加强长江流域水资源保护法规体系建设的思考

邓瑞 李亚俊 王孟 李斐 邓志民 刘扬扬 沈丹丹

摘 要：加强长江流域水资源保护法规建设是推进依法治水治江、强化水资源管理的重要基础和法治保障。梳理了长江流域水资源保护法规体系的建设现状、重要实践和建设成效。结合《长江保护法》以及水利部水资源保护职责、水资源管理新要求，针对生态文明建设新时期水资源保护法规体系建设存在的问题及需求，明确了新形势下长江流域水资源保护法规体系建设的总体思路，从水资源保护法规体系建设、管理体制机制、管理制度、法律责任等方面提出了完善建议，可为进一步健全长江流域法规体系、规范流域水资源保护管理提供参考。

关键词：长江流域；水资源保护；长江保护法；法规体系；管理制度

中图分类号：TV213.4                                              文献标志码：A

水资源保护是新时期强化水资源刚性约束、复苏河湖生态环境的重要内容，也是强化流域管理治理、推进新阶段水利高质量发展的重要途径。《水法》明确了水资源管理的基本制度，确立了水功能区管理、饮用水水源地保护、地下水保护等制度。水利部“三定”（定机构、定编制、定职能）方案赋予了水行政主管部门水资源保护规划编制、生态需水保障、饮用水水源地保护等职责。为切实履行水资源保护职责，水利部积极推进以生态需水保障、饮用水水源地保护为抓手的水资源保护事务管理，水资源保护法治建设也取得了快速发展。进入水利高质量发展的新时期，继续加强水资源保护法治建设是依法治水、强化水利体制机制法治管理[1]的重要实现路径。

长江流域水资源保护法规建设是规范、支撑长江流域水资源保护管理的重要保障。长江水利委员会（以下简称“长江委”）和流域各省市积极推进流域水资源保护法规体系建设，出台了《长江水利委员会入河排污口监督管理实施细则》《长江水利委员会入河排污口设置验收办法》《长江水利委员会生态流量监督管理办法》等流域规范性文件以及《贵州省水资源保护条例》等地方性法规，在长江流域水资源保护事务管理中发挥了重要作用，对健全涉水法治体系[2]，促进水利高质量发展至关重要。2018年国务院机构改革后，水利部水资源保护职责得以优化，水资源保护法规体系也需做相应调整，才能为治江事业的现代化提供应有的实践探索和制度支持。在此背景下，梳理了长江流域水资源保护法规体系建设现状、实践和成效，提出了完善法规体系建设的建议，有助于形成水资源刚性约束，提升流域管理治理能力，推动水资源保护管理工作。

1 水资源保护法规建设现状

长江流域水资源保护法规体系建设具有明显的时代连续性与阶段性，与不同时期国家治水治江思路的发展、长江流域水资源保护管理的需求紧密相连。21 世纪初期，我国的水资源管理重心从开发利用管理转移到合理配置和节约保护，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。党的十七大提出，要牢固树立科学发展观与落实最严格水资源管理制度，进一步开拓可持续治水思路。党的十八大后，生态文明建设理念、习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路、长江大保护、河长制等水资源保護新方略将水资源保护的最新要求从理念走向实践，从人治走向法治。党的十九大以来，水利工作迈入了高质量发展的新时期。在不同的历史时期，为适应流域水资源管理需求，长江流域水资源保护法治建设不断完善和发展。

1.1 国家水资源保护法规建设

国家层面水资源保护法治建设是流域水资源保护法治建设的基石，对流域法治建设具有统筹引领作用。目前，水资源保护基本形成了以宪法为核心，以《水法》《环境保护法》《水污染防治法》《长江保护法》等为基本内容，以《取水许可和水资源费征收管理办法》《河道管理条例》《入河排污口监督管理办法》《水功能区管理办法》等行政法规、部门规章为配套的水资源保护法规体系。虽然我国目前没有专门的水资源保护法律，但已初步建立了与水资源保护相关的法律体系。这些法律法规在长江流域水资源保护中起到了非常重要的作用，使长江流域水资源保护基本上有法可依。

1.2 流域水资源保护法规建设

结合长江水资源保护实际情况，长江委系统提出了水资源保护立法的理论基础、制度设计、管理体制，完成了《长江流域水资源保护条例》的编制。2005年水利部颁布实施《入河排污口监督管理办法》，针对入河排污口权限划分不明晰、协调程序不明确、统计验收的程序内容缺乏等问题，长江委结合流域实际出台了《长江水利委员会入河排污口监督管理实施细则》《长江水利委员会入河排污口设置验收办法》两部规范性文件，对加强入河排污口审批的日常监管[3]，推进流域内重要入河排污口的监督管理起到了重要作用。2021年实施的《长江保护法》规定了资源保护、生态保护、污染防治等系统内容，引领长江流域水资源保护法治建设。为落实《长江保护法》生态流量管控要求，长江委印发实施了《水利部长江水利委员会河湖生态流量监督管理办法（试行）》，明确规定了长江委、省级水行政主管部门、水工程运行管理单位在长江流域跨省河流及重要湖泊生态流量保障和监督管理的职责，同时对控制断面生态流量监测与信息报送、调度保障措施和预警响应处置等进行了规范。

1.3 地方水资源保护法规建设

地方水资源保护立法是我国水资源保护立法体制的有机组成部分，是对国家立法的重要补充，主要由地方性法规、地方政府规章、地方性规范文件组成。目前已有的水资源保护条例或者含有水资源保护内容的地方性法规有《贵州省水资源保护条例》《重庆市水资源管理条例》等。2015年《中华人民共和国立法法》赋予了设区市环境保护的立法权，拥有地方立法的地市着手开展了地方水资源保护立法工作，进一步扩充了水资源保护地方性法规的范围。地方性水资源保护立法已经具有一定规模，对水资源保护管理的多个方面进行了较为全面的规定，这些文件在流域水资源保护立法体系和行政体制下互相衔接、互相补充，为流域水资源保护起到了基础性保障作用。

2 长江流域水资源保护法规体系建设成效

2.1 形成流域水资源保护法规体系

经过多年发展，长江流域已经形成以《长江保护法》《水法》《水污染防治法》《环境保护法》为统领，以《水利部长江水利委员会河湖生态流量监督管理办法（试行）》《长江委入河排污口监督管理实施细则》《长江委入河排污口设置验收办法》等为实施依据，以《贵州省水资源保护条例》等地方立法为补充的多层级水资源保护法规体系，为依法治水和实现水利改革发展提供了有力法治保障。

2.2 支撑流域水资源保护管理工作

长江委和流域各省切实履行水资源保护法定职责，以相关法律规范为依据，有序开展了水资源保护规划与管理、水功能区管理、入河排污口管理、饮用水水源地安全保障达标建设、生态需水保障等工作，流域水质状况总体好转，长江流域2018年评价水功能区1 261个，达标的水功能区1 008个，达标率为79.9%。

2.3 形成流域水资源保护法制理论

在开展水资源保护法制建设的进程中，形成了流域水资源保护法制建设的系列基础理论。针对流域复杂的水资源问题，形成了水资源保护的内涵、立法目的与原则、管理体制、法律制度等内容，提出了水资源保护立法制度体系，建立了以水功能区管理为基础、以改善水质为目标导向的水资源保护管理制度体系，包括水功能区管理、入河排污口管理、饮用水水源地保护、生态需水保障、地下水保护等多项制度。

3 长江流域水资源保护法规体系建设存在的问题

3.1 国家法律法规有关水资源保护法治建设新要求亟待落实

党的十八大以来，生态文明体制改革深入推进，为推进流域水资源保护工作提供了基本遵循。《长江保护法》明确生态优先、绿色发展的基本原则，明确了饮用水水源地保护、生态流量保障、生态保护与修复的制度内容。与此同时，国家生态文明建设、长江经济带等方面规范性文件也对新时期水资源保护提出了要求，新时期长江水资源保护工作必须以《长江保护法》等国家法律法规和国家政策为基本遵循，落实生态文明建设等要求[4]，准确把握经济规律、自然规律、生态规律，保护长江流域水资源，维护健康长江建设。

3.2 适应新时期水资源保护管理的法规制度体系亟需构建

水资源保护法规建设经过多年的立法基础理论研究与实践应用，形成了以水功能区划为基础的水资源保护基本制度体系，为水利部门开展水资源保护事务管理、履行水资源保护职责提供了法律依据，为依法治水和推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有利条件。2018年《关于国务院机构改革方案的决定》，对水利部水资源保护管理职责进行了优化。在此背景下，需要围绕新时期水资源保护工作重心和思路的调整[5]，开展生态流量管理、饮用水水源保护等水资源保护立法体系理论建设和制度设计，建构适应新时期水利高质量发展的水资源保护法规体系，建立健全流域水资源保护制度，为规范和促进水利改革事业发展提供法治保障。

3.3 流域水资源保护管理治理长效机制亟待建立

流域水资源保护管理法规体系尚不健全，水源地保护管理、水生态修复、生态补偿等专项性规范政策缺失；流域管理和区域管理相结合的水资源保护协调机制尚不完善，跨部门、跨区域的联动协调不够[6]，存在协商制度不健全、信息交流渠道不畅通、信息共享不充分等问题；稳定增长的投入机制和公众参与机制尚待完善；流域生态补偿制度进展缓慢，制约着流域的统一管理；饮用水水源地、生态流量保障等监管机制有待加强；智慧水利和信息化建设尚处起步阶段，水信息整合共享不足，尚未完善监测信息共享机制[7]。新时期水资源保护法治建设应服务于江河湖泊生态流量管控与保障、饮用水水源保护等管理保障，从法治层面建立水资源保护管理的长效机制。

4 新形势下长江流域水资源保护法规体系建设思路和对策

4.1 总体思路

新时期长江流域水资源保护法规体系建设应以《长江保护法》为统领，以保障水安全为价值[8]，以强化流域管理治理和涉水体制机制建设为重点，以水资源与水环境承载能力为刚性约束，以保护与修复健康河湖的水量、水质、水域空间和水生态为重要目标，结合流域的实际情况和水资源保护的实践需要，设定流域水资源保护的主要内容和基本法律制度。

（1）完善流域水资源保护法规体系建设。落实《长江保护法》制度要求，完善涉水保护配套立法建设，推进长江流域饮用水水源地保护、地下水保护、水生态保护修复等流域法规体系建设。

（2）健全水资源保护管理体制机制。建立以国家协调机制为统筹的流域保护机制，加快建立以河长制为统筹的水资源保护管理体制机制，统筹推进生态补偿机制建设，强化流域治理机制建设。

（3）健全水资源保护管理制度群。完善水资源保护规划、生态流量管理、饮用水水源地保护、地下水保护、水生态保护修复、水系连通等制度体系。

（4）健全水资源保护法律责任体系。完善水资源保护民事责任、行政责任和刑事责任，探索研究水资源保护损害赔偿制度。

4.2 新形势下水资源保护法规体系建设对策

4.2.1 加快流域水资源保护法规体系建设

落实《长江保护法》要求，开展长江保护法中水资源保护相关立法配套建设，推进流域水资源保护法规体系建设。深入开展流域水源地管理、水生态保护与修复、生态补偿、水资源保护监测等制度研究，适时推进流域饮用水水源地管理、生态需水保障等水资源保护立法或指导政策，规范和约束各类水资源保护活动[9]。研究提出新时期水资源保护立法框架、制度内容。

4.2.2 完善水资源保护管理体制机制

落实《水法》所确立的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，强化流域管理治理，利用长江流域省级河湖长联席会议机制，促进流域治理管理与河长制湖长制工作深度融合[10]，突出流域机构在水资源保护规划、饮用水水源地保护、生态流量保障、水生态保护修复、地下水保护中的作用。衔接《长江保护法》长江流域协调机制，重点加强跨部门、跨区域的流域水资源保护协作机制建设[11]。建立健全生態保护补偿机制、公众参与机制等。

4.2.3 健全水资源保护管理制度体系

（1）完善河湖生态流量保障制度。生态流量保障是新时期水利部门开展水资源保护管理事务的重要职责和有力抓手。贯彻执行《长江水利委员会生态流量监督管理办法》，落实流域水资源调度机制，将生态流量纳入年度水量调度计划，研究建立水利水电工程生态调度机制。加强生态流量监测预警机制[12]，依托现有水文站网和水资源信息报送机制，完善长江流域重点河湖生态流量监管平台建设。完善生态流量监管考核制度，相关考核结果纳入最严格水资源管理和河湖长制考核。将生态流量保障全面纳入流域水资源保护管理的法制体系。

（2）健全饮用水水源地保护制度。加强饮用水水源保护，保障饮用水安全是水利部门履行水资源保护管理职责的重要内容。新时期饮用水水源保护制度的健全应结合水利部水源地保护事务管理开展，强化水源供水需求保障和水质安全监督。建立饮用水水源核准制度，完善长江流域饮用水水源地名录管理[13]，研究制定饮用水水源地分级分类管理要求，逐步完善饮用水水源地准入与退出机制；推进饮用水水源地安全评估，建立水源地安全保障问题通报和整改销号机制，指导推进应急备用水源建设，加强饮用水水源风险管控；推进重要饮用水水源地生态隔离带建设，完善饮用水水源地监督性监测及监管制度。

（3）建立河湖水生态保护与修复制度。水生态保护与修复是水资源保护工作开展的重要内容。从近年来发布的相关政策文件看，开展生态修复将是未来一段时间内实施长江大保护的主旋律，可以结合国土空间规划和水生态空间管控，针对流域内重要江河湖库敏感水域以及受损的水生态系统，将河湖连通性维护与恢复、河岸带生态修复、湿地保护与修复、水生生境保护与修复等纳入制度建设内容[14]。

（4）完善地下水资源保护制度。组织开展地下水资源调查评价，建立流域地下水取水总量控制指标和水位控制指标[15]，严格地下水取水许可管理。研究制定地下水禁止开采区和限制开采区的划定制度、地下水保护性措施、地下水工程等方面的具体要求。

（5）建立水资源保护空间管控制度。建立水生态空间的管控制度[16]，按照统筹生产生活生态，优先保障生态空间的要求，严格长江干支流与重要湖库水域、饮用水水源地的空间管控，落实污染物总量减排要求，从水资源保护角度积极推进负面清单管理。建立水资源节约与开发利用红线控制制度[17]。坚持节水优先，提出加快实施农业、工业和城乡节水技术改造的措施，以及强化节水管理、坚决遏制用水浪费的制度建议。

4.2.4 完善水资源保護法律责任体系

有效的水资源保护立法离不开明确的法律责任的设定。法律责任条款的设定应当立足于水资源及其保护现状，坚持可持续发展、合法性与协调性、可行性等原则，强化立法中行政法律责任的条款设定，包括涉及违反饮用水水源地保护的法律责任设定、擅自取水或者未按照批准的条件取水的法律责任设定。探索建立生态环境损害赔偿制度[18]，区分不同法律位阶的责任权限，重点是对水资源保护立法中规定的不执行各种法定义务及侵犯法定权利的行为，规定相应的赔偿措施和惩罚措施[19]。不突破上位法，针对环境保护问责制度，在法律责任主体、处罚种类、责任承担方式等责任构成设计方面进一步明确。

5 建议

加强长江流域水资源保护法规体系建设，是落实《长江保护法》水资源制度建设的重要内容，为此提出如下建议。

（1）进一步完善流域水资源保护法规体系建设。推进长江流域饮用水水源地保护、地下水保护、水生态保护修复等流域法规体系建设。

（2）进一步健全水资源保护管理体制机制。建立以国家协调机制为统筹的流域保护机制，加快建立以河长制为统筹的水资源保护管理体制机制，统筹推进生态补偿机制建设，强化流域治理机制建设。

（3）进一步健全水资源保护管理制度群。完善水资源保护规划、生态流量管理、饮用水水源地保护、地下水保护、水生态保护修复、水系连通等制度体系建设。

（4）进一步健全水资源保护法律责任体系。完善水资源保护民事责任、行政责任和刑事责任，探索研究水资源损害赔偿制度。

参考文献：

[1] 李国英.推动新阶段水利高质量发展 全面提升国家水安全保障能力：写在2022年“世界水日”和“中国水周”之际[J].中国水利，2022（6）：2，1.

[2] 马建华. 复苏河湖生态环境 强化流域治理管理 维护长江生态系统健康[N]. 人民长江报，2022-03-22（1）.

[3] 吴国平，杨国胜. 长江流域水资源保护法规体系建设与思考[J]. 人民长江，2016，47（12）：33-36，41.

[4] 吕忠梅.《长江保护法》适用的基础性问题[J].环境保护，2021，49（增刊1）：23-29.

[5] 王晓红，张建永，史晓新.新时期水资源保护规划框架体系研究[J].水利规划与设计，2021（6）：1-3，61.

[6] 陈海嵩.生态环境治理体系的规范构造与法典化表达[J].苏州大学学报（法学版），2021，8（4）：27-41.

[7] 吴志广，王永强.长江水资源保护与利用技术方略[J].长江技术经济，2021，5（6）：1-10.

[8] 柯坚，王敏.论《长江保护法》立法目的之创设：以水安全价值为切入点[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2019，58（6）：87-94.

[9] 刘扬扬，王孟，邓瑞，等.《长江保护法》施行后流域水资源保护的思考[J].人民长江，2021，52（10）：135-140.

[10] 陈健，庄超，付琦皓，等.基于政策分析和实践调查的河湖长制考核工作研究[J].水利发展研究，2022，22（2）：20-29.

[11] 許继军，陈述.新时期长江流域水资源保护利用管理体制机制研究[J].长江科学院院报，2022，39（7）：1-6.

[12] 刘兆孝，王孟，李斐，等.推进长江生态流量保障工作的思考与建议[J].中国水利，2022（9）：42-44，51.

[13] 邓瑞，邓志民，王孟，等.加强长江流域饮用水水源地名录管理的思考和建议[J/OL].人民长江：1-11.[2022-08-03]. http：//kns.cnki.net/kcms/de-tail/42.1202.TV.20220720.1110.002.html.

[14] 刘兆孝.《长江保护法》对推进流域水资源保护重点工作的启示[J].长江技术经济，2021，5（2）：17-20.

[15] 朱党生，张建永，王晓红，等.关于河湖生态环境复苏的思考和对策[J].中国水利，2022（7）：32-35.

[16] 王孟，刘兆孝，邱凉，等.地方水资源保护立法理论与实践[M].武汉：长江出版社，2017.

[17] 刘联兵，熊昱，王海伟，等.对贯彻实施长江保护法持续推进长江水资源节约保护的思考[J].中国水利，2022（11）：22-24.

[18] 彭中遥.生态环境损害救济机制的体系化构建：以公私法协动为视角[J].北京社会科学，2021（9）：76-86.

[19] 朱军，杜群.党内法规视域下生态环境保护法律责任与政治责任的功能协同[J].理论月刊，2021（10）：88-99.

Abstract：Strengthening the construction of laws and regulations on water resources protection in the Yangtze River basin is essential to advance the rule of law in water governance and enhance water resource management. We made a review on the current status，key practices and effectiveness of legal system construction for water resources protection in the Yangtze River basin. Drawing upon the Yangtze River Protection Law，the responsibility of the Ministry of Water Resources in water resources conservation，and the emerging requirements for water resource management，we propose an overarching strategy for constructing the regulatory system of water resource conservation in the Yangtze River Basin to tackle the existing problems in this regard. We offered a range of improvement suggestions in the regulatory framework，management mechanisms，institutional arrangements，legal responsibilities，among other aspects of water resource conservation management. This research will serve as a reference for further enhancing the regulatory system of the Yangtze River Basin，while promoting the effective and efficient management of water resource conservation practices throughout the basin.

Key words：Yangtze River Basin；water resources protection；Yangtze River Protection Law；legal system；management system