创新新型农村集体经济

魏丽莉

发展壮大新型农村集体经济，必须通过基层大胆创新、努力实践、积极探索，这是农村改革的基本经验，也是“摸着石头过河”、实践出真知的必由之路。

党的二十大报告提出“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济”。2023年中央1号文件进一步明确了新型农村集体经济运行机制。新型农村集体经济是自集体产权制度改革以来形成的，按照产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度要求建立的，以集体所有制为基础的，以股份合作为主要形式的，劳动者通过劳动、土地、资本等多种要素联合与合作，实行按劳分配和按要素分配等多种分配方式的一种经济形态，它是社会主义公有制经济的重要形式。新型农村集体经济对实现中国式农业农村现代化和农民共同富裕，完善乡村治理、实现乡村善治，提升党组织凝聚力、巩固党在农村执政根基意义重大。发展壮大新型农村集体经济，必须通过基层大胆创新、努力实践、积极探索，这是农村改革的基本经验，也是“摸着石头过河”、实践出真知的必由之路。

新型农村集体经济在实践中的发展模式与运行机制

第一，依托集体产权改革组建股份合作社的改革通常模式。2014年农业部、中央农办、国家林业局等部门率先在北京市等29个省份各选定1个县（市、区）开展集体经营性资产股份合作制改革试点，逐步形成可复制可推广经验。2018年，吉林、江苏、山东整省试点，河北石家庄市等50个地级市整县试点，天津市武清区等150个县（区、市）整县试点，以及中央试点单位共涉及1000个县，占全国1/3的县开展集体清产核资、集体经营性资产股份合作制改革，中央政策明确“到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证、经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，健全非经营性资产集体统一运营管理体制”，2020年中央1号文件提出“全面开展农村集体产权制度改革，有序开展集体成员身份确认，集体资产折股量化、股份合作制改革，集体经济组织登记赋码等工作”。目前全国各地依托土地“三权分置”改革全面探索集体经济实现形式，针对集体经营性资产成立股份合作经济组织，在具体经营方式上，有“资源开发型”集体经济，有的地区通过充分利用、盘活各类农村资源资产，以自主开放、流转租赁等方式发展特色农业；有“产业发展型”集体经济，有的地区由村集体主导发展农业产业，并在农业仓储、物流、加工、销售等环节延长农业产业链、扩大农业价值链；有“服务型”集体经济，有的地区利用为家庭、农民合作社等新型农业经营主体提供统耕统收、统防统治、统销统结等生产性服务，在农业的耕种收全过程或一些作业环节实现服务规模经营；还有“参股合作型”集体经济，有的地区整合集体积累资金，脱贫攻坚和乡村振兴政府帮扶资金等，通过入股或参股农业产业化龙头企业、抱团合作、村企联合等方式发展集体经济。

第二，镇域统筹发展模式。当前，农村集体经济区域差异明显。东部地区特别是北上广深等一线城市的农村集体经济已进入由工业和农业融合阶段向现代服务业转变，农村劳动力由第一、二产业向第三产业转变。农民已转变为居民，农村集体经济内部的股权所有者变成了居民。农村集体经济进入新的发展阶段，这类地区发展新型农村集体经济，乡镇政府在集体经济发展中的作用和影响日益增强。如北京市探索的镇级统筹发展模式，由相关村组建镇级土地联营公司联合运作，以镇级土地联营公司作为市场主体进行集体土地开发。通过制度设计，保障镇域内各村土地发展权共享和收益平衡。联营公司为入市主体，保证集体土地所有权不变，民主决策、充分授权，企业管理、规范运作。坚持“业态引领、用途引导、节约集约”原则，综合制定了增值收益调节金征收使用管理办法，实现多方共赢。借助“园区平台”，通过行政审权获得对土地等核心资源的垄断权利；通过招商引资发挥市场集聚效应，通过“园区集体所有制”承担经济发展主体的角色，镇域政府的权利、设计、绩效三者空前地互为推动，产生出新的活力。这种统合治理模式渗入城乡建设的各个层面，使得政府的能量和作用远远超出传统农村集体经济发展的角色定位。这类地区的新型集体经济将产权封闭的乡联社、村合作社与产权开放的社办企业之间进行组合，形成了典型的“社+公司”体制，有效探索了集体经济与市场经济有效融合的新模式。

第三，村镇一体、集体经济性质的联合社模式。这是以成员变动来调整土地权益的“以人定地”，建立集体经济组织共同体性质的新型集体经济模式。典型代表如内蒙古经棚镇农业联合会。内蒙古赤峰市克什克腾旗经棚镇在当地党委政府领导下建立了“生产、供销、信用”三位一体综合性合作社。赤峰市组织部通过融合党建，联合市、旗、镇45个市、旗政府行政部门组建区域性联合党委，在联合党委的领导下，为克什克腾旗整合涉农部门资源，组建经棚镇农业发展联合会（在民政部门注冊），为全镇6690农户，17337人以及合作、涉农企业提供从土地托管、机械代耕代收、生产资料供应、生活用品销售、农资信贷、农业保险等生产、供销、信用“三位一体”综合性服务。联合党委按照功能设立生产、供销、信用三个党总支，根据各村和联合会需求清单提供供给，进行对接，通过支持镇联合会给村集体经济、合作社和农户提供所需服务，建立了纵到底、横到边的系统化服务体系和组织体系。不同于以明晰产权、固化成员的思路进行集体产权制度改革，以固定土地资源，让村民、成员的权益依法继承“以地定人”的改革通常模式，村镇一体、具有集体经济共同体性质的经棚镇农业合作社联合社也是新型农村集体经济的实现形式和组织形式。同样模式的还有青岛市莱西院上镇农民合作社联合社，它按照权能分立原则，通过市场化渠道选聘总干事，由总干事组成服务团队，联合院上镇40多个村合作社形成镇村一体、为农户和农民合作社等新型农业经营主体提供耕种收全过程一体化社会化服务的农民合作经济组织体系。

第四，党支部领办合作社发展集体经济模式。发轫于“村社一体、合股联营”的塘约道路，由基层党支部书记领办农民专业合作社发展集体经济。山东省烟台市最为典型。烟台市由市委组织部门牵头，在学习借鉴“塘约经验”的基础上，在全市范围内整建制地推动党支部领办合作社发展集体经济。市委市政府从合作社组建方式、入股方式、经营模式、收益分配、民主决策和内外监督等建立了一整套制度体系和管理机制。在具体操作过程中，一是针对进行集体产权制度改革的村，集体经济组织是特别法人，由村集体经济组织注册成立农民专业合作社，组织群众和外来资本入股，相当于是混改了的国企，党委会决策前置。二是没有进行集体产权制度改革的村，集体经济组织空置，就由党支部书记代表村集体注册成立农民专业合作社，村集体以集体资金、资产、资源入股，群众以土地、资金、劳动力入股，由于党支部书记或支部成员是以个人名义注册的农民专业合作社，但是他代表的是村集体，在章程中就“约法三章”——村党支部领办合作社，理事长应当由党支部成员（主要是支部书记 ）担任，支部成员职务如果终止（如在村两委选举中落选），就应该主动辞去理事长职务，因其代表是集体，而不是个人行为。烟台市坚持试点先行，以点带面，典型引路，从“百村示范”到“千村覆盖”再到“全域推进”。目前，烟台市已经开始尝试在一些发展基础较好，比较成熟的村在横向上打造生产、供销、信用“三位一体”综合性合作社，在纵向上，逐步向乡镇和城乡融合发展区一级延伸，建立合作社的联合社，县域层面重点做好统筹规划布局、产业发展、政策资金、土地利用，尤其是公共服务，建设更多经济中心、生活中心，通过让农民就地工业化、就业服务化、就地城镇化、就地市民化，实现城市和农村同步发展。烟台党支部领办合作社还创新了工票制度，所谓工票制度，就是解决无人无社、无钱入社问题时创新使用的“资格股和创业股”。只要是户口、土地在当地农村的老弱病残孕、没有劳动能力等村庄弱势群体都可以加入合作社享受一份资格股；加入到合作社的男女劳动力，男工120元/天，女工80元/天，满2000元可以折合1份股，股权可享受分红。工票不仅有兑现收益功能，还有货币结算功能，可以购买合作社提供的水、蔬菜等各种农产品。烟台市因地制宜，结合群众意愿，易工则工、宜农则农，各地根据各自实际自主选择产业、合作社组建方式、入股方式和经营模式。但党的领导、坚持集体所有制、共同富裕是党支部领办合作社发展集体经济必须坚持的三条原则。

第五，国有、集体与社会资本三方联合组建共富公司模式。这种模式一般是在经济比较发达的青岛、成都、以及江浙的二线城市，这些地区城市化、农业现代化程度相对较高，广大农村量大面广，剩下的远郊或资源匮乏地区都是一些难啃的硬骨头。为了促进当地乡村振兴，县域地方政府牵头组建国有农业投资公司，或者由县、乡两级国有（集体）农业投资公司与村集体经济合作社、社会资本联合组建共富公司（企业），整合土地等资源，整体打包投入到乡镇或村的产业资金或扶持资金，开发运营整个区域的土地规模化流转、现代农业产业发展，从而发展壮大集体经济。政府在顶层设计和制度安排中对共富公司这类的新型农村集体经济收益分配会做出引导，使得国有（集体）与社会资本联合经营收益的一部分反哺给村集体。这些地区为了更深入、更全面地振兴乡村，在追求经济效益的同时会兼顾社会、生态等效应，往往以实现共同富裕为价值导向和目标追求，期望通过国有（集体）资本加持并赋能村集体经济，同时带动其他社会主体，整合、开发、盘活、经营乡村资源。共富公司由国有（集体）企业、村集体经济合作社和社会资本联合组建，且国有（集体）股占主导，党委或党组前置于共富公司“股东（成员）代表大会—董事会—监事会”的治理结构，对于共富公司发展规划制定、股权结构与组织架构设计、重大事项与人事决定，部门之间的统筹协调等，由党委或党组织内部前置讨论后，再提交上述组织。党的领导内驻于共富公司组织体系中，通过加强党的宗旨、目标、任务等政治建设，确保共富公司“公”的属性和特征，體现了农村集体经济的公共性、集体性和社会主义优越性。这种模式对于打破部门界限、集中资源资金，解决农村集体经济组织缺资金、因无抵押无法贷款、缺人才等问题，保障集体资产保值增值发挥了重要作用，可以说，这也是新型农村集体经济新的实现形式和组织形式创新。

改革创新、赋权还能，壮大新型农村集体经济发展的思路与政策建议

第一，遵循生产关系适应生产力的客观规律，调整生产关系和利益关系，巩固和完善农村基本经营制度这一农村政策基石，以保障农民权益、增加农民收入。中国特色社会主义集体所有制的独特性决定了新型农村集体经济的比较优势集中在区域性、公共性、综合性的公共服务和生产经营领域。新型农村集体经济要着力在“统”的层面体现出功能和作用，实现市场经济和规模经济，要赋予双层经营新的内涵。新型农村集体经济要发挥统筹协调功能，将发展重点放在开发集体资源资产、集体资产经营管理、集体产业发展以及为产业提供农业社会化服务等方面。其中，集体资源资产开发应适应生态文明战略转型要求的生态产业化、产业生态化发展趋势实行空间一体化立体综合开发；要通过收入分配与再分配功能筑牢共同富裕底线，补齐农村公共服务短板，提升公共服务水平。新型农村集体经济同其他市场和非市场主体应建立分工协作、合作的伙伴关系，应当为农民专业合作社、家庭农场、农业社会化服务主体、农业企业等提供良好的发展环境，包括基础设施建设、维护，加大竞争环境下的打造和维护等。

第二，加快改革创新，不断探索新型农村集体经济特别法人实现形式和组织形式。《农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）明确农村集体经济组织是特别法人，主要依据有：以农民集体土地所有权为基础设立；集体土地所有权依法不得转让；农村集体经济组织不得破产等。但是《草案》只是对既定事实和制度予以确认，并没有明确特别法人究竟独特在哪里，内涵是什么，享受什么权利，承担什么义务，与地方政府关系如何，与村委会特别是法人是什么关系，等等，这些都需要通过基层实践探索和创新，再经过经验总结提升到集体经济组织法律和政策制定层面。特别法人的权利在从事特定领域的优先权和特惠政策待遇方面，日本对农村特别法人的界定和相关做法值得参考。国内发达地区新型农村集体经济的创新经验也表明，新型农村集体经济准市场主体特征，决定了其有必要构造一个“社+公司”的组织形态，在产权封闭的产权方（社）和产权开放的经营方（公司）之间建立联系，在“社”下独资、参股或控股股权开放的公司，解决集体经济与市场经济有效融通的问题。

第三，强化镇域统筹，着力培育镇村一体的新型农村集体经济组织体系。当前，随着城乡融合程度加深，农村城市化和农业产业化快速发展，突破村域范围，村村联合、镇村联合形式凸显，迫切需要镇级农村集体经济组织发挥上挂下联的产业链上的经济功能，发挥党委政府与村集体和农民之间的桥梁作用。镇级集体经济组织及乡村两级集体经济组织体系建设将是未来新型农村集体经济改革、发展和创新的重点。但是，镇级集体经济直接对村集体经济管理还缺乏明显的组织功能定位和法理性依据。为此，必须理顺乡镇党委、政府、乡镇集体经济组织和农村集体经济组织之间的关系，设计出一套完善的镇、村两级合作、分配与监督体制，发挥各自优势，提高集体经济产出，增强新型集体经济的范围经济和规模经济效应。要发挥乡镇党委政府的重要作用，市县层面要持续向乡镇、街道放权、赋能。强化乡镇、街道在国土空间规划、产业规划、土地整理和利用、产业项目落地、要素配置和标准指定等方面的职能。要按照“地理位置相近，资源禀赋相似、产业结构相似”的原则，加强强村的龙头带动、要素集聚的统领作用，鼓励和支持跨村联合发展、抱团发展。对于一些地方组建共富公司，为避免共富公司的行政化倾向，应加大自下而上租金经济单元的力度，优先辅导、指导和发展具备一定条件和资源的村组通过整合资源、机子入股、投工投劳，经决策表决后加入村集体经济组织。

第四，努力拓展新型农村集体经济的经营领域，鼓励发展多种形式的集体经济和具有集体性质的农民合作组织。各种形式的农民合作社和合作经济形态拓宽了集体经济的实现形式，集体经济的发展壮大又有赖于各种形式的农民合作社和合作经济形态与村集体经济实现资产、业务、人员、服务上的融合，使得集体所有制经济形态占据主导地位。新型农村集体经济组织应当包括集体股入资的多种方式，应当更加兼顾公平原则。未来应当拓宽新型农村集体经济的经营领域，要适应集体经济多功能性的性质定位，因地制宜，宜农则农，易商则商，易工则工，宜游则游，单业、多业或混业经营。随着经济发展和人民对美好生活需求的增长，集体土地收益在集体经济收益中的份额已经越来越低，而非物质文化遗产重新开发获得的收益份额正在快速增长，应当拓展农村集体财产范围，将数字、双碳、气候、人力、矿产、非遗、茶叶、地理、独特品牌、文旅、知识、产权、农业历史乡村遗产、种子种质、传统技艺等具有地方特色禀赋与整体开发价值的各类物质和非物质遗产都包含在内。宅基地等建设用地也是集体财产中重要的内容，包括水塘、水库等“水面资源”，以及山水林田湖草沙等空间生态资源也是集体财产重要的内容。集体产权制度改革后建立的股份合作经济形态，在生产关系和分配关系上更趋向与市场经济接轨，未来应鼓励和发展社员成员间生产生活命运共同体结合起来的共同体性质的新型农村集体经济。

（作者系中共青岛市委党校副教授、经济学博士）