加强宅基地管理 构建美丽乡村

王 娟

（昭通市农村合作经济经营管理站，云南 昭通 657000）

为全面了解农村宅基地联审联管工作情况、推进农村宅基地规范化管理，根据昭通市委、市政府安排，昭通市农业农村局、自然资源和规划局抽人组成3个组从2022年6月20—30日深入11县（市、区）30 个乡（镇、街道办）42个村（社区）采取召开座谈会、查阅资料、实地查看等方式对农村宅基地管理工作情况进行实地调研。

一、总体情况

（一）责任落实情况

昭通市11个县（市、区）党委、政府均成立了农村乱占耕地建房问题专项整治行动领导小组和主要领导或分管领导任组长的农村宅基地联审联管工作领导小组，建立了农村宅基地联审联管工作机制，制定了农村宅基地管理工作实施方案，多次召开会议对农村宅基地管理工作进行安排部署。部分县（市、区）在《昭通市农村宅基地管理办法（试行）》的基础上还结合各自实际出台拟定了相关的管理办法和意见，进一步明确各级各部门的职能职责、管控和审批程序，使农村宅基地管理更加规范化。如威信县、镇雄县和彝良县制定了《农村宅基地管理办法》，其中彝良县已出台执行，巧家县拟定了《关于农村宅基地建房涉及乡村建设规划许可证办理的意见》。

（二）联审联管机制运行情况

各乡（镇、街道办）都成立了联审联管工作领导小组，出台了工作方案，设立了以农业农村局、自然资源和规划局人员为主的联审联管工作机构，明确了工作职责，制作并完善了农村宅基地联审联管业务手册和办事指南且将申请办事流程印发至村组。部分乡（镇、街道办）联审联管工作有创新举措，如镇雄县以勒镇对新审批建房的农户制作公示牌悬挂在农户建房的显眼位置，将农村宅基地批准书、乡村建设规划许可证进行公示，接受群众监督。按照乡（镇、街道办）主责、村级主体管理机制，全市共明确村、组两级宅基地协管员14 027人，以加强对农村宅基地管理的日常巡查，切实做到问题早发现、早报告、早处置。

（三）积极申报宅基地建设用地

各县（市、区）农业农村局按照《云南省自然资源厅云南省农业农村厅关于农村村民住宅建设合理用地保障实施意见的通知》（云自然资〔2020〕171号）要求，从2021年起，每年年底均开展年度农村宅基地现状调查和需求情况统计调查，以县域为单位将下年度辖区内村民住宅新增建设用地计划指标需求函告同级自然资源主管部门。2021年报批建设用地计划指标438 hm2，其中：昭阳区报批133.33 hm2、鲁甸县报批53.33 hm2、巧家县报批63 hm2、镇雄县报批40 hm2、彝良县报批33.33 hm2、威信县报批3.33 hm2、盐津县报批18 hm2、大关县报批19.27 hm2、永善县报批20.67 hm2、绥江县报批6.67 hm2、水富市报批47.07 hm2。

（四）农户建房受理审批情况

截至2021年6月底，全市有141个乡（镇、街道办）开展了农村村民宅基地和建房申请受理审批，全市共计受理农户申请14 417户，审批农户申请10 030户，审批率70%，审批面积112.97万m2，户均109.7 m2。有9个乡（镇、街道办）未开展审批工作，其中：昭阳区5个（已受理54户，零审批）、鲁甸县4个（零受理零审批）；昭阳区的太平街道办事处、凤凰街道办事处、龙泉街道办事处、北闸街道办事处按照《昭阳区城市规划建设管理经营委员会关于暂停新建房屋和风貌改造工作的通知》，自2021年6月23日起一律暂停审批新建房屋（含拆除重建）和风貌改造，大山包镇属湿地保护项目范围未开展审批；鲁甸县的砚池街道办事处、文屏街道办事处、桃源乡、茨院乡按照《鲁甸县人民政府办公室关于对千顷池湿地项目周边新改扩建构筑物进行严格管控的通知》，自2020年3月1日起一律禁止新增审批湿地项目规划区40 km2范围内新增建筑，未开展受理审批工作。

（五）违法案件查处情况

本次调研发现2020年7月3日以后村民乱占土地建住宅案件283 件，已处理结案210 件，办结率74%。11个县（市、区）除了绥江县外，其余10县（市、区）均发现新增案件。目前，鲁甸县、镇雄县、彝良县、威信县、盐津县、大关县、永善县、水富市8县（市）已全部办结，巧家县和昭阳区正在整改，巧家县发现16 件，制止或拆除15 件，办结率94%。

（六）疑似图斑核查整改情况

上级部门转交疑似图斑1 893 宗，目前除了镇雄、彝良两县正在核查当中，其余县（市、区）已完成核查工作。经实地核查属于农村宅基地问题的有203宗。核查整改情况：昭阳区涉及88宗，经核查属于农村宅基地问题的有66 宗，均属于2020年7月3日前历史遗留问题；鲁甸县涉及10宗，经核查属于农村宅基地问题的有9 宗，其中有4 宗属于2020年7月3日后新增问题，但均属原址重建，符合“一户一宅”要求，因占稳定耕地或生态红线未获批；巧家县涉及117宗，经核查属于农村宅基地问题的有104 宗，均属于2020年7月3日前历史遗留问题；威信县涉及90宗，经核查均属于2020年7月3日前历史遗留问题；盐津县涉及31宗，经核查属于农村宅基地问题的有1宗，为2020年7月3日后新增问题，正在研判整改中；大关县涉及567宗，经核查属于农村宅基地问题的有3宗，均属于2020年7月3日前历史遗留问题；永善县涉及2宗，经核查不属于新增违建；绥江县涉及14宗，经核查属于农村宅基地问题的有18宗，不属于新增违建；水富市涉及1宗，经核查属于农村宅基地问题，不属于新增问题。

（七）宣传培训情况

11个县（市、区）先后组织宅基地管理人员多次培训，人员培训全覆盖。各县（市、区）利用广播、报刊、网络、大喇叭、标语等方式加大对农村乱占耕地建房“八不准”和联审联管工作相关政策的宣传力度，将相关政策和法律法规宣传到户，切实增强村民建房必须经申请审批同意取得合法手续才能修建的意识。如水富市利用网络媒体在水富市人民政府网站登出《水富市农村村民宅基地审批业务手册》和《农村宅基地审批办事指南》，点击量超过2.5万次；盐津县制作电子显示屏宣传标语268条次，利用农信通发送宣传信息6 800条，制作宣传横幅标语198条，利用大盐津信息平台发布“一张图看懂农村宅基地用地建房审批流程”等信息进行广泛宣传；大关县通过印发《致农民群众的一封信》、挂历等宣传资料和张贴宣传标语等方式进行多途径宣传；镇雄县录制了农村宅基地大喇叭音频宣传资料下发各村组进行常态化循环广播。通过广泛开展农村宅基地管理宣传培训，目前全市已形成了监管队伍自觉履职、违法建房从严查处、村民自觉依法申请和相互监督的农村宅基地管理良好氛围。

二、存在的困难和问题

全市11个县（市、区）和相关职能部门认真贯彻落实各级政府的安排部署和工作要求，以全面深入宣传贯彻落实《昭通市农村宅基地管理办法（试行）》为契机，上下联动、联审联管，农村宅基地管理工作稳步扎实有序推进。不过在本次调研中，仍然发现不少问题和困难，主要表现为“7个有差距”。

（一）各级之间宅基地管理工作有差距

各县（市、区）和各乡（镇、街道办）之间的差距主要表现在抓落实方面。如：昭阳区守望乡在开展农村宅基地联审联批工作中比较有担当，宅基地批准书和规划许可证“两证”核发率比较高。有部分乡（镇、街道办）担当不足，几十年的村庄老宅拆除原址重建也不敢核发规划许可证，又找不到新的建设用地解决村民建房之需，村民有建房需求但宅基地和建房申请得不到审批，群众不理解、意见较大，引发各种矛盾的风险增大。

（二）抓联审联管机制落实有差距

一是日常巡查监管落实不到位，虽然建立了日常巡查制度，但大部分乡（镇、街道办）都没有建立完善的巡查台账。二是“三到场”落实不到位，对农户申请宅基地建房缺乏有效监管，甚至以批代管，对有无超面积、超层高建设不清楚，实地走访中发现镇雄县雨河镇官庄村坝头村小组1户村民批准的宅基地面积是140 m2、层高3层，但实际占地面积（不含院坝）180 m2，层高4层；2户村民分别批了建3层和2层，但实际抽查发现分别建了3层半和2层半；还有1户房屋修建于2020年12月，但没有任何审批手续，疑似未批先建。三是农户建房结束，乡（镇、街道办）未及时组织验收。督查30个乡（镇、街道办）中仅有1个乡（镇、街道办）对农户使用宅基地完成建房的房屋进行了实地验收，其余乡（镇、街道办）均未开展验收。

（三）抓“两支队伍”建设履职有差距

执法队伍建设方面：全市11个县（市、区）除了昭阳区和镇雄县在县（区）政府的统筹下专门成立了一支综合执法队伍分片负责农村违法占耕地建房情况的执法查处，盐津县在县委、县政府的统筹下实行农业农村局、自然资源和规划局两部门联合执法外，其余县（市、区）均未组建专门执法队伍或采取联合执法方式进行执法监管，特别是鲁甸县、巧家县、大关县、永善县、绥江县和水富市仅仅依托农业农村局相关股室（站、所）进行执法监管，无专门的执法队伍和执法设备，无法有效胜任农村宅基地违法行为的监督执法。日常监管队伍方面：农村宅基地管理涉及千家万户，点多面广，没有一支业务能力强的监管队伍是很难监管到位的，例如鲁甸县农户12.78万户，平均每个监管员负责968户，监管难度很大，容易出现死角。另外，大部分县（市、区）未将村组宅基地协管员、信息员相关报酬待遇纳入县级财政预算给予保障，人员流动快，监管队伍未能充分发挥作用，日常监管巡查工作无法得到有效保障。

（四）乡级责任落实和压力传导有差距

部分乡（镇、街道办）对联审联管工作不够重视，工作人员责任心不强，管理混乱。如威信县两河乡审批管理档案非常混乱，将本该由乡（镇、街道办）审批人员填写的审批表交由村社填写，导致审批表上的面积、批准书上的面积和批准意见上的面积严重不一致。部分乡（镇、街道办）联审联管工作没有形成合力，在审批中涉及到风貌管控、占用林地和邻近主要公路建房时上述部门没有出具相应的审批意见。

（五）落实高效规范审批工作要求有差距

经本次调研统计，全市农村宅基地和建房申请共收到14 417户，审批10 300户，审批率71%，其中审批率最低的彝良、巧家、鲁甸3县分别为48%、44%、43.6%，均未过半。按14 417户受理申请计算，不管村民出于何种原因建房，是否符合“一户一宅”，仍有4 117户有建房需求，这些有建房需求但又得不到审批的4 117户就是违建的产生根源、监管的难点，如果不及时解决这部分村民的建房需求，就会产生乱占土地建房等违法案件，增加宅基地管理难点。一是没住宅急需建房的村民就会不断上访，引发各种矛盾，影响干群关系。二是在受访乡（镇、街道办）中都不同程度存在职责不清、审批意见不准确的问题。三是表格填写不规范、乡（镇、街道办）未核发“两证”、未请第三方有资质的机构测绘宅基地四至平面图等。

（六）宅基地建设用地指标保障有差距

在调研中发现，几十年的村庄老屋基地已被规划为基本农田或生态保护区，在原址申请拆除重建时得不到审批的问题普遍存在。县、乡两级相关部门每年都上报农村村民建房用地计划指标，但受村庄规划滞后的影响和建设用地指标的限制，职能部门未办理农用地转建设用地审批手续，乡（镇、街道办）无建设用地可批，农村宅基地建设用地指标保障差距大。

（七）以户归档和台账管理有差距

一是乡（镇、街道办）农村宅基地和建房申请审批户档案存在资料不全、表格填写缺项（空项、错项）、宅基地平面位置图测绘不规范、宅基地批准书和规划许可证“两证”不全就批准建房的问题。二是乡（镇、街道办）管理台账与上报县级部门台账数据存在账账不符的问题。三是部分乡（镇、街道办）申请审批台账未报县级自然资源部门备案。四是部分村委会未建立农村宅基地和建房申请受理审批台账，乡级户档和县、乡、村台账管理混乱。

三、下一步工作建议

（一）强化领导，全面启动受理审批工作

昭阳区龙泉街道办事处、太平街道办事处、凤凰街道办事处、北闸街道办事处、大山包镇和鲁甸县文屏街道办事处、砚池街道办事处、桃源乡、茨院乡要尽快明确城镇开发边界和大山包镇湿地保护区，在城镇开发边界和湿地保护区外要及时启动农村宅基地受理审批工作。有建房刚性需求又在原址拆除重建的村民申请宅基地建房，在不越耕地保护红线、生态保护红线、城镇开发边界“三线”的前提下，县级、乡级政府要“梳”“堵”结合、“大开前门、堵死后门”，必须给予村民“一户一宅”建房保障需求。

（二）强化管理，充分发挥部门监管作用

建立健全执法队伍和日常监管队伍，将村组宅基地协管员、信息员相关报酬待遇纳入县级财政预算。一是强化监管，充分发挥“两支队伍”的作用，对新增问题早发现早制止，对制止无效的要坚决按照程序查处并整改到位，特别是乱占耕地建房要坚决实行“零容忍”监管。二是抓实联审联管机制的落实，乡（镇、街道办）政府要督促农业农村局、自然资源和规划局等部门严格履行申请审查、开工前丈量批放、建成后核查验收“三到场”监管，对村民宅基地审批材料实地联审申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等进行联审，开工前到现场进行开工查验，实地丈量批放宅基地，确定建房位置。三是农户建房完工后，乡（镇、街道办）组织相关部门进行验收，实地检查农户是否按照批准面积、四至等要求使用宅基地，是否按照批准面积和规划要求建设住房，并出具《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表》。紧盯村组会议决定公示、村级审核再公示、乡（镇、街道办）部门核查、审批重点环节，强化规划审批。

（三）强化统筹，压实部门职责

乡（镇、街道办）要高度重视农村宅基地管理工作，强化统筹，进一步明确、压实农业农村、国土资源、住房和城乡建设等部门的职责，严格审批程序，切实履行各部门在联审联办中的职责，严禁越权办理、越权审批，规划推进农村宅基地管理工作。

（四）强化培训，高效规范审批村民宅基地和建房申请

强化审批管理业务培训，特别是要加大对宅基地审批程序、工作环节、规范填写和审批的规范性培训。县（市、区）要统筹考虑安排宅基地坐落平面位置图规范测绘工作，乡（镇、街道办）要加大农村宅基地批准书和乡村建设规划许可证“两证”合法合规核发工作，做到高效规范审批。

（五）强化协调，落实规划管控和建设用地保障

各县（市、区）政府要加快推进村庄规划，农村宅基地规模的布局要在国土空间规划和村庄规划中予以统筹保障，每年原则上不低于新增建设用地计划指标的5%用于宅基地用地。一是要加快推进村庄规划，合理确定宅基地规模和布局。二是加快耕地保护红线、生态保护红线、城镇开发边界“三线”划定，确保“三线”外村民原址拆除重建和“一户一宅”建房需求。

（六）强化整改，立行立改推动问题整改清零

农民建房问题是一项重要的民生问题，各县（市、区）要高度重视，针对此次调研反馈的问题要举一反三、全面排查，找准问题、理清思路，召开会议及时研究，统筹推进、抓实整改，建立台账、销号清零，切实解决村民合理建房诉求。对顶风违纪、不听制止，乱占耕地建房的要坚决实行“零容忍”查处，发现一起查处一起，坚决杜绝乱占耕地建房行为。

绿美乡村建设（伍承艳）