽相同。因此,须根据每个乡村的资源禀赋、历史文化、制度基础,有针对性的推动村集体参与农地流转。

据此,提出如下对策建议,以期促进村集体合理参与农地流转,加速农地市场发育。

第一,重视村集体在农地流转中作用地位。研究结果表明,“三权分置”发展创新土地经营权的改革理念,不能被理解为其他两权在农地流转过程中的作用不重要;相反,既要通过租金、租期等保障农户的农地承包权利益,也要利用农地集体所有权属激励村集体履行其服务、中介和监督职能。村集体作为农村土地所有权的代理人在参与农地流转过程中能发挥区别于农户自发流转的特定优势,极大改善农地流转的效率、效益和效果,促进农村土地经营权以高效、有序的流转模式发展。因此,村集体在农地流转中的作用不能被忽视,也不能缺位。

第二,加强巩固村集体在农地流转中的第三方中介作用。研究结果表明,现阶段中国农地流转模式仍以农户自发流转为主,村集体委托——代理流转模式比例偏低,说明村集体在农地流转中的特定优势未被彰显和充分利用。为进一步推动农地流转,形成农地规模经营、实现农业现代化的发展目标,政策文件须持续强调村集体作为第三方中介组织参与农地流转的天然优势,同时对参与农地流转并取得较好效果的村集体给予更多的政策奖励和推广宣传,为积极引导村集体参与农地流转营造良好的政策环境。

第三,因地制宜的发挥村集体在农地流转中的作用和优势。研究结果表明,村集体参与农地流转的天然优势并不具有普适性,要结合本村农地资源禀赋、村民特征和干部能力等实情来发挥村集体在农地流转中的作用和优势。村集体的治理性优势适合在农地制度改革较成熟的农村场域执行;代表性优势适合在劳动力流失严重、土地细碎化程度高的农村场域执行;独立性优势适合在村干部服务、治理能力以及市场信息敏感度强的农村场域执行。另外,还须获得村民的支持配合,真正做到充分保障农民土地权益、充分尊重农民在土地流转中的主体地位和意愿。因此,村集体在参与农地流转过程中务必要秉承公平廉洁的原则,方能真正实现村集体在农地流转中的中介服务、市场培育、监督管理等方面的积极作用。