构建国有企业党内法规实施保障机制

郑欣泽

党内法规作为中国共产党专门规章制度，在我国依法治国、依规治企中发挥着重要作用，本文通过国有企业反腐败的视角，分析了国有企业保障党内法规实施对国有企业反腐败的必要性、重要性，指出从实施选择、实施问题、实施保障机制三个方面构建国有企业党内法规实施保障机制，从而进一步深化对国有企业反腐败与实施党内法规的认识，对推进中国特色国有企业治理体系与能力进步具有重要意义。

一、引言

国有企业作为国有经济的支柱与重要部分，在国民经济运行发展中起到了关键作用，并且习近平总书记曾强调，要坚持党对国有企业的领导不动摇。国有企业长期产生腐败活动的原因之一就是缺乏相应的有力监督，而党内法规具有独特的责任主体限定性特征，可以更加精准预防遏制、惩戒教育国有企业党组织、党员的腐败活动，形成一道对国有企业腐败活动的监督屏障，同时，党内法规也是国有企业合规管理的重要渊源。因此，国有企业合规与法治的运行轨道，离不开党内法规的实施。

二、国有企业保障党内法规实施对国有企业反腐败的必要性

1.国有企业独特的治理结构。国有企业中党的领导是融入公司治理各环节的，企业党组织是要内嵌到公司治理结构之中的。这使得国有企业与其他类型企业相比，具有了独特的治理结构，正是国有企业“党管企业”的政治特色和本质特征就要求了党内法规的实施需要得到保障。

2.國有企业所在行业的关键性。国有企业经营领域多集中关键行业、命脉部门，例如能源、交通、装备制造等领域，国有企业与资本在这些领域占比高、控制力强。正是如此，国有企业拒腐防变的能力建设就越要提升，否则国有企业腐败活动对其所在行业会产生不可想象的损失与破坏，实施党内法规无异于是对国有企业腐败活动的又一道有力屏障。

3.国有企业党员数量多且职位较高。以中央企业为例，仅在2015年国资委党建局发布的数据，中央企业全系统党员数量就已达到了543万余名。同时，至2020年底，具有董事会的国有企业中党委（党组）书记兼任董事长，形成“一肩挑”的现象超过百分之八十，在面对人数如此之多、职位如此之高的庞大的国企党员群体，充分保障党内法规实施已是刻不容缓。

4.国有企业党员高管腐败呈高发态势。近年来，国有企业党员高管腐败案件一是查处数量多，其中不乏大案要案，如赖小民案；二是落马人数多，自十八大以来，已有数百名国有企业党员高管因腐败问题落马；三是涉及范围广，在反腐败的国有企业中涉及有资源能源类国有企业、网络通信类国有企业、经济金融类国有企业等。一方面说明党内法规近来得到较好的实施、取得较大成果；另一方面也说明，党内法规在国有企业的实施中长期存在一定的漏洞与缺陷，没有把腐败扼杀于萌芽之中，没有起到很好的“惩前毖后、治病救人”作用。

三、国有企业保障党内法规实施对国有企业反腐败的重要性

1.杜绝政治腐败的必然要求。政治腐败主要表现为结成利益集团，妄图窃取党和国家权力以及山头主义宗派主义搞非组织活动，破坏党的集中统一。相当的国有企业党委（党组）的领导干部无视党的政治纪律、组织纪律，不按《中国共产党发展党员细则》、《中国共产党组织工作条例》等党内法规要求，违规发展党员、带病提拔干部，在组织人事上不以成绩表现为标准，以溜须拍马、谋得利益来进行选人用人的情况，搞小团体小团伙，在这种情况下，保障党内法规如《中国共产党组织处理规定（试行）》等的实施对铲除政治腐败土壤的作用显得尤为重要。

2.遏制经济腐败的必要选择。经济领域的腐败向来是国有企业腐败活动的重灾区，并且相关腐败手段越来越隐蔽化、多样化，在关键领域、重要行业的国有企业党员高管往往是重点“围猎”对象，部分党员高管出于对违法的畏惧，不敢明目张胆进行受贿，而是在日常生活、日常工作、逢年过节中以生活需要、工作职责或以“小心意”、“卖面子”、“礼尚往来”为借口在经济方面发生问题，“千里之堤毁于蚁穴”。而党内法规相较于国家法律，有着更严更细的规定与要求，如落实好中央《八项规定》等党内法规可以对党员高管有着约束和警戒，从而预防经济腐败问题进一步发展。

3.整顿纪律作风的有力措施。众多国有企业长期存在“重生产、轻党建”情况，以抓经济与生产为第一要务，忽视了思想问题、纪律问题、作风问题，存在认为“为了经济与生产，其它都可以放一放”的错误思想，从而导致思想缺钙、纪律懒散、作风堕化等一系列问题，从严落实好党内法规，保障好党内法规的实施，是有力扭转作风、严肃纪律的有力措施。

四、国有企业党内法规实施保障机制研究

1.实施选择：国有企业反腐中执行党内法规文本的处理原则。第一，坚持普遍性与特殊性相结合原则。国有企业要在反腐败活动中充分看到普遍性、特殊性党内法规文本，反腐中要以党章、党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规五大类党的普遍性法规为基础和着力点，打稳反腐的党内法规底盘。同时，注意党内法规中针对国有企业的特殊文本，例如《中央企业领导人员管理规定》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等符合国有企业实际情况的党内法规，这样可以在反腐中较为有效发现、遏制国有企业的腐败活动，普遍与特殊文本结合进行双管齐下。

第二，坚持适用性与时代性相结合原则。国有企业反腐败选择党内法规执行时，要以“先上位后下位、先就近再及远”为准绳，合理适用、顾及时代，先适用上位党内法规及时对腐败问题进行定性或划分区间，再根据相应的下位党内法规进行具体实施操作。同样，在不违背宪法法律、党章等上位党内法规情况下，就优先适用新近颁布的党内法规处理腐败问题。

第三，坚持以党章为核心的原则。党章是党内法规的核心，是党的“宪法”，国有企业反腐败中执行党内法规时一切行为都要以党章为根本原则准则，对待有腐败问题的党组织、党员处理方式上不得采用与党章相冲突的党内法规，不得执行与党章相抵触的处理行为，不得做出违背党章精神的重要决定。

2.实施问题：国有企业反腐中执行党内法规的不足之处。第一，相关党组织参与企业治理不足。部分国有企业，特别是地方有企业，企业党委（党组）尚未完全参与到公司的治理格局中来，甚至存在在国有企业内话语权不高的问题，党委（党组）参与企业治理程度的不足，导致党内法规的实施落实存在不严不实问题，在某些国有企业中造成了制定与执行、监督脱钩的现象，无法在反腐败中发挥出应有的关键作用。

第二，党内法规执行涵盖范围存在盲区。一是国有企业在反腐中中央企业和地方国有企业执行党内法规区别较明显。部分地方国有企业有“天高皇帝远”的心理，只重视“法律”而轻视“党纪”，只认“国法”而不认“家法”，由于党内法规没有很好执行，从而对腐败问题起势和发展放任不管、能瞒则瞒，最终由小错酿成大错，触犯了法律，党内法规惩治腐败的“缓冲阀”作用没有充分发挥。二是党内法规文本反腐执行中存在执行不全问题。例如有的国有企业重视党章的执行，只要不触及党内法规的“底线”，便对其它的问题不问不管；有的国有企业则重视组织法规执行，忽视自身建设法规、监督保障法规等部分党内法规的执行。这些有所倚重的情况在反腐中起到了较为消极的作用。

第三，执行力度有所失准偏颇。党内法规在国有企业执行不充分不彻底的情况存在执行失准的因素。由于没有具体的量化考核标准、适用党内法规不当、领导干部个人因素等问题，出现例如懈怠性执行、曲解性执行等情况，导致党内法规监督腐败活动时无所适从，加上人情关系、职场惯例等外部因素干扰，执行实施力度容易演化演变成“大事化了、小事化无”或“欲加之罪，何患无辞”两种极端的局面。

第四，執行方式流于形式。部分国有企业执行党内法规时流于表面，经常以口头承诺、书面保证等表面化、形式化方式对待有腐败问题或腐败风险的党员干部，而忽略了党内法规具有教育警醒作用，不深入调查问题，不根据相关党内法规对有腐败风险的党员干部谈话诫勉教育，也不根据相关党内法规对已经出现腐败问题的党员干部进行严肃性、威慑性的处理，反而仅是表面工程，只为刻意表现结果而不注重实施过程。

3.实施保障机制：构建国有企业有力执行党内法规的保障机制。第一，完善国有企业治理格局。国有企业都要学精悟透落实习近平总书记2016年在全国国有企业党建工作会议上的讲话精神，坚持党委“把方向、管大局、促落实”的原则，在决策、执行、监督层面积极融入党委（党组）的领导，优化改善企业职权配置，把党组织摆在企业的领导地位、自觉向企业党组织看齐、让党保持对国有企业的绝对领导权，突出国有企业“党管企业”特色，提升党组织执行党内法规的责任心，把党的先进性与纯洁性融入到国有企业的治理中，推动企业廉洁文化建设，党内法规才能被国有企业党员群体充分重视并执行，从而成功遏制腐败活动的苗头，让危险分子“悬崖勒马”。

第二，建立健全国有企业党员群体开展认识党内法规教育制度。要有力实施党内法规，就必须要认识党内法规的“软硬兼具”的属性，明白党内法规制度的运行，就要在党员群体中经常性、常态化开展相关教育认识活动，从党内法规性质特征入手，以惩罚方式为抓手，通过讲解党章等代表性党内法规以及违规情况，进行深入警示、认识教育，让广大国有企业党员群体心理上、认识上尊重党内法规、敬畏党内法规。

第三，建立健全国有企业党内法规与企业规章、国家法律的衔接与转换制度。国有企业要明确把党内法规纳入到企业规章之中，避免“双轨并行”，尽量避免在查处“微腐败”、生活作风等问题上，出现“违反法规而不违背规章”的情况出现。同时还要密切关注国家法律尤其是刑法关于腐败犯罪的定义、构成要件、量刑标准等要素，及时跟进党内法规的更新与国家相关法律的修订，并根据于此及时清理、制定出台自身相适应细则与办法，最好参照《中国共产党党内法规制定条例》制定一部国有企业自己的衔接转换办法，实现衔接与转换的制度化、动态化、规范化，为党内法规的实施形成多重合力保障。

第四，建立健全国有企业党内法规执行激励化制度。实施党内法规不能只靠彰显威慑和传导压力，要充分考虑正常人性的需求、考虑国有企业党员干部的合理意愿，可以建立健全激励化制度，党内法规执行实施可以通过执行程度层次来设置激励标准，明确激励范围、激励内容等方面，对严格遵守党内法规的国有企业党委（党组）要在相应系统内或公开进行表彰公示，对带头严格遵守党内法规的党员，要通过经济奖励、职位晋升等“看得见、摸得着”的实质奖励来表彰先进个人或集体，充分起到先进榜样的带动示范作用，让党员干部们自发自觉主动拥护党内法规，力求铲除腐败问题产生的经济欲、权力欲土壤；推广“柔式执法”，对可能产生腐败问题或已经有些许迹象的党员干部及时劝导，真正让国有企业党员干部群体感受到党内法规与党组织的温度和不放弃任何一名党员的决心。

第五，建立健全国有企业党内法规执行监督机制。国有企业党内法规执行的严格、落实的细致，就是对国有企业党员干部腐败问题的一剂猛药、良药，而要做到这些，离不开国有企业的党内法规执行监督机制。国有企业党内法规执行监督主要分为内外两部分，内部分即国有企业内部党内法规执行监督机制，主要包括上级下级的互相监督、同级之间的监督等。外部分即国有企业内部党内法规执行监督机制，主要包括社会监督、党的纪律机关监督等。要在内外部分推广国有企业党内法规执行不严不实的实匿名举报结合制度、建立举报专属通道，尽可能减少举报的周转与流通环节，建立党内法规执行监督责任清单制与监督重点清单制，明确各类监督主体的监督责任、突出党内法规执行监督的重点，如政治性、原则性、纲领性执行要点，推广党内法规执行考评制度，着力克服长期存在的“不想监督、不愿监督、不敢监督、不能监督”的弊病，调动起各类主体、内外部分监督党内法规执行的积极性，对违反党内法规的现象“早发现、早遏制”，提升监督的实效，建立起国有企业党内法规执行监督长效化机制。

五、结语

法律的生命在于实施，党内法规亦是如此。固然目前党内法规制度存在一定的缺陷和疏漏，党内法规存在冲突矛盾之处，但党的十八大以来，党内法规清理修改工作常态化、制度化的开展，充分体现了党中央对党内法规的高度重视，体现了充分贯彻、全面落实“全面从严治党”的要求。国有企业是反腐的重要战场，加之党内法规与国家法律法规相比的独特性，因此党内法规在国有企业反腐中的作用与效果不可忽视。要进一步在国有企业反腐中获得更大的胜利、更多的成果，达到防患于未然、“惩前毖后、治病救人”的目的，就必须加快构建出体系化的、常态化的、全方位的、多层次的党内法规实施保障机制，最终以点带面。不仅在反腐领域，也可以让党内法规辐射到国有企业其它领域，让党员群体在思想上、工作中、生活里落实好党内法规，真正做到“党有党纪、国有国法”，使党内法规充满生命力与权威性，让国有企业的党组织、党员群体保持住旺盛且持久的生命力、战斗力、纯洁性、先进性。

（作者单位：三亚学院法学院）