长江岸线管控现状及对策研究

孔繁忠 董亚辰 王雪

摘 要：长江岸线是支撑长江经济带发展的主要资源，加强长江岸线管控，是保障防洪、供水、通航、生态安全的迫切需要。《长江保护法》施行后，对长江岸线管理提出了更严格管控要求。目前，长江岸线管理还存在法规体系不健全、管理职责交叉、规划顶层设计及相关标准尚需完善、监管责任界限不清晰等问题。针对这些问题，从完善岸线法律法规及配套制度、健全岸线管理体制机制、修编规划和岸线管理相关技术标准制定、强化岸线管理全过程监督等方面提出对策建议。研究成果可为长江大保护提供决策支持。

关键词：长江大保护；长江岸线；管理保护；长效机制

中图分类号：TV213.4                                           文献标志码：A

岸线是一定水位下水体与陆地的交线，通常指水陆交界一定长度范围内的带状区域[1]。长江岸线作为长江流域一种极为特殊的自然资源，具有稀缺性以及显著的不可替代性[2]，承担着流域防洪保安屏障的重要作用[3]，是长江生态系统的重要组成部分[4]。长江大保护背景下，进一步强化长江岸线管理，是深入贯彻落实习近平生态文明思想的生动实践，是推动长江经济带高质量发展的必然要求，是保障防洪、供水、通航、生态安全的迫切需要[5]。

全面推行河湖长制以来，在水利部的高位推动下，长江水利委员会和长江流域相关省份先后开展了长江干流岸线保护和利用、河湖“清四乱”等专项行动，有力推动了长江大保护工作。经过近几年持续清理整治并生态复绿，非法占用河道岸线、阻碍河道行洪等突出问题得到有效解决，长江岸线面貌显著改善，生态环境修复取得明显成效[6]。

2021年3月1日，《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）施行，明确国家对长江流域河湖岸线实施特殊管制，为长江岸线管理提供坚强的法律保障，同时也对长江岸线管理提出了更高标准、更严要求。对照“共抓大保护”、《长江保护法》新要求，需加快建立《长江保护法》相关配套制度体系，充分发挥河湖长制平台作用，进一步理顺岸线管理体制，明晰监管责任界限，凝聚共抓大保护合力。

通過对长江大保护背景下的长江岸线管理现状调查，分析长江岸线管理存在的主要问题，针对性地提出对策建议，为建立健全长江岸线管理长效机制以及推进长江大保护提供决策支持。

1 大保护背景下的长江岸线管控现状

1.1 长江岸线保护利用现状

长江作为我国最大的“黄金水道”，岸线资源极为丰富，其开发利用关乎流域经济社会高质量发展[7]。自溪洛渡以下，长江干流河道总长度约为3 117 km[8]。长江水利委员会于2016年制定了《长江岸线保护和开发利用总体规划》（以下简称《岸线规划》），明确长江干流溪洛渡以下岸线总长约8 311.7 km（含洲滩岸线），其中湖北省、重庆市、江苏省岸线长度居前三位，分别为2 156.3 km、2 058.2 km和1 169.9 km；已利用岸线长度为1 713.4 km，岸线利用率约为20.6％，主要包括码头工程、取排水设施、桥梁工程、滩岸环境综合整治工程等。上海市、江苏省、湖北省岸线利用率居前三位，分别为49.2%、35.6%、23.7%；云南省、四川省、安徽省岸线利用率相对较低，分别为6.7%、10.3%、11.7%。湖北省、江苏省、上海市已开发利用岸线长度居前三位，分别为511.9 km、416.0 km、242.8 km；云南省、湖南省、江西省已开发利用岸线长度相对较少，分别仅为15.9 km、34.2 km、45.7 km。

2017年12月，推动长江经济带发展领导小组办公室部署开展长江干流岸线保护和利用专项检查行动，对长江干流溪洛渡以下9省市共5 711个岸线利用项目进行清查，确定涉嫌违法违规项目2 441个，其中拆除取缔项目356个，整改规范项目2 085个。通过清理整治，共腾退长江岸线约162 km，有效释放了长江岸线的空间。各省市岸线利用情况见表1。

1.2 《岸线规划》执行情况

《岸线规划》将长江岸线划分为保护区、保留区、控制利用区和开发利用区等四类功能分区，对各类岸线功能分区提出了不同的管控要求，在满足长江防洪、供水、生态、通航安全要求的前提下，基本实现了长江岸线科学有序的管理保护格局。《岸线规划》规划岸线总长度17 394 km，涉及长江干流9省（直辖市）及支流所在的贵州省。

《岸线规划》印发后，沿江省市加强宣贯落实，严格项目审批，强化监督检查，开展专项整治，不合理利用长江岸线现象大幅减少，有效促进了岸线资源利用方式向节约集约利用转变；严格按照岸线功能分区的管控要求，对涉河建设项目开展审批管理，进一步强化对自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等各类生态敏感保护对象的保护，在保障防洪安全、保护生态环境、促进岸线高效利用的前提下，按照“确有必要、无法避让、确保安全”原则，科学适度利用长江岸线。

2  “共抓大保护”及《长江保护法》对岸线管控的新要求

2016年1月以来，习近平总书记多次考察长江沿线并3次召开座谈会，明确指出新阶段推动长江经济带高质量发展，必须贯彻生态优先、绿色发展理念，坚持共抓大保护、不搞大开发。

“生态优先、绿色发展”理念，要求长江经济带发展从中华民族永续发展、资源永续利用角度出发，将“绿水青山就是金山银山”理论贯穿始终并落地生效，使绿水青山真真正正成为金山银山，实现绿色可持续发展。

“共抓大保护”，要强化系统思维，突出一个“共”字，无论是山水林田湖草沙各要素，还是防洪、通航、产业发展，都要紧紧围绕流域生态保护进行。“不搞大开发”，并不等于不要开发，而是要对无序开发、资源枯竭式开发说“不”，要从资源环境承载能力出发，坚持“以水定域、以水定地、以水定人、以水定产”原则，以绿色、科学有序、可持续发展为前提，在全国率先实现高质量发展[9]。

在《长江保护法》中，共提及“岸线”19次，对河湖岸线保护范围划定、岸线保护规划制定、岸线开发建设、合理高效利用提出明确要求，明确了长江岸线修复责任主体，对非法侵占长江流域河湖水域，以及违法利用或占用河湖岸线的行为制定了更为严格的处罚标准。《长江保护法》的实施为长江岸线管控提供了坚实的法律保障与更高要求，形成了保护长江岸线的硬性约束机制。

3 目前长江岸线管控存在的问题

3.1 法规体系尚不健全

目前，我国相关水法规中涉及岸线管理的具体条款较为分散，原则性规定较多，可操作性不强，岸线保护利用缺乏专门法律保障[10]。《长江保护法》要求的相关配套制度尚未健全，岸线管理法制化、制度化、规范化仍需加快推进。

3.2 岸线管理职责交叉

长江岸线管理涉及水行政、交通运输、生态环境、自然资源、农业农村等不同行业部门，管理保护步调难以统一，统筹协调面临较多困难。在实际工作中，水行政主管部门认为岸线属于河道的重要组成部分，交通主管部门负责港口岸线的使用审批，而自然资源主管部门认为岸线管理属于土地管理一部分，导致了岸线管理中存在多头管理、条块分割、职责交叉、各自为政现象，难以形成工作合力，制约了对长江岸线的科学合理保护利用。

3.3 规划顶层设计及相关标准尚需完善

《岸线规划》印发以后，长江岸线管理呈现向好态势。随着长江大保护的深入贯彻落实，岸线管理形势发生了一定的变化，如规划涉及的一些生态敏感区部分已取消或调整，长江干线过江通道布局规划、一些城市的总体规划和港口布局规划等也有调整，造成部分岸线功能分区的管控要求已与现有实际保护目标或开发利用需求不一致，需要及时对岸线功能分区进行动态更新。同时，《长江保护法》要求的划定河湖岸线保护范围、制定河湖岸线修复规范、确定岸线修复指标等尚无相关技术标准，在实际工作中缺乏相应的技术支撑。

3.4 监管责任界限未明晰

岸线利用项目监督管理工作，既包括审批许可部门对申请人在项目建设期间是否落实批复文件要求的监管，也包括地方水行政主管部门对申请人在项目建设和运行期间的日常涉河活动监管。监管过程中，由于现有水法律法规未对流域管理机构和地方各级水行政主管部门在岸线利用项目监督管理方面的职责予以明确，许可审批事项监管责任界限未完全明晰，容易造成部分建设项目缺乏有效监管。

4 建立长江岸线管控长效机制有关建议

4.1 完善法律法规及配套制度

（1）加快修订完善《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》等水法规，进一步明确岸线管理职责。按照《长江保护法》要求尽快制定相关配套政策法规，健全长江岸线管理保护法规政策体系。通过出台法律法规，进一步明确大保护背景下长江岸线管理各部门单位主体责任，明晰有关行业主管部门、属地政府职责，从法律层面为长江岸线科学合理管控提供有力支撑。

（2）进一步完善岸线管理相关配套制度体系。通过在不同层次推动建立长江岸线保护利用联席会议制度，明确岸线巡查、联防联控等岸线监管相关制度，探索建立长江岸线资源有偿使用及适度退出制度，使长江岸线管理工作更加制度化、规范化。

4.2 健全长江岸线管理体制机制

（1）进一步压实属地责任。一是依托河湖长制强化长江岸线管理，发挥河湖长制“集中力量干大事”的制度优势。二是进一步压实各级河湖长责任，强化组织领导和履职尽责，明确各级河湖长目标任务，持续抓好长江岸线管理保护工作。三是充分发挥河长办的协调、指导、分办、督办作用，协调相关部门协同推进长江岸线管理各项工作。

（2）创新完善岸线管理工作机制。一是推动长江岸线保护利用协调机制长效化，落实长江岸线保护利用协调机制，确保协调机制工作任务落地见效。二是建立健全长江岸线保护利用部门联合执法机制，省、市、县级河长办应充分利用协调机制，确保跨界执法不断档、无空白区域。

4.3 加快规划修编，制定岸线管理相关技术标准

（1）建立岸线规划动态修订机制，根据新形势下推动长江经济带高质量发展和推行河湖长制工作等新要求，结合岸线管理新变化，尽快启动《岸线规划》修编工作。

（2）按照《长江保护法》要求，研究制定长江流域河湖岸线保护范围划定技术指南，统一长江流域河湖岸线保护范围划定的技术标准；研究制定长江流域河湖岸线修复技术规范和修复指标，保障河湖自然岸线比例，恢复河湖岸线生态功能；研究制定符合长江流域管理实际的涉河建设项目审查技术标准，不断推进涉河建设项目审批规范化。

4.4 强化全过程监督

（1）加强日常巡查监管。按照属地管理和分级管理原则，建立职责明晰、严格高效、规范有序的岸线监管体系，逐渐建立和完善长江岸线日常监管巡查制度，落实巡查责任，强化长江岸线和涉河建设项目的日常巡查、检查和执法，实行长江岸线动态监管。

（2）积极开展部门联合执法。县级以上人民政府充分发挥河长制平台作用，统筹相关部门行政执法职能，建立水行政、公安、生态环境等相关部门跨区域联合执法机制。

（3）开展常态化監督检查。将长江岸线利用项目纳入常态化监督检查，对长江岸线利用清理整治项目开展常态化管理；实行分级分片负责的监督管理模式，各级水行政主管部门按照岸线审批管理权限，组织协调本区域内岸线管理监督检查工作。

（4）加强岸线监管能力建设。一是建立健全岸线管理机构，依托水行政主管部门设置专职河道岸线管理保护机构。二是完备监督执法装备，逐步完备各类巡查、执法管理设施配备，增加无人机、视频监控等先进的监管设施设备，利用现代化信息手段进一步强化长江岸线管理能力建设。

5 结束语

长江岸线管理是江河湖泊保护的重要内容。随着习近平生态文明思想不断深入贯彻，长江岸线管理已逐步走上法制化、规范化、常态化、精细化的轨道，长效管理机制逐步形成，但是由于其涉及部门众多、因素复杂，仍有一些问题需要解决，各级政府、有关部门必须加强组织领导、密切合作、综合施策，努力实现河湖岸线资源的科学利用、有效保护和依法管理，实现河畅、水清、岸绿、景美的河湖生态环境，为美丽长江的建设提供有力支撑。

參考文献：

[1] 长江水利委员会.长江岸线保护和开发利用总体规划[R].武汉：长江水利委员会，2016.

[2] 段学军，邹 辉，王晓龙.长江经济带岸线资源保护与科学利用[J].中国科学院院刊，2020，35（8）：970-976.

[3] 代娟，何苗.湖北省长江干流岸线利用现状及主要问题研究[J].商情，2017（34）：278-279.

[4] 段学军，王晓龙，徐昔保，等.长江岸线生态保护的重大问题及对策建议[J].长江流域资源与环境，2019，28（11）：2641-2648.

[5] 姚启明，周星安.长江中游荆江门至城陵矶河段治理效果分析及河势控制建议[J].湖南水利水电，2020（5）：87-90.

[6] 中华人民共和国水利部.水利部召开长江干流岸线利用项目清理整治新闻发布会[EB/OL].（2020-11-12）[2022-07-08].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_9959074.

[7] 国务院.关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见（国发〔2014〕39号）[Z].2014.

[8] 张细兵，申康.新形势下长江岸线保护与利用的思考[J].水利水电快报，2018，39（7）：8-11.

[9] 何立峰.扎实推动长江经济带高质量发展[J].求是，2019（18）：25-32.

[10] 黄艳.“问诊”长江干流岸线[J].瞭望，2018（16）：42-44.

Abstract：The Yangtze River shoreline is a crucial resource for supporting the development of the Yangtze River Economic Belt. Strengthening the management and control of the Yangtze River shoreline is an urgent need for ensuring flood control，water supply，navigation，and ecological safety. The implementation of the Yangtze River Protection Law has raised more stringent requirements for the management of the Yangtze River shoreline. Currently，the management of Yangtze River shoreline is faced with problems such as incomplete regulatory system，overlapping managerial responsibilities，imperfect top-level planning and related standards，and unclear delineation of supervisory responsibilities. In response to these problems，we propose suggestions from aspects of improving laws and regulations，establishing sound shoreline management systems and mechanisms，formulating technical standards related to shoreline management，and enhancing the whole-process supervision of shoreline management. The research findings provide decision-making support for the protection of the Yangtze River.

Key words：Great Protection of the Yangtze River；Yangtze River shoreline；management and protection；long-term mechanism