中国环境保护税的减排效应

王娟 陈卓

摘要 环境保护税赋予各省级政府在规定范围内自主确定和调整污染物具体适用税额的权利，是中国治理污染的一项重要举措。从提高污染物适用税额的视角研究环境保护税减排效应，对调整污染治理措施具有重要的理论价值。该研究使用2015—2020年248个地级市的面板数据，以2018年中国部分省份提高环境保护税污染物适用税额为外部政策冲击，利用双重差分方法，对《环境保护税法》提高污染物排放适用税额的减排效应进行实证分析，并考察城市之间外商投资规模、区域位置和适用税额提高幅度的异质性。研究结果表明：①提高SO2适用税额能显著降低工业SO2排放量。DID模型回归结果表明，提高SO2适用税额能降低16. 8%的工业SO2排放量。上述结果通过了稳健性检验。②异质性分析表明，中部地区减排效应明显，东部和西部地区减排效应不显著；外商投资规模与减排效果正相关，拥有较高水平外商投资规模的城市受到政策冲击的力度更大，相对于平均水平能够减少0. 2%左右的污染物排放量，而较低水平的外商投资规模所带来的污染效應较低，政策的减排效应不显著。③进一步研究表明，SO2适用税额提升幅度在高于标准25%～100%之间的减排效应优于100%以上提升幅度的减排效应。基于以上研究结果，该研究得出的结论为：环境保护税开征以来，提高污染物适用税额能显著降低污染物排放量，但适用税额提高幅度并非越高越好，应保持在合理范围内才能取得更好的减排效果。对此，提出实施区域协同的环境规制政策，即中央与地方协商调整地方的环境保护税污染物征收标准，且在合适的范围内提升污染物的适用税额，提升污染物适用税额的幅度不宜超过100%；提高引进外资的质量水平等政策建议。

关键词 环境保护；适用税额；减排效应；双重差分

中图分类号 F062. 6 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）02-0030-08 DOI：10. 12062/cpre. 20221009

中国进入经济发展新常态以来，政府更加重视发展质量，而环境质量便是衡量发展质量的重要指标之一。在经济发展新常态下，“先污染，后治理”的老路在中国已经行不通，原排污费制度日益呈现征收标准过低、收入分成比例影响地方征收积极性等各种弊端，难以适应中国经济高质量发展需求。治理污染、改善环境质量的关键途径并不是加速经济增长［1］，而是需要更加严格有效的环境规制［2］。2018年1月1日，《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护税法》）正式实施，通过开征环境保护税解决原排污费制度的各种弊端［3］。环境保护税赋予各省级政府在规定范围内自主确定和调整污染物具体适用税额的权利，45%的省份提高了污染物具体适用税额［4］。

截至2022年，环境保护税已经开征4年，地方政府提高环境保护税适用税额能否实现政策预期的减排效应？各地污染物具体适用税额差异是否导致污染物减排效应的差异？环境保护税适用税额提高幅度差异是否影响减排效果？该研究试图回答这些问题，对下一步更好地发挥税收在环境保护方面的积极作用具有重要意义。

1 问题的提出

由于中国环境保护税开征较晚，现有研究大多数通过研究调整排污费的污染物征收标准减排效应进行分析，缺少提高环境保护税污染物适用税额减排效用的相关研究。关于调整排污费的污染物征收标准减排效应的相关研究发现，排污费征收标准的提高，可以显著降低工业SO2的排放［5-6］，但由于地区间征收标准存在着较大差异，减排效用也存在异质性［7］。张伊丹等［8］的研究表明各地区环境保护税的适用税额与空气质量、经济发展水平呈正相关关系，而与SO2排放量不存在显著相关关系。环境保护税具有强制性、无偿性等性质，与排污费还是有本质区别的，环境保护税通过适当提高征收强度、正向激励和规范程度，实现了政策的改善提升［9］。因此，无论从实施方式还是实施效果来看，排污费无法等同于环境保护税。那么提高环境保护税适用税额所产生的减排效应不能简单地使用排污费提高征收标准的数据来衡量。

虽然国内学者对环境保护税的减排效应进行了一定的研究，但囿于政策效应的延后性，尚未客观评价《环境保护税法》提高污染物排放适用税额的减排效应。以往研究表明，提高环境保护税适用税额一方面增加了企业的排污成本，但当环保税税额提高到一定程度，环保税征收可促进企业进行技术创新［10］，并通过提高科技创新投入、吸引外商直接投资和强化税收征管助力产业结构升级［11］，从而减少污染物的排放，实现环境质量的提升；另一方面，提高环境保护税适用税额增加了地方政府的财政收入，使得地方政府有更多的财政支出来应对环境污染问题。而政府财政支出的上升能够显著降低污染排放［12］，并促进企业绿色技术创新［13］。

相较于以往的研究，该研究在理论与方法方面，将《环境保护税法》提高SO2使用税额作为准自然实验，使用双重差分和基准回归进行了政策效应评析；在数据方面，使用环境保护税开征后的相关数据对提高污染物适用税额的污染减排效用进行了评价；在异质性方面，使用征收标准和适用税额对污染排放进行实证分析，并对城市之间外商投资规模、区域位置和适用税额提高幅度的异质性展开分析，以期为提升政策效果提供理论支撑。

2 制度背景和事实描述

排污收费制度的设想于1978年在中国提出，并逐步建立和完善为环境保护税的前身。排污收费制度是指依据国家的法律和相关规定，向环境排放污染物或超过规定的标准排放污染物的排污者征收费用的制度，体现了污染者付费的原则。从1978年到2018年，排污费制度一直代替环境保护税行使污染付费的职能。此外，部分消费税、城市维护建设税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税等税种也代替环境保护税行使减排效用。由于排污费制度存在各种弊端且没有将排污收费制度法律化，社会上对于环境保护“费改税”的呼声越来越高。2017 年 12 月，国务院公布《中华人民共和国环境保护税法实施条例》（以下简称《实施条例》）规定：自2018年1月1日起施行环境保护税法并废止排污费制度。《环境保护税法》正式实施，排污费实现了向环境保护税的平稳转换。虽然排污费制度和环境保护税制度有很多相似之处，但本质上看两者是税收和收费的关系，在法律基础、课征依据、制度设计、征收管理和法律体系上存在区别［14］。

《环境保护税法》提出：“应税大气污染物和水污染物的具体适用税额的确定和调整，由省、自治区、直辖市人民政府统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求，在本法所附《环境保护税税目税额表》规定的税额幅度内提出，报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。据高萍［4］总结，在法律实施当年，约占45% 的省份的适用税额较原排污费的征收标准有所提高，55%的省份平移原排污费的征收标准。此外，除云南省、内蒙古自治区、重庆市和上海市分别在2019—2021年提高税额外，其他省份截至2022年暂无调整。虽然提高环境保护税适用税额增加了企业的排污成本，但在《环境保护税法》及其《实施条例》中，都专设了对符合条件的纳税人进行环境保护税税额减免的解释。对于污染物浓度低于规定标准30%和50%的纳税人在原有税额基础上分别减免25%和50%，该项减免政策和污染物浓度标准一直适用并无调整，对于减少污染物排放具有激励作用。

据《2019年中国生态环境统计年报》显示，2019年全国SO2 排放量为457. 3 万t。其中，工业源SO2 排放量为395. 4万t，占全国SO2排放量的86. 5%，是大气中SO2的主要排放源。相较于2010年以来，总体呈现下降趋势。近年来，政府通过“蓝天保卫战”、环境保护税立法和环境绩效考核政策等政策制度推动大气污染物减排，提高污染物适用税额也是主要政策之一。该研究在验证政策的稳健性时删除了同时受到其他环境规制政策影响的城市再进行回归，以评估提高污染物适用税额的纯净政策效用。图1描述了2018年部分地区环境保护税适用税额与工业SO2 排放量的关系。从图1可以看出，两者呈现负相关。基于上述分析，提出以下假设。

H1：提高SO2适用税额将显著降低SO2排放量。

《环境保护税法》赋予各省份在规定范围内自主确定和调整污染物具体适用税额的权利。各地的实际情况差异化导致了SO2适用税额的差异化。各省份适用税额的差异主要受环境承载能力、污染物排放现状和經济社会生态发展目标要求所影响。因此，基于提高适用税额的__角度，主要从三个方面论述选取样本城市的差异性：第一，省份与省份间是否提高SO2适用税额具有差异性，这是选取双重差分模型划分实验组与对照组的依据。第二，省份与省份间SO2适用税额提升幅度具有差异性，不同省份的适用税额提升幅度并不相同。第三，省份内部的城市由于发展现状不同，也有明显的SO2 适用税额差异。以江苏省为例，南京市为8. 4元/污染当量，无锡市、常州市、苏州市、镇江市为6元/污染当量，其余8市为4. 8元/污染当量（表1）。基于上述分析，提出以下假设。H2：各地区实际情况的差异化造成SO2 征收标准减排效用的差异化。

基于上述特征事实可以得出提高适用税额具有减排效应的初步结论，但是尚缺乏严谨科学的分析。此外，由于各地区政府外商投资规模、区域位置等方面存在异质性，提高适用税额的减排效果在不同地区也会产生差异。后文的计量分析将弥补这一不足，旨在深入研究环境保护税中提高污染物适用税额政策的减排影响。

3 研究设计

3. 1 数据来源与说明

该研究使用的数据来自国泰安数据库、中国经济数据库、中国城市统计年鉴等，对部分缺失值通过查找地方统计年鉴、各地国民经济和社会发展统计公报的方式予以补齐，剩余个别缺失值采用插值法予以补齐。选取2018年提高SO2适用税额作为一项准自然实验样本，时间跨度为2015—2020年。对样本进行如下处理：①剔除数据缺失严重的城市。②使用地级市数据，删除直辖市的面板数据，未包括香港、澳门和台湾地区的数据。③云南省和内蒙古自治区从2019年开始提高污染物适用税额，因此从样本中删除相关城市。但在稳健性检验中加入相关城市以验证政策稳健性。④剔除部分区或县与其他区县调整幅度不同的地级市。

基于前文的分析，将2018年相较原排污费提高SO2适用税额的10个省份作为实验组，而按照“税负平移”原则平移原排污费征收标准的14个省份设定为对照组，共选取24 个省份中的248 个地级市样本。其中实验组为117 个城市，对照组样本为131 个城市，具体样本统计见表2。

3. 2 变量定义

3. 2. 1 被解释变量：污染物排放量

采用“工业SO2 排放对数（lnSO2）”表示污染物排放量。SO2是酸雨的重要来源，对生态环境和人类社会经济系统带来严重的影响和破坏。据《2020年生态环境统计年报》统计，SO2的主要排放源为工业。

3. 2. 2 解释变量：政策交互项、征收标准

政策交互项（did），即政策虚拟变量的交互项（Treat×Post）。其中Treat 为实验组和对照组虚拟变量，将实验组设定为1，对照组设定为0；Post 为年份虚拟变量，将2018年之前的年份设定为0，之后设定为1。为说明SO2 征收标准调整对于SO2的减排效应，加入“SO2每污染当量排放标准的对数（lnCharge）”进行回归。

3. 2. 3 控制变量

除解释变量之外，现有文献表明经济增长［15］、产业结构［16］、政府规模［12］、对外开放［17］［18］和能源强度［19］也对污染排放存在影响。因此借鉴文献［5，7，20-21］的研究方法，对以下因素进行控制：①经济增长。采用“人均国内生产总值对数（lnGDP）”表示经济增长，为验证环境库兹涅茨曲线的存在性，在后续回归中加入“人均国内生产总值对数的二次项（lnGDP×lnGDP）”。②产业结构。采用“第二产业产值占国内生产总值的比重”表示产业结构（STRUC）。③政府规模。采用“政府财政支出占国内生产总值的比重”表示政府规模（GOV）。④对外开放。采用“外商直接投资额的对数值”表示对外开放（lnFDI）。⑤能源强度。采用“全社会用电量与国内生产总值的比值”表示能源强度（EI）。

变量的描述性统计见表3。

3. 3 模型设计

3. 3. 1 基准回归模型

由于各地SO2原排污费征收标准和适用税额的提高幅度具有差异性，因此为了分析适用税额提高对污染物排放的影响，借鉴刘晔等［7］的方法，使用“SO2每污染当量税费的对数（lnCharge）”对“ 工业SO2 排放量的对数（lnPD）”进行回归，来解释说明征收标准提升对于污染减排的效用，计量模型如下：

3. 3. 2 双重差分模型

双重差分模型（Difference?in?Differences Model，DID）作为计量经济学处理内生性问题的基本模型之一，广泛应用于政策评估效应研究中，分析政策效应带来的影响。在关于环境保护税问题的研究中，部分学者［22-24］也使用了该模型进行政策评估，为该研究使用该模型形成了理论基础与文献依据。2018年中国正式开征环境保护税，该研究将提高SO2适用税额（相较于原排污费标准）视为一项准自然实验，采用双重差分模型（DID）检验其减排效应。模型具体如下：

其中：didi，t作为政策交互变量是模型的解释变量，构建方法已在变量定义中给出，其值可为0或1。其他变量与模型（1）相同。

4 实证分析

基于上述的文献理论分析和模型构建，首先对数据采用基准回归模型和双重差分模型进行估计，之后对模型估计结果进行稳健性检验，最后依据各城市的外资水平、区域性差异、对资源依赖度进行异质性分析。

4. 1 基准回归结果

4. 1. 1 环境保护税征收标准变化对于SO2排放的影响

首先对模型（1）进行估计，表4（1）列—（2）列是模型（1）的估计结果。其中（1）列为不加入控制变量和城市、时间固定效应的结果。（2）列表示在同时加入控制变量和城市、时间固定效应后，变量lnCharge 的估计参数为-0. 172，且在1%的置信水平下显著。表示征收标准提高1个百分点，可以降低SO2排放0. 172個百分点。以贵州、海南和湖南等省份为例，在2018年将SO2 的适用税额从1. 2 元/污染当量提高到2. 4 元/污染当量，提高幅度为100%，按照模型（1）中的估算可以减少17. 2%左右SO2的排放量。

4. 1. 2 环境保护税提高适用税额对于污染排放的影响：基于双重差分（DID）模型

基于各省级政府根据环境保护税法提高大气污染物适用税额的政策影响，对于模型（3）进行估计，研究提高适用税额政策的减排幅度。具体的估计结果见表4（3）列—（4）列，（3）列为政策项（did）对于SO2 排放对数的回归。（4）列同时控制城市、时间固定效应和加入控制变量。其系数估计为-0. 168，代表实行提高SO2适用税额的政策可以让SO2减排16. 8%。综上所述，H1得以验证。

4. 2 平行趋势检验

双重差分模型估计成立的重要条件是在政策实施之前，实验组不受政策干预的变化趋势与对照组的趋势相同。但是政策实施前的减排效用可能会受多种因素干扰，为了验证模型估计结果的稳健性，对模型（3）实行平行趋势检验。具体的检验结果如图2所示，可以看出，在2018年前，实验组和控制组的SO2排放对数值呈现平行趋势下降，而在政策实施后的实验组下降的趋势明显快于控制组，说明该双重差分模型通过了平行趋势检验，满足平行趋势假定，研究结论的可信度较高。

为进一步进行稳健性检验，该研究还进行了安慰剂检验、删除受到其他环境规制政策影响的数据、控制变量滞后一期以及扩充样本容量的检验，以控制解释变量的__内生性问题，减少政策效果的随机误差性，检验结果均表明，环境保护税提高SO2适用税额对于其减排效应有显著影响。限于篇幅原因，未列出检验过程。

4. 3 异质性检验

各地环境保护税适用税额是在各省级人民政府统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标后而制定的。由于各个城市的外商投资规模、区域位置不同，导致城市提高SO2适用税额的减排效应不同。该研究基于以下异质性，对城市分组进行回归分析，以得到更加贴近实际的减排效应分析验证H2。

4. 3. 1 外商投资规模差异的影响

基于汪峰等［21］的研究，外商直接投资的资本存量与雾霾污染存在显著的正向相关。外商直接投资的资本存量的大小会直接影响大气污染的治理，该研究通过单门槛模型对于外商直接投资的资本存量对数进行分组，由于篇幅局限，门槛检验过程并未列出。求得门槛值为0. 243，并依此将总样本分为较高水平的外商投资规模（lnFDI≥0. 243）和较低水平的外商投资规模（lnFDI<0. 243）两组，再对模型（3）进行回归估计，其估计值见表5，高水平的外商投资规模组（lnFDI≥0. 243）绝对值高于表4（4）列政策项（did）系数的绝对值，说明拥有较高水平的外商投资规模的城市受到政策冲击的力度更大，相对于平均水平减少了0. 2%左右的SO2排放。低水平的外商投资提高污染物适用税额的减排效用不明显。与之前理论分析一致，不同外商投资规模的城市受到的政策冲击不同。较高水平的外商投资规模虽然能够带动经济的增长，也会造成环境污染的负效应，因此提高环境保护税适用税额可以增加外商税收成本，使外资企业承担排污的外部性成本，从而减少污染物排放。通过分组可以明确不同外资投资规模对于提高环境保护税征收标准的差异化影响。

4. 3. 2 区域性差异的影响

政策的实施效果因地而异，由于各地区的实际情况不同，政策实施的减排效用也不相同。因此，按照东部、中部和西部地区分组之后，分别对模型（3）进行回归。从表5可以发现，提高SO2适用税额对于减排具有明显的地区异质性，东部地区受到政策冲击后SO2排放量反而显著增加，说明东部地区的政策并未达到真正的减排效应，主要因为东部地区的重污染企业早已向中部和西部地区迁移，剩余企业成本粘性较高，不会轻易减少污染物的排放，提高污染物适用税额并不能限制污染物的排放；中部地区在提高SO2适用税额后显著减少了SO2的排放，达到政策实施的预期目的；西部地区提高SO2适用税额的政策的减排效应不显著。已有研究表明，重污染企业更倾向于异地建立子公司来规避环境规制［25］，并且地方考核标准使得政府为引进资本而降低环境管制标准［17］，西部地区大量接受东部和中部地区受到环境规制的污染企业，减排效用并不显著。

4. 4 进一步研究：适用税额提高幅度差异

为进一步研究环境保护税适用税额提高幅度与大气污染物排放的关系，该研究按照SO2适用税额的提高幅度分为两组，一组为提高幅度高于标准的25%～100%，一组为提高幅度高于标准的100%及以上，并对模型（3）进行估计，旨在明确提升多大幅度的污染物适用税额才能取得更好的污染减排效果。估计结果见表6，在加入控制变量、时间和城市固定效应之后，25%～100% 组内政策项（did）仍然显著为负，而100%以上组内政策项（did）不再显著。说明SO2适用税额提升幅度在高于标准25%～100%之间的减排效应优于100%以上提升幅度的减排效应。

5 研究结论与启示

该研究对《环境保护税法》实施后部分省市相较于原排污费征收标准提高污染物适用税额的减排效应进行实证研究，使用基准回归和双重差分模型，并选取248个样本城市，对提高污染物适用税额政策的减排效应进行多层次分析，回归结果通过了稳健性检验。结果表明，提高SO2适用税额减少了工业SO2排放量。DID模型回归结果表明，提高SO2 适用税额能降低16. 8% 的工业SO2 排放量。基准回归结果表明，每提高1%SO2适用税额可以减少0. 172%的工业SO2排放量。根据此结果，按照各省适用税额提升幅度计算，可得出河南省减排幅度最高，约减少51. 6%的工业SO2排放量，其他省份减排幅度在3%～38%之间。异质性分析发现，提高SO2适用税额可以减少中部地区工业SO2排放量，但在东部和西部地区政策效应并不明显；外商投资规模与政策减排效果正相关，拥有较高水平外商投资规模的城市受到政策冲击的力度更大，相对于平均水平能够减少0. 2%左右的污染物排放量，而较低水平的外商投资规模所带来的污染效应较低，政策的减排效应不显著。SO2适用税额提升幅度在高于标准25%～100%之间的减排效应优于100%以上提升幅度的减排效应。基于此研究结果，可以得出以下结论：环境保护税提高污染物适用税额能显著降低污染物排放量，但适用税额提高幅度并非越高越好，应保持在合理范围内才能取得更好的减排效果。中国经济的高质量发展需要找到兼顾速度与质量的可持续发展道路。对此提出以下建议。

（1）实施区域协同的环境规制政策。区域环境保护税适用税额差异加剧了污染企业迁移的速度，但是污染企业迁移并不是治理污染的长久之策。在完善跨区域联防联控的同时，更应该建立区域信息共享、污染共治的机制，来增强跨区域应对污染的能力。

（2）在合适的范围内提升污染物的适用税额。受到环境绩效考核的影响，各省级政府对于污染治理的重视程度提高，但在短时间内大幅提高污染物适用税额并不能减少污染物的排放，反而增加企业的生产成本。因此，地方政府在制定环境保护税适用税额时，应该充分考虑当地经济发展的实际情况，提升污染物适用税额的幅度不宜超过100%。

（3）提高引进外资的质量水平。政府在引进外资的过程中，应做好严格的筛选和引导，要与本地实际相结合引进一些高技术型和绿色型等生态效益较好的企业。提高污染企业的引入门槛，引导本地产业集群向着高技术、深加工、低污染方向发展，提高引入外资的质量。总之，环境保护税提高污染物的适用税额总体上可以抑制污染物的排放，但具体的实施标准需要考虑地方实际才能使政策发挥更大的作用，需要中央和地方政府、地方政府之间建立良好的沟通合作机制，进而促进经济的可持续发展。

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