我国地方政府公共体育服务政策量化研究①

孟祥宇， 刘峥

西南大学 体育学院，重庆400715

政策, 是指政府为完成特定历史时代下的目标所建立的行为规范.政策制定与执行的好坏直接影响政府达成既定目标的完成度.政府部门在制定与实施政策时, 根据政策环境和历史阶段选择合适的政策工具, 可以在政策实施中有良好的效果, 能够达到预期的政策目标.对于公共体育服务政策来说, 政策工具的选择, 决定着公共体育服务政策的效果[1].所以, 本文对此进行分析以期为中国公共体育服务的发展提供参考.

1 研究方法与分析框架

1.1 研究方法

本文主要采用政策文本分析方法, 政策文本分析是把语言表达政策文本转化为数量表达的资料, 并把研究的结论以统计数字表述的方式表达出来.政策文本分析通过对政府文件进行“量化”的研究, 可以找到体现政策目标、施政过程的实质性文件, 且具有计数的特征, 对政府制定的政策与行为的了解更为直观、深刻、准确.政策内容分析结果比起传统的定性研究更加客观, 是以政策文本中所表达的政府意向、政策过程为主要对象, 而并非以人为主要研究对象, 可以弥补政策措施定性研究中的主观性和不确切性[2].

1.2 构建分析框架

英国公共政策学家Rothwell等[3]按照政策工具的产生着力面和影响领域, 将政策工具划定为供给型、需求型和环境型3种, 在每个类别下又划分为几个具体的政策工具, 通过这些划分方法可以较好地揭示政策执行过程中所产生的影响和效果, 该政策工具的划分目前已经在国内政策工具的研究中获得了较普遍的运用[4-5].

本文将Rothwell等的政策工具研究理念应用到中国公共体育服务政策研究中, 并将其用作研究中国地方政府公共体育服务政策文本分析框架的X维度, 同时也是本文的主要维度.如果想要进一步加强人们对公共体育服务政策工具的认识, 就必须通过一个新维度来对其加以解读, 即政策参与主体维度[6], 通过与主维度相结合进行分析, 得到我国地方政府公共体育服务政策工具的特征, 由此构建出政策工具—政策主体的二维分析框架(图1).

图1 政策工具-参与主体维度图

1.2.1 政策工具维度

供给型政策工具指由政府部门采取自上而下多种方面的支持, 直接作用于要素领域, 建立开展活动所必需的相关基础设施, 并通过各要素支持进一步提升公共体育服务质量; 环境型政策工具是指政府部门建立一种促进发展的良好健康环境, 利用政府资金扶持、税收优惠等手段改善公共体育服务环境, 并通过创造各种良好的保障条件、营造良好环境的方式, 对行业发展形成正面影响; 需求型政策工具对公共体育服务发展产生促进效果, 政府机构采取的对公共体育服务的关心与支持等举措可以减少公众体育服务进程中可能出现的障碍, 创造牵引力, 拉动行业发展[7].

1.2.2 政策主体维度

政策主体维度包括政府负责、公众参与、社会协同、市场配置四个方面[8].其中政府负责主要是指政府作为政策主体, 提供供给要素、拓宽需求渠道、打造合适的政策环境等, 项目主要由政府买单和负责; 公众参与是指公众利用自身资源, 开展公共体育服务项目, 支持公共体育服务项目的建设, 并经过政府采买等形式, 进入服务体系当中; 社会协同是指引导社会力量加入公共体育服务的发展中, 在政府打造良好的政策环境之后, 吸引越来越多的社会资本进入, 共同建设公共体育服务事业; 市场配置主要是利用市场特殊的属性, 对和公共体育服务相关的产品进行筛选, 根据市场信号对商品的供求、价格和销量等做出调整, 通过优胜劣汰的方式, 提供优质的服务项目[6].

1.3 样本收集

本文对地方政府公共体育服务政策文本的收集主要遵循三个原则:

1)完整性原则.为了全面涵盖我国地方政府公共体育服务政策文本, 政策样本选取现行有效的所有相关政策.

2)权威性原则.本文对中国各地政府关于公共体育服务的政策法规文件进行了比较完整的收录, 首先定义地方政府的这一基本概念, 即全国除中央政府机关以外省部级及以下的各类政府机构, 根据定义的基本概念, 逐一查阅公开目录中的政策法规文件, 以获取与体育公共服务有关的政策文件, 保证数据来源的绝对权威.

3)唯一性原则.在资料查找的过程中, 若出现同一个政策颁布后又进行了修订, 在查阅文本时会进行查重处理, 若确认是同一文件, 将不再进行统计; 若有不同阐述, 则进入统计数据库.

研究样本主要是通过浏览“北大法宝”“北大法意”及相关各地政府门户网站, 以“公共体育服务”“体育服务”等作为关键词进行标题模糊、全文模糊、同义词搜索并筛选出的地方性文件.共获得地方政府公共体育服务政策文本2 243篇, 其中地方规范性文件608篇, 失效16篇, 故现行有效地方规范性文件592篇, 最终筛选出与地方政府公共体育服务相关政策文本584篇(表1).

表1 我国地方政府公共体育服务政策文本名称(部分)

2 政策文本量化分析

2.1 政策文本编码

本文将筛选后的584份政策文本以单一条款为一单位的形式进行整理, 在筛除与研究问题不相符或不相关的文本之后, 根据所构建成的文本分析框架分别构建下属类目进行分析, 并将政策文本中具体条款作为基本分析单元, 利用质性研究分析软件Nvivo12, 按照政策文本编号-条款所在章节-条款编号-条款下子条款编号(部分存在)的方式进行逐一编码, 例如“15-4-2”即是《白山市人民政府关于印发白山市全民健身实施计划(2016—2020年)的通知》中第四点保障措施中(二)加大资金投入和保障; 而如县级以上人民政府要按照国务院颁布的《全民健身条例》有关规定“加强监督管理, 保证随经济增长逐步增加全民健身经费投入.”此条款纳入政策工具维度编码为供给型政策工具的“资金投入”中.需要说明的是, 若某项政策条款使用了多种政策工具, 则按照政策工具类型进行重复编码(表2).

表2 我国地方政府公共体育服务政策文本编码表(部分)

2.2 政策工具维度

政策工具是政府主体为达到政策目标的各项管理手段的统称.编码统计显示, 全部的政策文件在这三类政策工具中共标记了911项, 改革开放以来我国地方政府公共体育服务政策采用较多的政策工具是供给型(49.06%), 所占比例接近二分之一, 而环境型(32.6%)和需求型(18.88%)相对较少, 二者合并所占比例约占二分之一.整体而言, 我国地方政府公共体育服务政策偏好供给型政策工具.在环境型政策工具方面, 表现为采取一些有助于提升公众体育服务效能和管理水平的举措来鼓励非政府机构加入, 在税收优惠政策和法律管制与完善方面显示出政策缺陷; 在需求型政策工具方面, 则主要聚焦于政府扶持的方面, 但在政府购买方面有待提高; 在供给型政策工具方面, 表现为政府主要以加大物质投资作为主要手段, 而对人才培养和项目支持方面的注意力分布不均(表3).

表3 我国地方政府公共体育服务政策工具统计表

2.2.1 供给型政策工具居多且结构不均

供给型政策工具使用比例较大, 占比49.1%, 并且在整个政策工具的运用当中占据着主导地位, 而其过度运用, 表明政府部门已经充分认识到供给型工具对于公共体育服务的发展作用很大, 所以在政策工具的选用上更加倾向于供给型工具; 同时表明中国长期以来公共体育服务的发展, 对供给型工具有很强的依赖性.

从供给型政策工具结构上来看, 设施投入与利用占比50.11%, 资金投入, 占比23.71%, 人才支持占比为20.14%, 三者合计93.96%, 这符合当前我国当前公共体育服务业发展的实际.公共体育服务的开展需要设施的支持, 设施投入和利用是指政府作为主体建设或提供公共体育活动的场所和设施, 同时还包括体育设备器材的投入使用.其中包括“市、地五个一工程”“县五个一工程”、街道体育设施建设、乡镇体育设施建设和社区、建制村体育设施建设, 除了上述的国家公共体育设施基本配置标准外, 还有很多富有针对性的体育设施投入, 例如针对老年人、青少年的设施建设投入等.以铜陵市郊区为例, 从表4中可以看出对于资金投入与设施投入与利用这两种手段的使用情况.

表4 2022年铜陵市郊区公共体育财政资金投入和使用情况

表5 2022年度来安县政府购买公共体育服务目录

公共体育服务同样离不开人才, 部分区域地方政府积极发挥退役运动员的技能专长, 符合条件的退役运动员可以通过按规定公开考试, 从事体育教师行业, 或者从事教练工作; 引导在乡镇、社区设置公益性岗位; 同时部分地区加强对体育服务从业人员的培训, 做到服务专业化.无论是设施建设维护还是人才的培养, 资金的投入都是必需的.以海省人民政府“关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见”为例, 文中提到要加大经费投入, 各级政府要将全民健身经费和公共体育场馆建设、运营、维护经费纳入本级财政预算, 并随经济发展不断加大投入.可以看出, 现阶段政府对于物质供给方面的支持是发展公共体育服务事业的主要手段.

然而在供给型政策工具的应用中, “项目支持”占比最小, 仅6.04%.从未来发展来看, 在基础体育设施全面完善之后, 项目支持将成为供给型政策工具的主要手段.现今就有部分地方政府面向有特定需要的社会人员应用此类政策工具, 例如开发老年体育项目, 也有针对广大群众提出的“15分钟健身圈”等项目, 还有发展较为快速的地区主要是支持群众体育科研项目(图2).

图2 供给型政策工具分布图

2.2.2 需求型工具短缺

需求型政策工具借助政策扶持、政府采购等形式从某种程度上减少了公共体育服务发展的不稳定性, 开拓并稳定了公共体育服务发展的各种市场, 有效推动了公共体育服务产业的规模化和产业化, 其产生的拉动作用要比环境型政策工具更有力、更有效.其中政策支持是地方政府加大了对体育社会组织发展的政策支持, 鼓励社会各界积极地投入, 进一步引导、发展、壮大体育社会组织力量, 以体育组织的规范化、社会化、实业化作为主要发展方向, 积极推动我国体育协会的管理变革创新, 带动更多社区人员积极地投入到体育组织的经营管理与发展当中, 并针对在城乡社区内开展健身休闲等活动的社区体育团体, 进一步降低准入门槛, 并做好了分类引导与业务指引.正如河南省人民政府“关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见”中提到的“完善政府购买公共体育服务政策, 将适合由市场提供的公共服务和解决的事项交由体育社会组织承担.”政府购买的重点是建立和健全地方政府的购买服务体系, 把可以由市场供给的服务交给地方体育社会机构承办.我们可以从来安县教育体育局通过政府购买服务举办了“中国体育彩票”来安县第五届全民健身运动会看出, 地方政府已能够熟练运用向社会购买公共体育服务这一手段.

辽宁省人民政府办公厅“关于加快发展健身休闲产业的实施意见”也提出“推进政府向体育社会组织购买公共体育服务, 将原来由政府部门承担的一批事务性、服务性工作交由具有资质的体育社会组织来承担.”政府通过出资来购买专业组织生产递送的公共体育服务, 能够直接在公共体育服务市场创造商机, 吸引社会资本注入, 促进公共体育服务事业成长.

然而, 在各种政策工具的实际应用中, 需求型工具所应用的比例最少, 仅占比18.88%.其中政策扶持和政府购买的比例基本持平, 但对于政府购买的运用还是相对少一点.结合现实来看, 现阶段正是地方政府向服务型政府转型的过程, 政府购买公共服务也是刚刚起步, 不管是运用的频率还是对于购买的规范都处于探索阶段, 可以预见, 未来政府购买可以作为拉动公共体育服务事业的核心政策工具手段(图3).

图3 需求型政策工具分布图

2.2.3 环境型工具适中

在地方政府运用政策工具的过程中, 环境型政策工具的使用适中, 但从未来发展来看, 还是有所不足.究其原因, 一方面是因为过去相当长的一段时间内政府对公共体育服务的发展环境缺乏足够的重视.另一方面是因为公共体育服务是一个涉及政府、市场和社会等多方参与的公共性事务, 需要多方协同、合作治理方能取得更好效果.

环境型工具占所有政策工具参考点的比例为32.6%, “目标规划”占比41.09%, 金融支持作为环境型政策工具使用第二多的手段, 占比20.54%, “法规管制与完善”和“税收优惠”政策工具分别占比19.18%(图4).“目标规划”使用过多, 表明政府希望在短时间内达到针对该地区体育产业总产值、常住人口参加体育活动比例、人均体育场地面积等进行目标规划的突击心理.它作为政府具体的操作方法或措施, 具有非常强的指向性, 但是缺乏较为明确的操作细则.金融支持和税收优惠是非常重要的次级政策工具, 它们对创造良好的公共体育服务环境起着关键的作用.政府一方面采取金融支持、税收优惠等政策来为公共体育服务良性发展释放市场活力, 营造良好的投融资环境, 另一方面也采取公共体育服务管制政策来考核、监督和规制市场.因此“法规管制与完善”就显得尤为重要, 地方政府积极构建了公共体育服务领域综合执法制度和执法体系, 开展了群众体育领域的综合执法和检查工作, 进一步强化了对经营性体育健身场地的监督管理, 以保障经营者和消费者的合法权益.

图4 环境型政策工具分布图

单从现在我国公共体育服务的状况来看, 环境型政策工具的使用还算较为适中, 作为公共体育服务发展的初级阶段, 营造过于优渥的环境虽然可以刺激市场活力, 但同样带来不规范与不合理, 当地方政府完全转变为服务型政府之后, 环境型政策工具也应当提高使用的频率.

2.2.4 参与主体维度

从参与主体层面上来看, 公共体育服务政策主体中由政府主导居多, 在地方政策工具选择频数的分配表上比重超过64.81%, 大大高于了其他各类主体所参与的频率.根据占比情况分析, 依次是社会协同(15.06%)、公众参与(11.49%)、市场配置(8.62%).从中可发现, 在较大程度上受限于“政府负责”为基础的供给机制.但是, 从表6中可以看出, 在我国公共体育服务领域, 多元主体协同治理的机制尚未健全, 政府始终在政策制定、执行、监管过程中发挥着主导作用, 政府负责依然是常态.

表6 参与主体维度政策工具统计表

将基本政策工具维度与政策参与主体维度进行交叉分析, 并统计得到了政策工具和政策主体二维分布状况(表7).从中可以看到, 政策工具类型及具体的政策工具作用的政策参与主体不同, 其中政府负责, 以供给型工具为主, 环境型和需求型工具为辅, 作为公共体育服务政策的制定者和执行者, 地方政府既需要提供公共体育服务相关的供给, 同时需要制造群众对于公共体育服务的需求, 还需要营造良好的公共体育服务环境, 引导社会资本进入.地方政府还是处于主体地位, 但逐步地向服务型政府转变; 在公众参与方面, 只使用了供给型政策工具, 这里的公众参与主要是指群众以个体参与公共体育服务当中, 而不是作为享受者, 群众在公共体育服务供给方面, 尤其是人才支持和资金投入方面就可以提供较大的帮助; 社会协同方面主要适用于环境型工具和需求型工具, 社会协同的政策参与主体主要是社会体育团体或者体育企业, 其在政府向社会资本购买公共体育服务方面有很大的作用, 同时也是政府使用环境型政策工具的直接受益者, 当这些社会组织成长起来并形成规模之后, 政府就能真正做到管办分离, 成为真正的服务型政府; 市场配置主要使用的是供给型政策工具, 并辅以少量的环境型政策工具, 体育设施的建设和公共体育服务的资金投入不可能只依靠政府和个人的力量, 同时需要社会资本的介入, 政府设立引导资金, 才能吸引社会资本的注入, 将市场拉入公共体育服务当中, 可以依靠市场的优胜劣汰保证公共体育服务的质量问题, 更好地服务于群众.

表7 参与主体-政策工具统计表

结合上述分析, 要实现公共产品的最优供给, 就必须考虑产品消费者的需求状况, 这就要求改变政府包办公共体育服务的做法, 建立和完善参与机制, 充分调动民间多元主体参与的积极性, 将公共体育服务的决策权和参与权归还群众.

3 结论与建议

3.1 结论

我国地方政府在制定公共体育服务政策过程中, 主要是使用供给型、需求型、环境型三种政策工具, 其中供给型政策工具主要包括设施投入与利用、资金投入、人才支持、项目支持四类二级工具, 需求型政策工具当中包括政策扶持和政府购买两类二级工具, 环境型政策工具当中主要有目标规划、法规管制与完善、金融支持和税收优惠四类二级工具.

从政策工具使用情况来看, 供给型政策工具, 总体使用溢出, 且内部比例失衡, 需要进一步优化, 其中有关人才支持和项目支持的政策较为薄弱; 需求型政策工具整体“缺位”, 内部比例较为平衡, 但二级政策工具类型较少, 仅仅依靠政府购买和政策扶持无法拉动公共体育服务需求; 从未来角度来看, 环境型政策工具使用不足, 内部比例相较于其他二者来说较为平衡, 但其中目标规划使用较多, 而法规管制与完善运用较少, 结合实际来看, 无法很好地建立健全公共体育服务体系.

从参与主体维度看, 公共体育服务政策主要以政府负责为主, 在政策工具选择频数分布表中比例高达64.83%, 远远超过了其他类型主体参与的频率.我国公共体育服务政策的政策指向明确, 但政策主体明显失衡, 仍是政府作为政策主体.

3.2 建议

公共体育服务具有普惠性, 直接面向人民群众需求.一方面是尽力而为, 扩大公共体育服务的广度, 延伸公共服务半径, 不断在发展中提升公共服务水平, 结合现有社会情况来看, 供给型政策工具应当继续维持当前的使用频率, 但在未来, 供给型政策工具应适当减少使用, 或者加大在物质方面之外的供给; 同时增加需求是扩大广度的有力手段, 增加需求型政策工具的使用, 可以有效拉动公共体育服务积极性, 从而促使公共体育服务业的自我循环; 而环境型政策工具担任着充实和丰富公共体育服务的作用, 在保证供给和需求的情况下, 增加环境型政策工具的使用, 可以让更多社会团体和个人参与到公共体育服务当中, 也是会从侧面扩大公共体育服务的覆盖面.

另一方面是量力而行, 提高公共体育服务的精度, 绝不能脱离经济社会发展实际水平, 脱离人民群众现实需求.首先应当适当的降低 “目标规划”的使用比例, 增加“金融支持”和“税收优惠”的使用频率; 其次是加强 “政府购买”二级工具的使用频率, 建立一套完善的购买体系; 最后是明确群众对于公共体育服务的需求.积极建立地方政府的决策与咨询论证制度、群众对体育领域政策与法规制订的咨询机构、公共服务政策研究机构, 以此确保公共体育服务政策制定的科学性.