深化“大综合一体化”行政执法改革

姚洪华

“大综合一体化”行政执法改革是习近平总书记和党中央赋予浙江的重大政治责任，是浙江省落实营商环境优化提升“一号改革工程”、打造法治化营商环境新高地的重要环节和必要手段。营商环境的核心是法治，执法保障是重要环节。杭州加快打造世界一流的社会主义现代化国际大都市，上城区作为杭州政治、经济、文化新中心，是重要组成部分。近年来，杭州市上城区立足经济要素活跃、发展态势良好、治理需求多元的区域特点，深化“大综合一体化”行政执法改革，加速推进基层执法和为企服务能力提档升级。

以系统设计强化改革引领

上城区“拥江揽湖走运靠山”，既有中心城区成熟社区、新建住宅小区，也有城郊结合融合型社区、老旧住宅小区；既有“三圈三街”等商业街区，也有人车交纵的专业市场；既有大型交通枢纽、“一口四站”，还有众多景点学校医院超市；既有“宇宙级”网红直播中心，也有城市社区“老破小”治理洼地。

上城区锚定“破解综合执法难题、提升基层治理能力、优化法治营商环境”主要目标，系统搭建“365”改革体系。其中，“3”即“一体三更”的统筹方法，坚持区街一体、条抓块统，以大空间一体化实现协调更有效，以管执服一体化实现支撑更强大，以大综合一体化实现保障更有力。“6”即“六能六得”的基本导向，以“条抓能块统、上下能贯通、业务能承接、多跨能协同、数据能打通、数字能赋能”，实现“数量减得下来、力量沉得下去、队伍融得起来、基层管得起来、治理强得起来和成效显得出来”。“5”即“五促五强”的最终目标，以改革促治理、治理强改革；以民主促民生、监督强执法；以执法促监管、监管强执法；以执法促治理、综管强执法；以块统促条抓、条抓强块统。

上城区以“365”改革体系为指引，聚焦问题导向，加快推进破难解难。一是破解部门利益藩篱固化的难题，上城区升级区街两级“条抓块统”协调机制，由区委区政府主要领导任改革领导小组“双组长”，根据基层治理实际，创新增设改革协调工作领导小组，由区委副书记任组长、分管副区长担任领导小组办公室主任。健全区街两级协调指挥中心，统一目标、一体指挥，将“权力下放、重心下移、力量下沉”一推到底。二是破解依法行政能力不足的难题，全面配强基层执法力量，整合形成区级“1+5”执法队伍体系，覆盖综合执法+市场监管、文化市场、应急管理、自然资源、卫生健康领域，以全域赋权的模式全面推动14个街道成立综合行政执法队，下沉人员522人，下沉比例71%，高于省定65%的比例要求。灵活运用划片驻点等方式，推动执法队伍全覆盖与基层网格化管理有效互补。三是破解多跨协同机制不优的难题，区街两级协调指挥中心全面统筹跨部门、跨领域行政执法工作，建立消防等新划转事项的执法协同机制、执法会商机制等，创建交警和街道综合行政执法证据互通互认工作机制、跨部门“现场联席会”机制等。

以破难解难深化改革攻坚

上城区坚持系统全面、整体推进，特别是聚焦重点、难点、突破点，从理念、方法、机制、队伍、能力等方面集成发力、高效推进、融会贯通，形成持续攻坚之势。

第一，深化“三项贯通”，推动改革一体协同。一是上下贯通，基于基层治理需求，构建改革四梁八柱，贯彻整体性思维，通过领导领衔、专班统筹、基层聚力，推动改革向“综合集成、整体重塑”转变。二是标准贯通，根据基层实际实情、法律制度更新、高频和沉睡事项等需求，整合编制并推动“一张清单管执法”，动态建立“1933项”综合执法事项清单和“380项”赋权街道事项清单，形成权力与责任相匹配的执法清单体系，确保有章可循、权责一致。三是数据贯通，向上承接省级应用平台、行政行为码推广使用，向下发挥基层首创建立“一码安”沿街商铺管理、“联心码”普法政策宣传等应用场景，提升企群执法服务效率。

第二，强化“三个融合”，推进队伍握指成拳。一是强化物理融合，实现下沉队伍集中办公，畅通业务交流，推动块上统筹快速调度。注重办公区域的独立性，科学合理划分功能区块，减少对执法队伍专业办公的干扰与影响。二是化学融合，全面推进划转事项的顺利承接、执法人员的素质提升、执法监管的深度融合，广泛开展“综合查一次”“监管一件事”等联合检查，加快磨合、加强联动。三是心理融合，以党建统领汇聚队伍强大向心力，推动组织、工会等关系转入街道，多形式保障执法队员生活、工作权益，促进执法队员的心理认同，提升归属感，实现队伍变革重塑和个人价值实现的内在统一。

第三，突出“三个强化”，促进队伍能力有效提升。一是强化遴选，塑优队伍力量。好中选优遴选优秀执法队员下沉基层执法队，其中45周岁以下中青年干部占比近60%。下沉执法力量采用混合编组编队形式，打破条线限制和专业限制，强化一体化的业务协同、案件交流和联动处置。二是强化培训，打造全科队伍。集中开展业务培训、难点案件讨论、案例评选等40余次，提高队伍专业执法能力，推动队伍从专科向全科转型，全方位锻造专业素质过硬的执法队伍。三是强化督考，激发干部潜能。创新建立“五赋权一约束”人员管理保障机制，增加街道对部门的法治支撑反向评价权和赋权部门对街道的执法成效考核权，推动赋权街道有权有责、权责一致，为基层治理提供执法的硬支撑。

第四，实施三大举措，助力改革提质增效。一是打造队伍标准化。以街道基层先行先试改革样板为基础，对基层综合行政执法队的制度建设、组建要求、岗位设置、工作流程、评估改进等各方面提供标准化参考，为“大综合一体化”改革的顺利实施落地提供坚实的基础。二是实现管理数字化。构建执法监督协同体系，创建综合行政执法大数据监督平台入选省纪委“最佳场景”，全年提前有效预警规范执法行为360条，实现监管监督数据互通共享。推广“三色赋码”等好用管用的基层方案，强化数字赋能，推动整体智治。三是形成大综管格局。践行“721”工作法（70%的问题用服务手段解决、20%的问题用管理手段解决、10%的问题用执法手段解决），把服务作为执法的主要手段，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，联合企业管理力量，实现自治组织化、专业化；通过“综合执法+综合管理”，将日常巡逻与集中整治相结合，联合社区设法解决，联动企业互助解决，沟通部门协同解决；发挥“大综合一体化”机制优势，精准打击扰乱市场的违法行为，維护企业商户群众合法权益，有效防止营商环境“野蛮生长”。

以基层首创推进改革创新

上城区各个街道（管委会）结合辖区特点、发扬优势、大胆探索，形成了丰富的改革实践，探索出不同的改革路径。

第一，融合型大街道模式：建立“大综合+大综管”联动体系。九堡街道地处上城、临平、钱塘、萧山四区交界，各类网络直播机构不断聚集，是上城区人口总量最多、区域最为复杂、结构最为多元的街道。针对复杂街域情况，九堡街道构建“大综合+大综管”联动体系，助推融合型大社区大单元治理。一是全面整合基层治理力量，重组平安巡防、城管序化等4支辅助力量，建立街道综管大队，与街道综合行政执法队入驻中心合署办公，实现统一指挥、统一管理。二是统一标准推进规范化建设。申报成为杭州市基层综合行政执法队伍标准化建设试点，积极做好基层站所标准化方案的制定工作。动态更新工作手册，在手册中规范高频事项执法流程40项，从案件来源、法律适用、取证要求等方面对执法流程进行明确规范。三是组团推进解决民生实事。根据辖区实际，形成12个高频“监管一件事”场景，涵盖电商直播、出租房屋、小微经营主体等辖区内突出的重点领域，通过“统一指挥、组团检查、按时反馈”的执法模式，实现“一次走访检查、全面深度体检”多领域监管一步到位。

第二，成熟型老街道模式：以助企纾困“三服务”破解“三小一摊”管理难题。南星街道60周岁以上老人占了全区常住人口的29%，属于典型的“老龄化街区”，且辖区内小餐饮店、小食杂店等“三小一摊”经营主体共有163家，为辖区带来烟火气的同时也增加了标准化管理的难度。街道通过优环境、优机制，为老城区注入执法力量，深度打造法治化营商环境。一是分类施策，精准服务。动态编制街道层级监管计划，根据信用评级、投诉举报、新兴或传统行业分布等动态数据，实时增减监管频次，精准执法。如依据2022年辖区内投诉举报频次，将10次以上的9类374件赋权事项（占全部投诉举报数量88.83%）等重点纳入《2023年度执法计划表》。二是协同联动，靠前服务。强化企情收集队伍1分钟响应、3分钟联动、15分钟到场的“1315”快速协同机制，同步建立实时信息台账、搭建指尖服务阵地。开展小微企业高频违法事项宣传教育200余次，有效增强商铺知法守法自觉性。三是宽严相济，创新服务。对34家新开门店开展执法体检，试点“复兴商圈”诚信公约10条举措，开展信用提升行动，个性化指导企业信用修复13起；探索“以学代罚+公益抵罚”纠违模式，引导经营者转换身份，体验市容市貌监督员、垃圾分类引导员等社会服务，达到普法守法的良好治理效果。

第三，核心区新街道模式：以三个“一体化”激活楼宇经济。四季青街道集聚了万象城、来福士等众多商业综合体，坐拥92幢楼宇，入驻8000余家企业，是名副其实的楼宇经济活力街区。街道通过改革创新跑出了营商环境优化“加速度”。一是治理体系一体化。创新构建起“1310”工作体系，围绕“党建统领，一队执法”总目标，全过程贯彻“网格吹哨、执法报道”“三色赋码、分类执法”“柔性执法、助力營商”等十大举措，进一步夯实高效、精准、闭环的基层治理工作体系。二是高效协同一体化。建立“指挥+中队+网格”架构，在街道92幢产业楼宇设置楼管员，102个微网格设立网格员，全面运行“线上+线下”全时段、全域管理模式，形成快速响应新模式。三是数字智管一体化。探索楼宇监管“一件事”场景，推出“青一”综合查一次数字应用平台，使用数字智管模式将辖区楼宇、综合体内5180家检查对象录入信息系统，针对执法检查结果进行三色赋码，并相应调整检查频率，提升监管效能。

第四，功能区派驻模式：以“一支队伍管执法”赋能功能区基层治理。杭州东站作为浙江省特大型综合枢纽，9年多累计到发客流9.12亿人次，客流位居长三角第一位。当前，东站枢纽整合综合执法及市场监管、生态环保、文化市场、交通运输、应急管理、卫生健康等条线执法人员，探索派驻模式下“一支队伍管执法”在功能区落地生根。一是全面梳理，精准聚焦实际需求。把充分保障旅客权益作为改革的中心任务，按照“吃住行游购娱”等出行六大场景梳理整合执法事项941项，确定各赋权单位管理圈层，明晰执法边界和执法权责，形成从需求到保障的力量融合、执法闭环。二是建立机制，推动规范落地实施。实现站内执法管理分工合理、衔接顺畅、配合默契、补位及时，推动面上秩序管控局面从“条块分割”向“多跨协同”转变。如针对杭州东站出租车网络预约单突出问题，制订《杭州东站枢纽区域出租车网络预约单规范运行须知》，并形成合力确保规范顺畅运行。三是数字赋能，护航良好运营秩序。打造数字执法室，通过集中办公、业务协同推动各派驻单位间执法数据互通，实现执法力量“深度融合”、指挥中心“一站集成”、执法信息“一网归集”、事件处置“一体协同”，行政执法规范化、标准化、数字化水平明显提升。