国家治理转型中我国公共体育政策的历史变迁与创新路径

2023-07-13吴作好戴健

山东体育学院学报 2023年3期

吴作好　戴健

摘要：基于中國语境下的国家治理理念，以政府职能转变为视角，检视我国公共体育政策的历史变迁。研究认为：公共体育政策和制度供给是国家治理体育事业的重要手段，公共体育政策创新是体育行政部门职能转变的主要推动力；我国公共体育政策演变经历了服务国家意识形态与政治宣传的萌芽阶段，主张放开搞活、放管结合的深化改革阶段，注重全面开放、有序繁荣的科学布局阶段，鼓励多元主体、协同共治的融合发展阶段等过程，体现了国家治理体育事业发展思路的重大调整。历史证明，我国公共体育政策安排和制定不但映照了国家治理模式，凸显了政府职能不断转变，又深刻影响着国家治理模式的重塑；同时我国公共体育政策的发展还存在一定的现实困境与制约因素，即政策制定的供需匹配有待优化，政策执行的过程安排有待强化，政策实施的效果监控有待深化。提出未来我国公共体育政策的创新路径：树立以公共利益与需求为导向的公共体育政策决策理念；建立更加科学化、民主化的公共体育政策决策执行机制；完善多元参与、有效协同的公共体育政策决策格局。

关键词：国家治理；政府职能；公共体育政策；历史变迁；创新路径

中图分类号：G812.0 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2023）03-0017-09

Historical Changes and Path Selection of Chinas Public Sports Policy in the Transformation of National Governance

WU Zuohao， DAI Jian

School of Economics and Management， Shanghai University of Sport， Shanghai 200438， China

Abstract：Based on the concept of national governance in the Chinese context， this paper examines the historical changes of Chinas public sports policy from the perspective of the transformation of government functions. It is believed that public sports policies and institutional supply are important means for the country to govern the sports industry， and innovation in public sports policies is the main driving force for the transformation of the functions of sports administrative departments; the evolution of China's public sports policy has gone through the embryonic stage of serving the national ideology and political propaganda， the stage of deepening reform that advocates the combination of liberalization， invigoration and regulation， the stage of scientific layout that pays attention to comprehensive opening， orderly prosperity， and the stage of integration and development that encourages multiple subjects and collaborative governance， which reflects the major adjustment of the development ideas of national governance of sports. History has proved that the arrangement and formulation of public sports policies in China not only reflect the national governance model， highlight the continuous transformation of government functions， but also profoundly affect the remodeling of[JP+1] the national governance model; At the same time， there are still certain practical dilemmas and constraints in the development of public sports policies in China. The matching of supply and demand in policy formulation needs to be optimized， the process arrangement of policy implementation needs to be strengthened， and the monitoring of the effectiveness of policy implementation needs to be deepened. For the optimization of China's public sports policy in the future， we should establish a public sports policy decision-making concept guided by public interests and needs， establish a more scientific and democratic public sports policy decision-making implementation mechanism and improve the public sports policy decision-making pattern with multiple participation and effective coordination.

Key words：national governance; government functions; public sports policy; historical changes; innovation path

党的十八届三中全会将推进国家治理体系与治理能力现代化作为我国全面深化改革的总目标，建构了中国特色的“国家治理”理论，它不仅强调治理主体和治理方式的多样性，而且更加关注国家治理的合法性和公正性［1］。党的二十大报告中所明确的2035年总体目标、未来5年主要任务，都包括国家治理体系和治理能力现代化，并强调“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”。同时报告也提出“广泛开展全民健身活动，加强青少年体育工作，促进群众体育和竞技体育全面发展，加快建设体育强国”［2］，体育作为社会发展和人类进步的重要标志，是综合国力和社会文明程度的重要体现。近年来，促进体育事业发展的政策文件陆续出台，体育领域供给侧结构性改革持续深化，社会力量办体育的积极性不断提高，竞技体育、群众体育、体育产业、体育文化各方面协同发展，体育强国建设如火如荼。与此同时，也必须清醒认识到当前我国在构建体育现代化治理体系过程中，依然存在内部管理体制垄断封闭、外部协调运行机制粗放松散，体育事业结构不合理、布局不均衡，政策研究和指导力度不够等突出问题［3-4］，这些问题的解决需要国家公共体育政策的科学支持，以引导体育事业健康发展，实现善治目标。

国家治理理论不只限于解释一国政治制度和管理方式，更为重要的是塑造政策议程，并提供前瞻性的指导方案为终极目标［5］。公共体育政策作为引导和规范我国体育事业发展的正式制度性文件，是政府作为国家治理主体履行公共服务的重要职能。基于此，在国家治理转型的大背景下，以政府职能转变为切入点，梳理我国公共体育政策变迁的历史脉络，通过对政策变迁的追溯分析，提炼我国体育事业在国家治理中的角色功能以及所存在的问题，进而探索如何优化未来公共体育政策的制定，具有重要的理论和现实意义。

1 研究的学理基础

1.1 中国语境下的国家治理

公共选择学派主张的“政府失效”与新经济制度学派认同的“市场失靈”是治理理论兴起和繁荣的学术源流［6］。从20世纪80年代开始，治理理论成为西方国家关于“政府再造运动”的指导思想，并在90年代传入中国，其概念内涵和理论结构的本土化进程随之开启。当前，我国学界对于国家治理的概念界定莫衷一是。比较有代表性的观点如下：（1）认为国家治理是国家在基本权力安排既定的情况下，如何使国家权力运行合法、高效，并得到社会认同［7］；（2）将国家治理定义为执掌国家治权的人处理国务的一系列活动和制度的总称［8］；（3）认为国家治理是主权国家的执政者及其国家机关为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协调经济组织、政治组织社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务，推动经济和社会及其他领域全面发展的动态过程［9］。尽管学者们对于国家治理的表述存在差异，但基本共识已经达成：即我国特色的“国家治理”与西方的“治理”比较而言，在内涵上有所扩展，不但继承了西方治理理论中所秉承的社会诉求理念，而且更加强调转型社会国家政府所发挥主导作用的重要性，极为关注国家不同层面的制度设计和权利安排。

1.2 国家治理现代化视域下政府职能转变的内在逻辑

国家治理无疑是一项复杂、系统的工程，其核心在于国家治理体系的构建与国家治理能力的提升，政府作为国家治理体系的核心主体，无疑发挥着关键作用［10］，政府的角色定位与职能转变以及相对应的制度设计成为我国国家治理现代化建设的主要议题。实现国家治理制度化的方式包括改进政府系统内部组织结构、完善政府管理，改革政治体系、对政治制度和法律制度进行顶层规划，加强政府与社会互动、增进社会对政府公信度，强调正式制度与非正式制度的协调性，提升政府治理绩效［11］。政府根据市场和社会变化的需要，不断调整政府内部组织结构和权力配置方式，是推动我国实现治理现代化的核心主体。

（1）政府在我国实现国家治理现代化、形成多元主体治理新格局过程中占据关键地位。国家治理需要建立政府、市场和社会相互联系、协商合作的共治机制，强调国家治理中利益主体与利益诉求的多元化，并以实现多元主体间的利益协调作为提升国家治理能力的重要手段，其他市场和社会主体的健康有序成长及其效能的充分发挥都离不开政府这一重要主体的支持、引导和监管。

（2）政府职能转变是推进政府治理能力提升、实现国家治理现代化的有效路径。改革开放40余年来，我国特色社会主义市场经济逐步健全完善，经济体制的改革不断倒逼着行政体制优化，我国的政府管理从计划经济时代的大包大揽逐渐转向市场经济时代的有限政府。政府、市场和社会之间的关系发生了深刻变化，促使我国走上了多元主体治理之路。一方面，政府职能转变的核心是要打造“更加有为”的政府，需要进一步建设职责更加明确、机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同的政府治理体系；另一方面，需要政府进行一系列制度设计和安排，以减少对经济的直接干预，让渡一定的空间给市场与社会，充分发挥其治理作用，深化简政放权、放管结合、优化服务改革。

（3）国家治理现代化目标为政府职能转变提供了价值导向和根本遵循。治理的最终目的是善治，是实现公共利益最大化。国家治理现代化的实现是社会多维领域向现代类型变迁的过程。因此，在此过程中必须重新审视政府职能，以实现广泛的公民参与、公共利益最大化、构建多元协作治理模式等作为价值取向与目标模式。政府职能包含政治、经济、社会、文化等多个方面，并且在每种职能下还有具体的分工模式。根据不同时期的社会经济条件，政府职能有所偏重。政府职能重心不是主观选择形成的，而是取决于经济发展水平和社会进步程度以及其他因素的综合影响。

1.3 公共体育政策创新是体育行政部门职能转变的主要推动力

公共政策按照美国政治学家戴伊的理解，就是政府在复杂的情况下选择可为与不可为的过程［12］。作为治理的工具，公共政策是实现国家治理现代化目标的基本手段，并充分彰显着国家治理的价值取向。公共政策的合理性和科学性直接决定了政府职能和国家治理目标的实现程度。从逻辑链条上看，政府职能重心随着社会发展进行调试和转移，进而引起我国政策主体关注度的变化，以此影响到政府对于社会发展过程中“可为”与“不可为”的选择。值得一提的是，公共政策的调整与优化在一定程度上也倒逼着政府职能发生转变，两者都处于一个动态演化过程，随着时间的推移，政府职能与公共政策必然都会出现不断变迁的结果。

公共体育政策是我国公共政策的组成部分，是实现我国体育治理现代化的重要保障。作为我国国民经济与社会领域众多政策的一个具体方面，它是指政府和体育主管部门为实现国民经济和社会发展目标，根据体育事业发展的客观要求和自身特点，主动运用各种法律手段和政策工具，规划、干预、引导体育事业的形成和发展的一种政策［13］。公共体育政策的不断创新、调整与优化，就是体育行政部门职能重心不断变化而最终做出的选择（见图1）。

（1）从创新性质上看，我国公共体育政策创新将进一步坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，深入贯彻落实习近平总书记关于体育的重要论述，坚持以人民为中心发展体育为目标，更加面向国家治理现代化，继续贡献于中国式体育现代化发展。

（2）从创新内涵上看，公共体育政策创新更加注重科学化、民主化和程序化。公共体育政策全面展现国家体育治理的基本内容，诸多随意性、临时性、主观性的公共体育政策制定和执行将进一步被削弱，更加凸显针对性的分析结果，促使公共体育政策表达出更加详尽的公共体育服务内容，从而有利于促进我国体育事业的总体发展。

（3）从创新驱动体系上看，公共体育政策的创新是相关部门协同发挥有效动能，在不同层面上通过制度设计与权利安排，展现出功能联动效应，进行公共体育资源的合理配置与监督保障，在体育事业领域的管理体制、制度建设、法律法规、政策措施等方面予以协调优化。

2 国家治理转型中我国公共体育政策的历史变迁

公共体育政策的制定关系到我国经济和社会发展的总体目标，公共体育政策的实施涉及到我国关于体育事业甚至整体经济与社会的运行能力，公共体育政策的供给执行状况在一定程度上影响着國家治理效能。因此，在借鉴国内学者相关研究的基础上，从国家治理转型的大背景出发，探讨国家如何调整以适应不同阶段体育事业发展需要，及时转变政府职能促发公共体育政策变迁，这对于解释我国公共体育政策历史演进具有良好的学理依据。

2.1 服务国家意识形态与政治宣传的萌芽阶段

新中国成立伊始，体育事业的发展主要围绕着国家意识形态目标而展开，主要强调体育的政治功能，为宣传党和政府的方针、政策和指示服务。这一时期的社会环境高度政治化，体育作为政治动员和政治宣传及外交工具的功能尤为突出。起初中华全国体育总会筹备委员会向社会公布了《〈准备劳动与保卫祖国〉体育制度试行条例》（草案）及相关标准，“劳卫制”先是在部队、后来在各级各类学校中得到广泛推广，对促进我国民众体育和学校体育教育事业的开展具有积极意义。随后国家相继颁布了一系列专门的公共体育政策，如《中央人民政府政务院关于在政府机关中开展工间操和其他体育运动的通知》《关于加强人民体育运动工作的报告》和《劳卫制暂行条例》等文件，这一阶段的公共体育政策强调“强身健体、保家卫国”，加强体育干部队伍建设，注重宣传、竞赛和制度规范［14］等内容。但值得一提的是，彼时的公共体育政策对体育服务与产品作为商品性质的认可和体育赛事市场潜在商业价值的预估从未消失过，体育赛事、体育营销、体育场馆有偿服务、体育信息发布都成为这一时期国家对于追求体育商业利益的重要手段。1950年初，《人民日报》已经出现了英雄牌球鞋的广告；1958年北京市体育游泳馆《北京体育游泳馆启事》规定 “游泳技术测验时间改为每周星期日下午3-5点，游泳票价改为二角，学生和等级运动员一角”；1965年，我国还颁布了《中华人民共和国第二届运动会幵幕式售票办法》对体育赛事的售票市场进行监督和管理。可以发现，这一阶段我国公共体育政策变迁在一定程度上是“由下而上”的诱致性制度变迁作为主要路径。

2.2 主张放开搞活、放管结合的深化改革阶段

自十一届三中全会以后，我国开始进入了以经济建设为中心、进行经济体制改革的重要阶段。对商业利益的重新发现已经成为这一时期国家整体制度变迁的主要驱动力，体育事业亦不例外。80年代初期中共中央颁布《关于进一步发展体育运动的通知》，强调体育事业要讲究经济效益，积极创造条件要求工商业部门配合体育部门做好体育器材和专用设备的研制、生产和供应。随后原国家体委发布《关于体育体制改革的决定》，指出体育体制应该由行政管理型向经营管理型过渡，促进体育场馆由事业型向经营型转变。紧接着《中共中央国务院关于加快发展第三产业的决定》等文件的颁布，使体育产业地位得到国家有关部门的认可。当时全国体委主任会议上制定了《关于培育体育市场加快体育事业化进程的意见》，阐明了发展体育事业的现实意义，指出我国体育事业发展的环境、现状和问题，并提出加速我国体育事业化进程的政策措施。同一发展阶段《体育事业发展纲要（1995—2010年）》中提及体育事业适应市场经济体制需要的基本发展思路，《纲要》对体育事业的各个主要市场（体育健身娱乐市场，体育竞赛表演市场，人才、技术、信息等要素市场，体育用品市场）逐一进行了规划，同时提出制定和完善体育事业的经济措施，为体育事业发展提供财政、税收等多方面政策支持。随着体育事业相关文件的陆续出台，体育事业制度的变迁对于体育市场起到立竿见影的效果。原先在体育市场中处于依附地位的群体，开始在报酬递增的市场环境下获得一定利益，各种以营利为目的的体育公司、体育用品制造企业、职业体育俱乐部等爆炸式涌现，但随即许多问题也开始暴露。一些单位与个人在条件不具备的情况下，盲目集资、非法兴办体育培训机构、通过不合规手段进行体育赛事赞助，通过体育中介活动开始偷税漏税。尤其是在刚刚兴起的足球联赛中，经常出现赌球、黑哨等非法行为，严重损害了体育形象。为促进体育事业有序繁荣和健康稳定发展，《国家体委关于加强体育市场管理的通知》与《关于进一步加强体育经营活动管理的通知》相继出台，旨在进一步规范我国的体育经营活动。

这一时期我国公共体育政策的特点主要体现：在有序引入社会资金的基础上，鼓励体育部门与其他经济部门进行合作，堅持各级政府体育行政机关是体育市场的主管部门，有条件地鼓励社会和个人通过赞助、联办等方式进行体育场馆、体育用品以及体育比赛等方面的运营活动。此时，我国公共体育政策与制度变迁在一定程度上表现出“由上而下”的强制性制度变迁特征。国家通过具有垄断性质的制度安排，干预和扶持体育事业发展。我国公共体育政策数量增长明显，体育事业制度得到一定发展和完善，但传统的体育事业管理体制依然没有理顺，还停留在宏观调控阶段，未完全深入体育实践领域进行有效供给，我国公共体育政策与制度高质量供给仍显不足，制约着体育事业的进一步发展。

2.3 注重全面开放、有序繁荣的科学布局阶段

进入21世纪后，体育成为我国整个国民经济的重要增长点，国家开始真正确立体育发展的战略地位。《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（修订）》的出台，将大众体育设施建设列为国家重点鼓励发展的产业方向。随着我国加入世界贸易组织，公共体育政策变迁开始进入全面开放时期，国家集中出台了一系列加快体育体制改革与鼓励体育事业制度创新的相关政策。《2001--2010年体育改革与发展纲要》《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》以及《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》等文件的相继颁布，从多维层面不断支持体育事业发展，加速培育体育消费市场，同时指出我国体育事业须审时度势，缜密规划，抓住机遇，加快发展，积极开辟海外体育市场。其后国务院颁布了《产业结构调整指导目录（2005年本）》，将“体育设施建设及产业化运营”列入其中。紧接着国家体育总局颁布了《体育事业“十一五”规划》，标志着我国首次以五年规划的形式对体育事业发展进行总体性指导，也在一定程度上促进了我国公共体育政策的科学化和法治化运行。至此，关于公共体育政策变迁中的体育事业制度改革与创新达到了建国以来一个新的高度。具体表现在两个方面：（1）公共体育政策变迁取得了重大发展，国家立足眼前、着眼长远，根据当时的国情、体情，对于体育事业发展进行了一系列的科学布局和整体规划，旨在为北京奥运会后我国可能出现的巨大体育消费市场做准备。（2）公共体育政策开始在宏观体育事业制度改革中展现出具体的经济实施方案。如《关于29届奥运会税收政策问题的通知》就制定了对国际奥委会和奥运会参与者实行的若干税收优惠政策。此外，公共体育政策开始对体育事业出现的内部结构失衡、城乡差异、人群体育权益差别增大的局面进行关注，试图通过构建群众体育服务体系做出矫正与平衡。这一阶段的公共体育政策供给在很大程度上弥补了其制度需求的缺口，但在深化改革过程中面临的问题依然严峻。

2.4 鼓励多元主体、协同共治的融合发展阶段

随着2008年北京奥运会的举办，我国体育事业呈现井喷式发展。体育事业在小康社会、健康中国、体育强国的建设过程中发挥着越来越重要的作用，并在促进居民消费、拉动内需、优化经济结构等方面作出巨大贡献。加之我国居民生活水平逐步提高、参与体育活动的意识不断加强，体育事业在我国得到空前重视。同年《体育及相关产业分类（试行）》通过对体育事业范围边界的厘清，将其细分为体育组织管理活动、体育场馆管理活动、体育健身休闲活动、体育中介活动等8个大类、57个小类，为之后我国体育事业与其他产业的融合发展提供了参考基础。之后《关于加快发展体育事业的指导意见》明确要求各级政府把体育事业纳入经济与社会发展规划，标志着我国体育事业由各方面独立发展，向由国家主导、各部门和全社会协同发展的模式转变。新一轮的公共体育政策变迁开始将“加强公共体育服务”“加强公共体育设施建设和管理”等保障公民基本体育权益的新词语写入文件之中，与之前将体育事业单纯作为经济工具手段的思维体系相比，体现出政府对于体育事业主体性地位的政策取向。并且《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》再次坚定了体育事业制度的改革方向，即“积极培育多元市场主体、注重协调发展”。此外，“促进融合发展——积极拓展业态、促进康体结合、鼓励交互融通”的提法，展现出政府未来体育事业制度改革的方向。在最近的政策文件中，《国务院办公厅关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》《进一步促进体育消费的行动计划（2019--2020年）》《全民健身计划（2021—2025）》以及《“十四五”体育发展规划》等高位阶的公共体育政策不断出台，以高质量的要求为引领，深入剖析我国体育事业发展矛盾，响应体育发展的时代诉求，完善了体育事业发展的政策体系，公共体育政策已成为积极推动体育强国建设的重要支撑。这一时期的公共体育政策与制度变迁，再次表现出政府主导的强制性制度变迁模式的特征，其主要标志就是全国各省市根据中央政府和上级主管部门的相关公共体育政策要求，均制定和实施了各种适合于地方体育事业发展的规划和纲领性文件，使得“自上而下”演进的公共体育政策逐步落到实处，并且推动体育事业与旅游、卫生医疗、教育、建筑、环境等部门融合发展，改变了过去集中于政府或者体育行政部门权利机构单一的主体治理模式。

3 影响我国公共体育政策发展的现实困境与制约因素

通过上述梳理发现，虽然我国公共体育政策在不断发展中取得了可喜成绩，但仍存在诸多问题。从外部环境来看，我国公共体育政策的制定与执行还存在“碎片化”现象，政府职能转变未完全转变，对权力行使的监督与约束不力；从政策主体来看，政府与社会组织合作关系不清晰明确，政府在公共体育服务供给中处于主动地位，而社会组织在公共体育服务供给中处于被动地位；从政策客体来看，[JP2]我国公共体育政策的目标主要是为了满足公民的公共需要，但因相关理论知识匮乏与指导滞后等问题，并未满足公众的公共体育服务的需求［15］。在公共体育政策的制定过程中，相关政策主体通常过于依赖政府来解决问题，政府强调自己是制定公共体育政策主导角色，忽视了社会力量的作用。公共体育政策执行力不强，缺乏统筹性，政策制定过于僵化，存在“一刀切”现象，具体执行实施缺乏弹性。

3.1 政策制定供需匹配有待优化，出现秩序性错位状况

从我国公共体育政策的变迁历史中可以看出，公共体育政策的制定，需综合考虑多方因素，尤其是要与人民群众的需求相匹配。但在我国公共体育政策制定过程中，部分地方相关部门职责划分不清晰，政策制定主体单一、功能定位不清，导致体育政策制定供需不适配，产生秩序性错位的现象，突出表现在政策制定部门及内容缺乏整体性、系统性与协调性。（1）一些地方公共体育政策在制定时未从整体上对其进行总体的规划与部署，政府各级部门的职责分工还有待明确。（2）公共体育政策制定可能会出现 “身兼裁判和运动员两职”的现象，造成体育部门的工作目标模糊。（3）各部门在对接体育政策时，往往多数只会考虑本部门的利益诉求，对其他相关部门及公众的实际需求导向不足，导致公共体育政策制定秩序性错位状况的发生，因此在制定公共体育政策时，在注重政策本身价值取向的同时，还需兼顾各级行政机构及社会公众的多方利益诉求。（4）根据目前我国公共体育政策制定现状来看，尤其在地方公共体育政策制定过程中还存在着部门利益扩大化与部门利益政治化的问题，在一定程度上會对当地群众体育事业的发展造成阻碍，主要表现在：第一，部分公共体育政策中存在的利益规划冲突容易引发各级机构职责与权利的多头叠加，从而导致在工作操作上的执行分歧；第二，部分公共体育政策与措施无法在一些地区充分贯彻和落实，致使整体公共体育政策目标与任务难以实现［16］。因此，在公共体育政策的制定过程中，要多维考虑到各部门与社会公众的真实需要，协调各级别部门之间的利益矛盾，使各部门、大众与公共体育事业共同发展，从而持续推进我国公共体育事业发展。

3.2 政策执行过程安排有待强化，存在结构性偏差现象

政策执行过程安排是指各级政府部门在公共体育政策执行过程中所采取的一系列决策、行动与程序。自改革开放后，我国各级政府为了加快体育事业发展，出台了一系列公共体育政策，并通过多途径推动公共体育政策的实施，虽取得了一定成效，但执行过程中仍存在一些问题。（1）公共体育政策执行的环境与条件有待完善，一方面，政府部门对公共体育政策执行的关联部门支持力度不够，原先共生协同的政策执行被“碎片化”后，致使部分政策内容在实际执行过程中效率较低；另一方面，政府对公共体育政策执行安排需要增加一定的激励措施，部分地区在落实公共体育政策过程中缺乏必要的动力，从而导致部分公共体育政策在执行过程中流于形式。（2）在部分地方公共体育政策执行过程中，仅依靠政府财政投入和少量社会资金开展，且多数只是集中在场地设施建设的执行方面，科学健身指导与群众体育赛事活动等领域的政策执行还需合理补充，目前政策的执行“偏袒”也易造成公共体育资源的分配相对失衡，因此引起公共体育服务供给上的“条块分割”情况，（3）公共体育政策的执行缺乏相应组织协调机制，各级政府部门对公共体育政策执行的重视程度较低，对于出现的问题不能及时反馈，因此降低了公共体育政策实施的效率［17］。以上问题直接导致了政策实施过程中的结构性偏差现象，并在某种程度上限制了我国公共体育政策的效能发挥。我国公共体育政策的变迁历程也表明，在国家治理转型中公共体育政策的功能与作用发挥具有重要意义，同时随着新时代国家治理体系的构建和完善，公共体育政策也应进行相应的变革，以适应新时代国家治理现代化的要求。

3.3 政策实施效果监控有待深化，缺乏标准性评估系统

随着体育强国建设不断深化，公共体育政策的内容与数量都在持续增长，这为公共体育政策实施效果监控带来了更大的难度。尽管目前我国已有较为健全的政策评估制度，但由于缺少一套完整的公共体育政策的评估标准，加之公共体育政策评估主体单一、目标不明确，评估指标体系不够健全、方式较为简单，公共体育政策评估难以实现预期效果［18］。（1）公共体育政策监控是国家与各级政府为防止政策失误对国家、社会与个体带来负面效应而采取的一系列保障措施。对公共体育政策实施效果进行监控，主要包括效果评价与监管两个方面。效果评价是指在公共体育政策实施的过程中，对相关信息进行收集，并展开定量分析，从而对公共体育政策实施情况做出定性判断并提出改进意见，使得公共体育政策的目标得以实现；而监管是指在公共体育政策实施过程中，通过采集有关信息发现偏差或异常现象并及时采取措施加以修正，从而实现政策目标。（2）目前仅有少数部门建立了相关的信息收集制度，而我国的监控机制主要是依靠各级政府和相关部门的行政管理机构来实现的，因此在对政策实施效果监控过程中，经常产生公共体育政策目标不能实现、体育事业发展不均衡与社会体育需求得不到满足等问题。（3）由于缺少完善的公共体育政策评估标准与具体执行方法，公共体育政策实施效果难以得到有效评价，致使公共体育政策实施决策难以获得有效矫正依据。公共体育政策效果的标准性内容评估系统的不健全，在一定程度上也制约了公共体育政策监控工作的深入开展。由此可见，我国应建立健全公共体育政策实施效果监控机制和评估标准，强化公共体育政策实施情况的监督与控制，持续优化政策执行环境，从而确保政策能够全面落地实施。

4 国家治理转型中我国公共体育政策的创新路径

从我国公共体育政策变迁进程来看，新中国成立后，我国公共体育政策与制度的供给从无到有，再到井喷式增长和当前的结构性调整，公共体育政策在我国公共政策体系中的地位愈发重要，对我国国民经济发展的作用也更加凸显。不过，目前我国公共体育政策发展的现实问题依然未得到很好解决和优化，基于此，为打破我国公共体育政策和制度的发展瓶颈，从理念、机制和主体3方面提出我国体育事业政策制度改革的创新路径。

4.1 树立以公共利益与需求为导向的公共体育政策决策理念

从公共体育政策变迁的历史沿革来看，我国公共体育政策与制度实践，证实了政府主导行为对于推进体育事业制度创新的积极作用。但也发现，我国公共体育政策的变迁路径依赖问题依然突出，严重制约着我国公共体育政策和制度的有效供给。同时，我们需要看到政府主导的强制性制度变迁离不开其他相关利益主体的需求诱致性推动。因此，在合理和有效率的诱致性变迁状况下，交替运用两种变迁方式是新政策制度创新的有效方式。

（1）考虑不同利益主体的利益诉求、不同地区体育事业发展资源禀赋、经济条件等因素，尽量以最小的代价减少公共体育政策创新的成本。公共体育政策最基本的决策理念应该包括以下两个内容：一是广大人民群众体育健身利益至上；树立“人民满意”的体育事业发展的价值评判标准，加强体育事业发展非正式制度环境的建设工作。政府应该积极开展宣传教育工作，加强公共体育政策的宣传和推广，鼓励广大群众参与体育活动，培养体育意识和习惯。二是现代公共体育政策的效率优先、兼顾公平标准构成了我国体育治理现代化的基本原则和价值基础。明确体育事业的终极发展目标是满足群众日益增长的体育需求，提高人民生活质量。需要关注群众体育需求的变化，积极探索体育事业发展的新模式和新路径，加强公共体育资源的配置和管理，提高群众参与体育活动的便利性和舒适性。公共体育政策制定者需要深入了解不同利益主体的需求和期望，充分听取各方面的意见和建议，确保公共体育政策制定具有广泛的代表性和可持续性。

（2）加强政策评估工作。通过对公共体育政策评估，对政策和制度变迁进行预期成本和预期收益比较，及时发现实现各个利益主体的利益最大化的制度诱因，不断提出创新设想去影响政府部门决策；加强政策的协调和整合，鼓励不同部门和利益主体之间的协作和合作，加强公共体育资源的整合和优化配置，以提高公共体育政策的执行效率和效果；要运用各种科学的方法，包括问卷调查、案例研究、定量分析等，以充分评估政策实施的效果和影响；需要注重与政策实施的过程相结合，适时调整和改进公共体育政策，以实现政策的长期目标。

（3）坚持法治政府思想。政府在制定和实施公共体育政策时，应坚持法治政府思想，将法治理念贯穿到体育事业的实践工作中。政府应遵循科学、民主、法治的原则，依法制定体育政策，建立健全的法律法规体系，加强监督和执法力度，严格依法惩治体育领域的违法行为，保障公共体育事业的发展和公众的合法权益。同时，加强对体育从业者和社会组织的法律培训和教育，提高其法律意识和法律素养，共同推动公共体育事业的健康有序发展。

4.2 建立更加科学化、民主化的公共体育政策决策执行机制

制度质量是衡量和决定国家治理效率的关键变量，健全的国家制度体系是现代国家治理体系的基本构成要素［19］。制度质量的好坏取决于制度供给与需求的结构情况，即制度供给的有效性。政府作为公共体育政策的供给主体，在公共体育政策和制度变迁过程中作用非常关键。诺斯悖论认为，国家在一定程度上的政治目标与经济目标是矛盾的，一些在经济上低效率的制度安排在政治层面上或是合理的。诺斯悖论在公共体育政策的变迁过程中也是客观存在的，要使悖论的负面效应降至最低，政府有责任提供体育事业制度变迁过程中所需要的制度安排，以改进制度不足、弥补制度缺陷给体育事业发展所带来的负面影响。在此基础上，可从以下方面着手：

（1）进一步转变政府职能，构建治理型、服务型政府。公共体育政策的决策科学化意味着要有专业而完善的决策系统。体育行政部门要更加注重发挥高等院校、体育智库、专门性研究机构和政策咨询委员会的作用，收集和分析相关数据，评估政策的效果和影响。随着电子政务、大数据、区块链等技术的不断发展，公共体育信息的公开化、公共体育参与的网络化、公共体育利益表达的媒体化，需要我国公共体育政策在体系上不断细化成熟，借助数字技术使公共体育政策决策逐步走向科学化。

（2）公共体育政策的决策过程应该更加民主和透明。体育行政部门可以通过广泛征求公众意见、开展公开听证会、组织专家论坛等方式，让民众、体育从业者、学者和利益相关方参与政策决策的过程，充分考虑各方利益和意见，确保政策的多元性和代表性，增加政策的可行性和可接受性。同时，体育行政部门还应积极引导和促进公共体育与民间组织、社区组织、行业协会等相互合作，形成政府、市场和社会力量共同参与的良好格局。将主要工作集中于为体育事业提供保驾护航的制度安排上，将法治政府的思想植入到体育事业的实践工作中，使体育事业发展不仅有政策支持，更有法律作为发展的强有力后盾。

（3）优化政府组织结构，构建全国统一、高效的公共体育政策执行机制。这需要政府在组织机构、人员配置、职责分工、信息共享等方面进行优化和改进。政府需要建立一个科学规范、运行有效的组织体系，建立统一的政策标准和指导意见，制定统一的政策实施计划和监测评估机制，确保公共体育政策能够得到全面、系统、科学的实施。

4.3 完善多元参与、有效协同的公共体育政策决策格局

道格拉斯·诺斯采用成本—收益分析方法和均衡分析方法构建了制度变迁的一般理论模型：在初始制度均衡中，由外部性、规模经济、风险和交易成本所引致的潜在收益增加时，就会使制度变迁的收益大于成本，形成了制度的非均衡，从而发生制度变迁［20］。新制度经济学的企业理论也强调市场交易中企业的交易成本是最低的。因此，要求国家在制度变迁中，要给予不同权利结构在制度变迁调整的方向、幅度和范围上一定的重视，此外不仅要考虑制度变迁处于强势地位的政府主体利益，还要考虑非政府主体的权益。公共体育政策和制度的优化关键在于：

（1）通過更加具有强制力的法律、法规手段实施制度供给和制度创新，促进建立体育市场中公平竞争的制度环境，赋予体育事业多元主体以相应地位和权力，实现体育事业相关利益主体权力博弈的均衡发展。为鼓励创新和有效协同，政府可以设立奖励机制，向提供创新解决方案的个人、团队或组织提供奖励和资金支持。同时，可以建立合作伙伴关系和联盟，促进各利益相关方之间的合作，共同解决体育发展中的问题。

（2）高度重视体育社会组织的发展，不断培育其发展优势，激发其创新意识，健全其管理制度。加快全国性体育协会实体化改革进程，实现政府对于体育社会组织的完全“松绑”，释放非营利组织在供给公共体育服务中的巨大潜力，充分发挥其弥补体育事业发展过程中“市场失灵、政府失败”的重要治理作用。同时，应充分利用体育社会组织的中介功能，促进自我管理与服务。完善体育社会组织的评估与信用体系，定期对体育社会组织进行评估，对于那些不能自我管理、不能保证服务质量的体育社会组织应采取相应的处罚措施，促进其不断完善内部治理结构和管理制度。

（3）需要强化非政府主体对体育事业的参与，利用现代信息技术实现不同主体之间的信息共享和沟通交流，构建并完善“以服务为导向”的政策制度，从而使公共体育治理体系得到进一步完善。在此基础上，运用信息化手段建立体育公共服务平台，为体育社会组织与公民提供有效的信息服务。积极调动各类体育社会组织积参与到体育事业的发展中来，利用社会资源为公共体育事业提供更多的人力、物力与财力支持。此外，建立健全多元主体的协调机制，实现国家、社会与公民多方的良性互动，提升公民对政府的信任与满意度。在公共体育政策和制度变迁过程中，应全面考虑不同利益主体之间的互动关系和博弈行为，同时还应注重加强对多元主体行为与利益的引导和约束，避免因利益分配不均衡而造成的不利后果，充分发挥市场在配置资源中的基础性作用，使多元主体通过市场化竞争机制最大限度提高公共体育服务的资源配置，如此才能实现公共体育政策和制度变迁中利益分配的公平化，促进公共体育事业健康可持续发展。

5 结语

将公共体育政策纳入到国家治理体系建设是一个新兴的研究领域。政府职能转变是我国公共体育政策变迁的根本动力，公共体育政策和制度供给是国家治理体育事业的重要手段。在国家治理视野下，结合政府职能转变，梳理出我国公共体育政策变迁在不同历史时期经历的服务国家意识形态与政治宣传的萌芽阶段，主张放开搞活、放管结合的深化改革阶段，注重全面开放、有序繁荣的科学布局阶段以及鼓励多元主体、协同共治的融合发展阶段等过程，体现出国家对于体育事业发展从全能型、管制型到服务型、治理型的转变脉络。国家主导公共体育政策的制定和实施，成为体育事业制度变迁的主要推力。未来国家应根据体育事业内外环境和治理需要，及时调整对体育事业的定位，在公共体育政策变迁的创新路径上有所侧重，要树立以公共利益与需求为导向的公共体育政策决策理念；要建立更加科学化、民主化的公共体育政策决策执行机制；要完善多元参与、有效协同的公共体育政策决策格局。

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