审计监督对政府产业基金的创新效应影响研究

杨静　丁玲　林仪

【摘要】成立政府产业基金是国家优化政府投资方式、 发挥政府资金引导作用， 促进产业发展的重要举措。政府产业基金依靠自身优势， 提供财政、 税收和政策支持， 从而弥补市场缺陷， 优化创新要素配置， 促进企业技术创新。但是政府产业基金本身的弊端——资本的逐利性会削弱产业基金支持创新活动的效果， 甚至导致企业创新效率下降， 形成政府产业基金支持创新活动悖论。进一步地， 本文从审计监督的视角分析认为， 通过发挥审计的政治与管理功能限制资本逐利性、 发挥审计的监督功能规范资金使用， 可以平衡悖论， 间接促进政府产业基金的创新效应。

【关键词】政府产业基金；审计监督；内部审计；创新效应

【中图分类号】 F239；F812.45     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2023）14-0100-5

一、 引言

面对复杂多变的外部环境以及日趋同质化的竞争， 以产业为根基设立引导基金， 成为近些年各地政府开展招商引资、 聚合社会资本、 助推新兴产业、 促进经济转型的有力手段。政府产业投资基金设立的第一目的是围绕本地的重点战略产业来打造和完善产业链。通过系统地梳理地方重点产业的产业链， 找出明显缺失的关键环节， 然后重点投资支持这些关键环节， 无论是对创新类项目的孵化、 产业项目的招商引资， 还是重点项目的资金支持， 都能够做到精准扶持。

然而， 关于产业基金能否支持企业创新尚存在争议， 主要原因在于政府财政资金可能存在创新挤出效应。政府对市场的干预可能会破坏竞争， 抑制企业创新。基金的“资本”属性可能会导致其偏离产业基金设立的政策初衷， 致使企业创新效率下降。一方面， 产业基金存在一定的内生性矛盾。政府产业基金结合了政府财政资金和社会资金， 其中财政资金一般不追求营利， 但是风险承受能力较弱且投资偏好保守， 社会资金能够承担一定的风险， 但对投资回报率有一定的诉求， 由此引发的两大资金风险承受能力和逐利性之间的矛盾会影响产业基金的投资方向和效率。另一方面， 政府产业基金缺乏有效监管和考核评估（袁永宏，2019）， 政府产业基金由国家发展改革委或地方发展改革部门设立和监管， 在后期的运作中可能会出现贪污腐败、 渎职、 串通舞弊、 国有资产流失等严重违规问题， 产业基金合规管理和风险管控亟待加强。

审计监督作为政府产业基金规范化管理的一道重要防线， 能够规范资金的使用， 在一定程度上推动政府产业基金支持技术创新。本文试图从剖析政府产业基金支持企业创新悖论（简称“政府产业基金创新悖论”）产生的根源出发， 在理论层面探讨政府审计对产业基金创新效应的作用机理， 以期为完善政府产业基金的监管、 发挥政府审计的功能提供一定的啟发。

二、 政府产业基金创新悖论的内涵与成因

1. 政府产业基金创新悖论的内涵。悖论， 来源于东西方哲学。东方哲学将悖论作为探索存在本质的媒介， 它强调对立， 这些对立被认为是相互依赖的、 流动的和自然的（Peng和Nisbett， 1999）。古希腊西方悖论的哲学基础体现在术语“para（相反）”和“doxa（意见）”中， 与东方学者相似， 西方哲学家把悖论描述为矛盾的， 但也是相互依赖的。管理学研究中将悖论定义为相互依赖的要素之间持续存在的矛盾， 这一定义确定了悖论的两个核心特征： 矛盾和相互依赖（Jonathan等，2016）。管理学中悖论可视为双元论或双元化（Jonathan等，2014）， 其中双元论认为悖论元素之间相互排斥（Moshe，2010）。与此相反， 双元性认为悖论元素可以在两者之间保持平衡（张延平和冉佳森，2019）。

政府产业基金与创新之间的关系是既矛盾又相互依赖。首先， 政府产业基金能够弥补市场的缺陷， 内化创新成果的外部性， 在一定程度上推动形成产业最优创新规模； 其次， 政府产业基金能够配合市场共同优化资源配置， 构建宽容的创新生态环境， 鼓励企业创新； 最后， 政府产业基金能够引导社会资本， 直接刺激研发产出， 提高创新效率。然而， 资本的逐利性和监管的缺失削弱了基金的创新偏好， 降低了企业的技术创新效率， 形成政府产业基金创新悖论。

2. 政府产业基金创新悖论产生的原因。政府产业基金创新悖论的来源之一是产业基金作为“资本”的逐利性与创新活动特征规律（外部性强、 风险高且前期投入大、 直接收益不明显）之间相矛盾。创新活动风险高、 外部性大、 流动性强， 这些特性会削弱企业创新的意愿， 从而导致企业创新效率降低， 产业很难达到最优创新规模（李政和杨思莹，2018）。如果没有外部激励， 企业就很难做出创新决策。为了弥补市场的缺陷， 政府需要发挥自身优势干预企业的创新活动， 将创新成果外部性内在化， 推动产业创新活动达到最优规模。政府产业基金能够向市场释放积极信号， 有效引导市场资源向所投资产业倾斜； 而且， 政府产业基金及其所引导的社会资本能够弥补创新主体因外部性而带来的利益损失， 将创新成果的外部性内在化， 弥补市场缺陷， 推动企业创新， 这是政府设立产业基金的政策初衷。然而， 产业基金一旦进入市场， 在实际运作过程中， 由于监管的缺位， “资本”的逐利属性没有及时受到约束甚至被放大。资本为了寻找更多的投资机会以获取收益， 会流向虚拟经济领域， 或过多地流入某个行业， 进行投机行为。

政府产业基金是政府资金和社会资本的结合体， 无论是财政资金还是社会资本， 都内涵资本的属性。一方面， 政府产业基金虽然是由政府出资的非营利性投资基金， 但由于缺乏有效的监督管理机制， 资本的逐利性可能促使其偏离原本设立的目标， 成为某些单位或个人敛财的工具。政府行为还易受到寻租行为的影响（Bardhan， 1997）， 使得企业的创新成本提高， 创新效率降低。不仅如此， 寻租还会改变企业的竞争格局， 企业不再为了价格和创新竞争， 而是为了获取更多的财政补贴， 这将抑制企业创新意愿， 从而降低整个产业的创新效率。后期运作中的违规事项会导致相关部门对引导产业基金开展集中清理整顿行动， 这不仅会影响相关基金的资金安排， 导致后续项目投资出现断点， 严重时还可能引发金融风险（何杰和彭兴庭，2017）。虽然国家发展和改革委员会以及财政部已出台相关政策规范产业基金的使用， 但目前产业基金仍存在违规使用资金的现象。《政府投资基金暂行管理办法》第十二条规定了政府投资基金在运作过程中不得从事的业务， 其中包括融资担保以外的业务、 投资金融产品及其他金融衍生品、 向任何第三方提供赞助和捐赠、 吸收或变相吸收存款等。然而， 根据审计署发布的《国务院关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》， 截至2015年底， 通过抽查地方设立的6项基金发现， 财政投入的187.5亿元中约有66%转做商业银行定期存款， 大部分资金偏离了原本的投资方向。

另一方面， 政府产业基金的盈利性较差， 无法持续吸引社会资本加入。财政资金的逐利性风险更多地来源于“内部人控制”， 社会资金的逐利性体现在对利润的追求上， 这也是政府产业基金资金属性矛盾所在。政府产业基金投资偏好保守且投资周期长， 而社会资本更愿意投資短期回报率高的项目， 且愿意承受一定的风险。据统计， 我国PE基金投资整体回报率近6.5倍， 而政府产业基金的平均投资回报率只有2.01倍。相比于政府产业基金， 社会资本可能更倾向于投资利润更高的项目。而政府产业基金更加倾向于投资具有长远价值和社会效益的项目， 这些项目往往短期内很难取得效益， 也会导致失去社会资本的青睐。不仅如此， 某些情况下政府产业基金会被社会资本“裹挟”以获取更多的资金支持， 其投资偏好会偏向社会资本所青睐的投资领域， 从而导致政府产业基金投资与纯市场基金投资几乎没有差异， 会出现“旱的旱死， 涝的涝死”的尴尬场面， 导致产业断点长期存在， 关键技术长期落后， 难以达到技术创新的目标。

综上所述， 本文推导出如图1所示的分析框架。

三、 审计监督对政府产业基金创新效应的作用机理

中央经济工作会议明确提出要正确认识和把握资本的特性与行为规律， 为资本设置“红绿灯”， 防止资本无序扩张。限制资本的“红绿灯”并非是将所有资本“一棍子打死”， 而是通过监管手段引导资本规范健康发展， 依法加强对资本的有效监管和风险管控， 防止资本野蛮生长， 破坏市场经济。加强政府产业基金资本监管的途径之一为： 依托审计的监督功能限制资本逐利性， 引导政府产业基金步入正轨， 从而平衡政府产业基金创新悖论， 间接促进企业创新。

对政府产业基金的审计主要依靠政府审计与内部审计。政府审计是通过发挥外部治理作用来规范企业的行为。政府审计应依据其法定职责开展监督工作， 发挥其政治功能和监督功能， 落实审计工作， 强化审计结果运用， 倒逼政府产业基金规范管理， 从而间接加强政府产业基金的创新效应。而内部审计发挥作用的机理完全不同于外部的审计监督活动。获得政府产业基金投资的企业， 其内部审计要突破传统的财务审计模式， 在公司经营管理等更广阔的领域开展内部审计工作， 与有关职能部门建立良好的合作关系。

1. 审计监督的合法性与作用。

（1）法律规定职责。2018年1月发布的《审计署关于内部审计工作的规定》第十二条规定： 内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应当按照国家有关规定和本单位的要求， 对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计。2021年修正的《审计法》对由政府出资的相关基金审计做出了明确规定， 其中第二十四条规定： 审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、 社会捐赠资金以及其他有关基金、 资金的财务收支， 进行审计监督。2015年11月财政部颁布的《政府投资基金暂行管理办法》明确规定， 政府投资基金应当接受财政、 审计部门对基金运行情况的审计、 监督。此外， 国家发展改革委于2016年颁布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》第四十四条规定： 各级发展改革部门应当自觉接受审计、 监察等部门依据职能分工进行的监督检查。

（2）维护国民利益。政府产业基金是由政府出资的投资基金， 并且其基金的主要投资方为国企和政策性银行， 民营资本相对占比较低。2019年一级市场募集完成基金的前三十名单中， 国家集成电路基金二期以2000亿元的募资额位居榜首， 国家军民融合产业投资基金以560亿元募资额紧随其后， 央企扶贫基金以314亿元募资额排名第五。基金募资中， 国资LP认缴总规模占比68.8%。无论是政府还是国企、 政策性银行， 其背后代表的都是国家和全体人民的利益， 因此国家审计机关与内部审计部门的监督是保障投资者权利、 维护国民利益的必要手段（许亚和陈丙欣，2018）。

（3）提高政府投资效益。财政部于2020年2月下发的《关于加强政府投资基金管理  提高财政出资效益的通知》中明确要求强化政府预算对财政出资的约束和实施政府投资基金全过程绩效管理。此外， 《审计法》第四条规定： “国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计工作报告。审计工作报告应当报告审计机关对预算执行、 决算草案以及其他财政收支的审计情况， 重点报告对预算执行及其绩效的审计情况， 按照有关法律、 行政法规的规定报告对国有资源、 国有资产的审计情况。必要时， 人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”由此可见， 审计监督对于规范资金使用、 评价绩效管理、 提高财政出资效益具有重要作用。

2. 发挥审计功能。审计具有三大基本功能， 即鉴证、 评价和监督功能， 其中最重要的就是监督功能。随着政府审计的范围不断扩大以及党和国家对审计工作愈加重视， 政府审计便衍生出政治属性和政治功能。政府审计的政治功能赋予审计强制力， 从国家层面对资本的发展进行引导和限制； 监督功能包括经济监督和权力监督， 经济监督重点突出规范资本运作， 权力监督则强调公共权力的使用与分配。政府审计利用其政治功能和监督功能形成监督合力， 规范产业基金资金使用， 提高财政资金的出资效益， 化解政府产业基金和技术创新之间的矛盾， 从而平衡悖论。

《审计署关于内部审计工作的规定》扩展了内部审计的职责范围， 从“财政财务收支、 经济活动”扩展至“内部控制评价与风险管理审计”， 审计的范围不断扩大以及党和国家对审计工作愈加重视， 内部审计便衍生出管理属性和风险管理功能。内部审计的管理功能赋予审计执行力， 从部门内部层面对资本的发展进行引导和限制。风险管理功能包括风险预警与管理， 帮助单位、 部门内部对即将面临的风险进行识别与评估， 再通过风险管理进行应对。故内部审计可以利用其风险管理功能和监督功能形成监督合力， 规范产业基金资金使用， 提高财政资金的出资效益， 化解政府产业基金和技术创新之间的矛盾。

（1）政治与管理功能： 限制资本逐利性。政府审计具有政治性、 独立性和权威性等多重属性， 其中政治性是其首要属性。政府审计的政治功能是指审计在政治方面发挥的作用， 主要分为政治统治、 政治管理、 政治参与、 政治传播四个基本功能（王晓红，2020）， 而在政府产业基金中政府审计主要发挥其政治管理功能以限制资本的逐利性， 平衡政府产业基金创新悖论。

政府审计是由国家授权， 依照法律法规、 审计准则对被审计单位的财政收支情况的合法性、 效益性、 真实性进行审查和监督， 以维护财经法纪的一项独立经济监督活动。因此， 政府审计的一项重要职能就是维护经济秩序。有效维护经济秩序， 就能从源头上遏制资本的逐利性。审计机关依靠其政治功能的权威性， 通过开展审计活动， 揭示财经管理领域存在的问题， 并且督促其解决。2021年《审计法》的一个重要修改内容就是强化审计查出问题的整改， 加强对审计结果的运用。从宏观角度看， 有效开展政府审计能够起到查错纠弊的作用， 改正经济秩序中不和谐的经济活动， 限制资本无下限地追逐利润， 从而维护经济有序发展。随着政府产业基金的规模越来越大， 数量越来越多， 其对于经济发展的影响也愈发重大， 因此更需要加强对产业基金的审计， 从而降低资本逐利性， 消解产业基金的政策性带来的风险。维护社会利益是国家管理的重要职责之一， 而政府審计作为国家公权力的一部分， 维护社会公共利益是应有之义， 也是维护国民利益的现实需要。社会公众利益除了经济秩序、 法律秩序， 还有资源分配的合理性和机会的均等性。

内部审计具有内向性、 政治性、 及时性以及灵活性（Jonathan等，2014）等多重属性。内部审计的政治性是指其在政治方面发挥的作用， 《审计署关于内部审计工作的规定》中要求内部审计对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计， 以及对本单位及所属单位财政财务收支进行审计等， 都体现了内部审计的政治性。《中国内部审计准则》指明， 内部审计是一种独立、 客观的确认和咨询活动， 它通过运用系统、 规范的方法， 审查和评价组织的业务活动、 内部控制与风险管理的适当性和有效性， 以促进组织完善治理、 增加价值和实现目标。企业内部治理结构、 内部控制活动等都会直接影响政府产业基金使用的效率和效果， 如果企业内部管理层和治理层的目标不一致， 或者管理层和治理层以政府产业基金的资金谋私利， 则都会导致无法实现政府产业基金原本的创立意图。通过在企业治理结构中加入内部审计， 能够有效管理与约束管理层和治理层的不恰当行为， 进而有效限制政府产业基金流向其他企业活动中而背离基金的创设意图。

根据以上分析， 政府产业基金和社会资本的逐利性必然导致资源分配的不合理与机会不均等。而政府审计和内部审计在实施过程中能够揭示资源分配方面的问题， 并且提出建议， 甚至强制其进行整改， 以实现资源的重新分配， 从而限制资本的逐利性。

（2）监督功能： 规范资金使用。传统审计理论的主流观点认为， 审计的监督功能主要作用于经济领域。由于新时代中国特色社会主义已经步入新的历史阶段， 国家审计的监督功能内涵不断丰富， 监督功能也演化为经济监督功能和权力运行监督功能（焦跃华等，2019）， 两者结合才能规范资金使用， 为政府产业基金提质增效， 从而促进企业创新。

国家审计的主要职责就是监督财政的真实性、 合法性和效益性， 维护财经法纪， 保障国家资金安全、 合规、 高效。新形势下， 党和国家对审计工作提出了新要求， 党的十九届五中全会提出， 以推动高质量发展为主题， 推进国家治理体系和治理能力现代化。其中， 国家审计作为监督体系的重要组成部分， 应当聚焦主责主业， 充分发挥经济监督功能（刘誉泽，2021）， 推动审计高质量发展。我国《宪法》《审计法》明确了审计应当重点聚焦经济范围， 以财政收支和财务收支等经济事项为主。国家审计机关对于政府产业基金的经济监督功能主要体现在发现经济问题、 评估经济风险、 解决经济问题上。政府产业基金体量大、 分支多， 资金流纵横交错， 需要国家审计深入其背后， 厘清资金流向， 确保国家资金合理运用， 维护国有资金安全。同时， 国家审计能够通过审计常态化， 多开展事前审计和事中审计评估侦测政府产业基金使用中的风险， 根据审计中出现的问题提出解决方案， 落实国家政策实施， 有效促进产业资金投资使用。

政府审计还应发挥权力监督优势， 确保资金规范使用。权力监督即对特定权力主体行使权力的恰当性、 规范性进行审计监督。权力监督还贯穿在经济监督过程中， 财政收支的不合理、 不真实都是其背后权力运行不规范的体现。政府产业基金涉及的政府部门众多， 如果不对权力实行监督， 那么极有可能出现腐败贪污、 国有资产大额流失的情况。通过政府审计加强对领导干部的经济责任审计和重大政策跟踪审计， 可以实现对产业基金的全方面监督。

内部审计的监督职责是以监督本部门的资金运作情况以及相关控制措施为出发点， 审查和评价单位、 部门的内部控制和风险管理。企业内部审计部门依靠其监督功能的及时性， 能够常态化地通过开展审计工作对政府投资基金管理活动中存在的风险进行揭示与整改。大数据时代要求审计工作提升相应的技术方法和手段， 进行数字化和智能化转型（张延平和冉佳森，2019）。内部审计在面对政府产业基金如此庞大的资金池以及复杂的使用情况时， 可以借助数字化手段， 在大量业务数据的基础上实施数据挖掘、 风险分析和审计评价， 对企业的业务进行全流程的监督和评价， 及时发现企业在政府产业基金使用过程中的潜在风险隐患。同时， 政府审计能够依靠内部审计的监督成果， 减少政府审计的相关工作量， 进而提高政府审计效率， 降低审计成本。

四、 审计监督推动悖论平衡的具体策略

上文阐述了政府审计与内部审计在理论层面如何规范基金使用以达到间接促进企业创新的目的， 但是审计如何在实践中发挥作用还有待进一步探讨和研究。目前政府产业基金的审计重点集中在三个方面： 基金设立程序的规范性、 基金运作的合规性和效益性以及基金管理的规范性。虽然审计内容已经包含基金运用的主要流程， 但是审计全覆盖的力度还不够， 并且缺乏后续审计结果运用和落实审计整改的事后审计程序。只有实现基金运作流程审计全覆盖， 强化问责机制， 跟进审计整改， 才能对政府产业基金实现全方位监督， 从而提高产业基金的效益性， 有效促进技术创新。

审计应当对照政府产业基金的运作全流程搭建审计框架， 针对违规频率高的区域加大审计力度。政府产业基金的运作主要涵盖六个方面： ①基本概况； ②管理人与托管人； ③备案、 登记与审查； ④投资运作； ⑤绩效评价； ⑥信息披露。这六个方面也决定了审计的基本框架和流程。其中： 基本概况确定了政府产业基金的出资组成、 组织形式和运作原则， 审计部门应重点审查投资基金组建方案是否合理， 公司章程、 有限合伙协议、 合同等内容是否全面、 科学； 管理人和托管人决定了政府产业基金的管理是否合规、 高效和稳定， 应重点审计基金公司的管理结构是否合理、 职责划分是否清晰， 内部治理结构和风险控制制度是否健全， 还应当评价管理团队的聘用是否符合基金监督管理办法， 管理人和托管人是否具有胜任能力； 备案、 登记和审查是基金的设立环节， 应加强对基金设立依据、 产业政策符合性、 有关部门审批政府出资产业投资基金信用信息等方面的审计； 投资运作应是政府产业基金审计的重点， 因为投资运作决定了政府产业基金的投资目标， 是后续审计过程中对产业基金进行绩效评估的依据， 审计监督应加强审查投资项目是否合规、 是否投向禁止投资领域、 闲置资金安排是否恰当、 是否存在政府方以投资基金项目中的明股实债形式变相增加政府债务、 基金收益分配是否公平等； 绩效评价则反映了政府产业基金是否有效推动了产业发展， 在审计中应当评价政府投资基金绩效评价体系的合理性和落实情况， 并根据绩效审计结果提出相应的审计建议， 以保障产业基金的后续有效发展； 信息披露包括年度报告与重大事项报告和季度更新， 政府审计应审查年度报告是否恰当披露和基金公司是否及时更新基金管理的信息变更， 尤其要对设立、 参股和退出子基金情况以及投资项目退出情况加强审计， 审查其是否满足基金退出和终止的条件。

审计结果出来后， 主管部门应根据相关政策规定公示审计结果， 并提出建议， 以更好地促进政府管理， 完善政府责任的履行。针对审计中出现的问题， 要强化问责制度以发挥政府审计的警示和威慑作用。政府产业基金运行不规范的背后是公共权力运用不合理， 还应针对审计问题追责至审计人员， 从根源解决问题。针对后续的审计整改， 审计部门应持续跟进， 评估审计整改的情况和效果。只有强化审计结果的运用， 才能提升以审促改、 以改增效、 倒逼政府产业基金规范运行。

政府产业基金是我国激发企业创新能力， 实现创新驱动发展的重要举措， 但是其在使用过程中出现了诸如资金运用低效、 脱离监管等问题， 从而导致政府产业基金创新悖论。而引入国家审计的监督体系与内部审计的监督功能能够从政治与管理功能、 经济监督和权力监督方面限制资本的逐利性， 规范资金使用， 从而平衡政府产业基金创新悖论。

【 主 要 参 考 文 献 】

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（責任编辑·校对： 喻晨  陈晶）

【基金项目】江苏省研究生科研与实践创新计划项目（项目编号：SJCX22_0940）