政府审计处罚自由裁量权：内涵、价值和规制

郑石桥

摘 要 借鉴行政自由裁量理论，结合经典审计理论，对审计处罚自由裁量权的各个主要问题作理论阐释。审计处罚自由裁量权是在法律法规所给定的审计处罚范围内，按一定的程序，对审计所发现问题的责任者及妨碍审计工作的责任者所做出的具体审计处罚的选择权。审计处罚自由裁量的目的是更好地体现公平公正和实现审计终极目标。审计处罚自由裁量的价值包括保障公平正义、提升审计质量和提高审计效率。审计处罚自由裁量滥用的主要规制手段包括立法规制、司法规制、行政规制和社会规制，行政规制是主要手段。审计处罚自由裁量基准如果过于细化，是从根本上否定了自由裁量。

关键词 审计处罚自由裁量权；审计处罚自由裁量权价值；审计处罚自由裁量权滥用；审计处罚自由裁量权规制；审计处罚自由裁量基准

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2023.03.001

* 基金项目：国家社科基金点项目“突发公共事件政府审计研究”（编号20FJYA001）

一、引言

政府审计是国有资源经管责任履行中的纠错机制。我国政府审计机关属于本级政府的组成部分，因此，具有审计处罚权，这种权力对于有效发挥审计的功能起着较大的保障作用。由于多种原因，通常来说行政处罚都有自由裁量权，而自由裁量是一把“双刃剑”，它凸显了对人类理性的充分肯定和理性有限之间的深刻悖论。如同其他各类行政处罚权一样，审计处罚权也有自由裁量，并且这种自由裁量是不可或缺的。关键是如何有效地发挥其积极作用，抑制其消极作用，而理论自信是制度自信的基础，因此，从理论上正确地认知审计处罚自由裁量权，是有效运用审计处罚自由裁量的基础。

现有文献中，行政自由裁量权的不少研究对审计处罚自由裁量权有较大的借鉴价值，也有一些文献直接研究审计自由裁量，涉及的主题包括审计自由裁量权的内涵、审计自由裁量的原因及价值、审计自由裁量的原则、审计自由裁量权滥用的表现形式及危害、审计自由裁量的规制。但是整体来说，这些研究主要是工作性研究，对审计处罚自由裁量的各个主要问题的学理性阐释不够。本文借鉴行政自由裁量理论，结合经典审计理论，对审计处罚自由裁量的下列问题作理论阐释：什么是审计处罚自由裁量权？为什么要有审计处罚自由裁量权？审计处罚自由裁量权有什么价值？如何规制审计处罚自由裁量权的滥用？是否需要制定审计处罚自由裁量基准。

二、文献综述

行政法学领域，对自由裁量有很多的研究，这些研究对审计自由裁量权有较大的启发和借鉴作用。就审计自由裁量权来说，也有不少的工作性研究和少量的学术性研究，涉及的研究主题包括：审计自由裁量权的内涵，审计自由裁量的原因及价值，审计自由裁量的原则，审计自由裁量权滥用的表现形式及危害，审计自由裁量的规制[1][2][3]。下面，对这些问题分别予以简要综述。

（一）审计自由裁量权的内涵

关于什么是审计自由裁量权，有两种观点，本文称之为广义自由裁量观和狭义自由裁量观，前者认为自由裁量涉及审计全过程，后者认为自由裁量主要涉及审计处罚。

广义自由裁量观认为，自由裁量与职业判断有关，因此，存在职业判断之处，也就有自由裁量。赵自云认为，审计执行中的自由裁量权是指“国家审计机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处理权力”[4]。申承谊、刘兴逢认为，审计执法自由裁量权是“自行判断行政行为的条件，自行选择行为方式和自由作出审计处理决定的权力”，具体体现在权力行使的条件、权力行使的方式、权力适用的标准、权力适用的幅度和权力行使的时限，如果“审计自由裁量权并未被正确规范的行使，引发一些风险隐患”，这些风险涉及审计全过程，包括：审计计划和审计方案制定，审计项目实施过程，审计发现问题的取舍、定性、处罚和报告编制，审计结果公开方面[5]。万会国、周君飞认为，审计自由裁量权是“对审计行为范围、方式、种类、幅度、时限等的选择权”[6]。尚兆燕认为，“审计执法裁量权是指国家审计人员依据立法目的和公正合理原则，根据法律规范所设定的范围、限度乃至标准或者原则，按照自己的理解作出判断和处置的权力”[7]。

狭义自由裁量观认为，审计自由裁量是审计人员在审计处罚中，根据职业判断所做出的选择。王毅清认为，审计自由裁量权包括审计处罚幅度内的自由裁量权、对违法情节较重认定的自由裁量和决定是否执行的自由裁量[8]。钟淮山、李建平认为，“审计自由裁量权是指行政处罚在法律规定不具体时，法律允许行政机关依据相关法律的精神作出选择决定的权力”[9]。曹西荣认为，“审计机关自由裁量权是指审计机关依法对被审计单位违反财政收支、财务收支的法律、法规、规章和国家其他有关规定的行为，在法律、法规、规章所规定的行政处罚范围、种类和幅度内，依法确定是否给予处罚以及对处罚的种类、标准等进行自主裁量和选择适用的权力”[10]。王广庆、安梅认为，审计裁量权主要体现在以下几个方面：对审计以及处罚对象的裁量权，对被审计对象惩罚力度的裁量权，对违规情节严重与否认定的裁量权，对被审计对象处罚种类的裁量权[11][12]。谢开盛、徐波等认为，自由裁量权在审计处罚中的主要表现：判定情节轻重的自由裁量，处罚与不处罚的自由裁量权，选择处罚对象的自由裁量权，选择处罚种类的自由裁量权，选择处罚幅度的自由裁量权，选择行为时限的自由裁量[13][14]。

（二）审计自由裁量的原因及价值

一些文献从不同的角度分析了审计自由裁量权存在的原因。王爱国、尚兆燕认為审计自由裁量是审计法律法规的“空缺结构”而催生的[15]。尚兆燕认为，审计自由裁量的哲学基础是经验主义哲学，审计自由裁量的法学基础是法律社会学，审计执法裁量权的经济学基础是新经济人理论，审计执法裁量权的语言学基础是语言的不确定性[7]。徐波、廖晨琪认为，审计自由裁量权存在的原因主要表现在两个方面：“一是法律具有自身的局限性；二是法律具有滞后性”[14]。

一些文献从不同的角度提出了审计自由裁量的价值。王爱国、尚兆燕认为，审计自由裁量权“彰显审计公平正义、提高审计执法效率”[15]。尚兆燕认为，公平、合理是审计执法裁量权的价值取向，由审计执法者根据法律规则以及其他价值要求来裁量，以满足社会生活对法律提出的适应性、灵活性以及个别正义的需求[7]。尚兆燕还认为，审计自由裁量是罪责刑相适应原则的要求，它把“审计法律法规的严厉性、生硬性和现实生活的丰富性结合起来，使相关处理措施更加人性化、温情化，以达到更好的社会控制效果”[7]。王广庆认为，“自由裁量权的存在是提高审计执法效率的需要”[11]。徐波、廖晨琪认为，“自由裁量权对于审计质量有积极作用”[14]。

（三）审计自由裁量的原则

由于审计自由裁量可能被滥用，一些文献提出了正确运用自由裁量的原则。钟淮山、李建平提出，“审计自由裁量必须在法律、法规限定的范围内行使”“自由裁量要符合立法意图”“保持连续性和可预见性是自由裁量的基本要求”[9]。申承谊、刘兴逢认为，审计自由裁量权的运用必须依法操作、实事求是、确保可操作性和保障救济权[5]。谢开盛认为，行使审计自由裁量权所必需的三个原则：一是公开、公平和公正原则；二是程序合法原则；三是保障当事人权利原则[13]。曹西荣提出，审计处罚自由裁量权应当遵循以下原则：处罚法定原则，公正、公开、公平原则，过罚相当原则，处罚与教育相结合原则，程序正当原则，依法保护被审计单位的合法权益原则[10]。徐波、廖晨琪提出，审计自由裁量的基本要求是自由裁量权要以符合法律、法规授权为前提，自由裁量权必须保持一致性和可预见性[14]。

（四）审计自由裁量权滥用的表现形式及危害

关于审计自由裁量滥用的表现形式，不同的文献有不同的区分方式。赵自云认为，审计自由裁量权滥用包括滥用职权行为，拖延履行法定职责和审计处罚显失公正行为[4]。徐波、廖晨琪、王爱国、尚兆燕认为，滥用自由裁量权的表现形式包括考虑不相关情节，忽略必要的信息，反公平公正原则和故意不作为[14][15]。

关于滥用审计自由裁量的危害，申承谊、刘兴逢认为，“滥用审计行政自由裁量权违背了客观公正、秉公执法的新时期审计监督思想”“滥用审计行政自由裁量权必将助长审计人员的不廉洁行为”[5]；万会国、周君飞认为，随意运用审计自由裁量权，其表现为滥用和无序，助长特权思想和滋生腐败，造成被审计对象对审计执法行为的误解[6]；王广庆认为，滥用审计执法自由裁量权会助长被审计单位的侥幸心理和攀比心理，会在法律法规的弹性空间内将审计权力演变为特权，还会带来审计风险，影响审计质量[11]；安梅认为，自由裁量权在国家审计权执法中滥用与错用，会成为审计人员权力寻租的筹码，是对公平公正原则的践踏，是对法理精神的违背[12]。

（五）审计自由裁量的规制

由于审计自由裁量有可能被滥用，并且会带来负面危害，因此，一些文献分析了如何规制审计自由裁量权的滥用。申承谊、刘兴逢提出，正确行使审计执法自由裁量权，一要完善审计立法；二要严格审计执法；三要加强内外监督[5]。万会国、周君飞提出，合理运用自由裁量权，一是地方审计机关要出台自由裁量基准，对审计处罚自由裁量权作出界定；二是实行审计结果公告制度，对审计机关合理运用审计自由裁量权予以检验[6]。王爱国、尚兆燕提出规制审计自由裁量的七个措施，包括立法规制、司法规制、国家审计机构的内部规制、实行审计结果公开制度、增强决定书的理由、利用外部舆论监督力量、加强对审计执法人员的道德建设[15]。曹西荣提出加强审计自由裁量权管理的四个措施：一是完善审计立法，加强法律的应用性；二是制订统一的处罚规范；三是提高审计主体的职业道德水平与法律素质；四是加强对审计处罚的监督[10]。谢开盛提出保障合理行使自由裁量权的四个措施：一是完善审计立法，规范审计自由裁量权的运行；二是分解审计自由裁量权的结构，注重审计权力制约；三是公开审计权力运作，强化审计权力监督；四是提高审计人员的法律素质，同时实行审计岗位轮换[13]。王广庆提出规制审计执法自由裁量权的五个措施：一是完善审计法规；二是强化审计机关内部规制；三是增强对自由裁量权的认知度；四是科学合理确定适用原则；五是加强审计队伍建设[11]。本刊特约评论员提出，要规范审计自由裁量权行使，必须建立审计处罚自由裁量权基准，要以审理为重点来监督自由裁量权行使，要抓执法范例建设[16]。安梅提出规制国家审计权执法裁量的三个措施：一是完善法律法规并建立执法裁量权的具体细则；二是加大审计权执法裁量权的行政规制力度；三是提升审计权执法裁量权规制队伍的综合素养[12]。

（六）简要评述

上述文献显示，现有文献对审计处罚自由裁量的各个主要问题都有涉及，但是整体来说，这些研究主要是工作性研究，对审计处罚自由裁量的各个主要问题的学理性阐释不够，现有的理论认知还不足以支撑建构科学有效的审计处罚裁量相关制度。

三、理论框架

本文的目的是以狭义审计处罚自由裁量为背景，对审计处罚自由裁量中的一些重要问题作学理性分析，主要分析以下五个问题：一是什么是审计处罚自由裁量权；二是为什么要有审计处罚自由裁量权；三是审计处罚自由裁量权有什么价值；四是如何规制审计处罚自由裁量权的滥用；五是是否需要制定审计处罚自由裁量基准。

（一）政府审计处罚自由裁量权的内涵

本文前面的文献综述表明，关于审计自由裁量权有广义自由裁量观和狭义自由裁量观两种观点，本文不主张赞同广义自由裁量观，其主要原因是，审计工作不是机械式操作，也难以严格的标准化，而是充满职业判断的，所以如果认为基于职业判断的选择都是自由裁量，则审计全过程都是自由裁量，如此一来，审计自由裁量也就包罗万象，必须分解为各个更加具体的问题来研究，自由裁量本身也就不宜作为一个专门问题来对待。虽然行政法学理论中也有泛化行政自由裁量的倾向[1][2]，但是从我国行政法立法来看，主要是从行政处罚的角度来理解行政自由裁量[17][18]。特别地，从审计机关出台的自由裁量基准来看，主要是针对审计处罚的，例如，省级审计机关出台的《江苏省审计厅行政处罚自由裁量权适用规则及行政处罚自由裁量基准》和《天津市审计机关行政处罚自由裁量權指导标准》是如此，副省级城市审计机关的《南京市审计局行政处罚自由裁量权适用规则》和《深圳市审计机关行使行政处罚裁量权实施标准》是如此，地市级城市审计机关的《长沙市审计局行政处罚自由裁量基准》和《永州市审计局规范行政处罚自由裁量权实施办法及行政处罚自由裁量权基准》是如此，县市级审计机关出台的《江西省吉安市青原区审计处罚自由裁量权适用规则》和《扬州市邗江区审计局行使行政处罚自由裁量权的实施意见》也是如此。

基于上述考虑，从狭义自由裁量观出发，本文认为，审计处罚自由裁量权是为了更好地体现公平公正和实现审计终极目标，在法律法规所给定的审计处罚范围内，按一定的程序，对审计所发现问题的责任者及妨碍审计工作的责任者所做出的具体审计处罚的选择权。这个概念有五个方面的核心内涵：审计处罚自由裁量的目的是更好地体现公平公正和实现审计终极目标；审计处罚自由裁量必须在法律法规所给定的审计处罚范围内；审计处罚自由裁量是对审计所发现问题的责任者及妨碍审计工作的责任者所做出；审计处罚自由裁量权是具体审计处罚的选择权；审计处罚自由裁量是按一定的程序来实施的。下面我们来阐释上述五个方面的内涵。

第一，审计处罚自由裁量的目的是更好地体现公平公正和实现审计终极目标。任何法律法规都需要体现公平公正，各种罚则更应该如此。责罚相当是公平公正的基本要求，对责任者的处罚程度应该与其承担的责任程度相匹配，责任大的处罚则重，责任轻的处罚则轻。但是在立法时，无法预计到各种可能的责任程度，从而也就无法详细地确定所要给予的处罚。因此，给予审计人员自由裁量权，由其根据具体情况来确定应该给予的处罚，更加有可能实现责罚相当。同时，审计直接目标是发现问题，审计终极目标是解决问题，而审计处罚是解决问题的重要手段，审计所发现问题的具体情形非常复杂，赋予审计人员自由裁量权，更加有利于其运用审计处罚这种手段来促进解决问题，以实现审计终极目标。

第二，审计处罚自由裁量必须在法律法规所给定的审计处罚范围内。赋予审计人员自由裁量权，并不是完全由审计人员自由决定，因为审计人员也是现实生活中的普通人，也可能会滥用自由裁量权，所以法律法规要将自由裁量限定在一定的范围内，审计人员只能在这个范围内选择，超出这个范围的选择就是违规违法行为。与此相关的审计处罚自由裁量的法律渊源有三个：一是《中华人民共和国审计法》及其实施条例，规定了对审计所发现问题的责任者及妨碍审计工作的责任者之处罚，其中都有自由裁量；二是《财政违法行为处罚处分条例》，规定了审计所发现问题的责任者之处罚，罚则中有自由裁量；三是审计机关做出审计处罚决定所依赖的其他法律法规，这些主要涉及对审计所发现问题的责任者之处罚，这些罚则中有自由裁量。

第三，审计处罚自由裁量是对审计所发现问题的责任者及妨碍审计工作的责任者所做出。审计处罚自由裁量是对处罚对象做出的，而处罚对象有两类：一是审计所发现问题的责任者，二是妨碍审计工作的责任者，这两类责任者都包括责任单位和责任人。除了这两类责任者，审计机关不能处罚其他单位或个人。

第四，审计处罚自由裁量权是具体审计处罚的选择权。审计处罚自由裁量的结果是，针对特定的处罚对象，确定了具体的审计处罚，并且这些具体选择都是在法律法规规定的范围内，且审计人员主观认为，这种处罚选择体现了公平公正。

第五，审计处罚自由裁量是按一定的程序来实施的。为确保审计自由裁量的公平公正，审计人员必须按一定的程序来做出审计处罚，这其中的关键有两个：一是分权制衡，审计处罚不能由审计机关的一个部门做出，更不能由一个岗位决定；二是充分遵守处罚对象的权利，保障其他申诉权和知情权。

最后需要说明的是，不能将立法瑕疵作为审计处罚自由裁量权，例如《中华人民共和国审计法》（1995）第四十条和《中华人民共和国审计法》（2006）第四十一条都规定，“对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见”。根据这个法条，审计机关似乎有两个选择：一是作出审计决定，二是向有关主管机关提出处罚的意见。但是实质并不是这样，这是法条表述瑕疵造成的含混不清，《中华人民共和国审计法》（2022）对该条款进行了完善，规定“对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，审计机关在法定职权范围内作出审计决定；需要移送有关主管机关、单位处理、处罚的，审计机关应當依法移送”，这个表述就清晰了，不再存在可以选择的空间了。

（二）政府审计处罚自由裁量权存在的原因

以上阐释了审计处罚自由裁量的内涵，那么为什么要赋予审计机关以审计处罚自由裁量权呢？本文在前面分析审计处罚自由裁量的内涵时已经指出，审计处罚自由裁量的目的是更好地体现公平公正和实现审计终极目标，这里再予以较详细地阐述。

我们先来阐述审计处罚自由裁量与公平公正。通常认为，公平是指对事情的处理合乎情理，没有有意地偏袒某一方或压抑某一方；公正是指符合社会正义，能获得广泛的支持。刑法学中信奉罪刑相当原则。孟德斯鸠认为，“惩罚应有程度之分，按罪大小，定刑罚的轻重”，贝卡利亚认为，“犯罪对社会的危害，是衡量犯罪的真正标尺”，而实现罪刑相当原则的重要举措是定罪和量刑分开。定罪就是确定罪名，不同的罪对社会的危害程度不同，因此其刑罚也不同，但是同一种罪名下的犯罪有不同的情节，如果忽视这些情形，对于同一罪名的犯罪给予相同的刑罚，则会造成本罪名范围内的不公，所以必须根据犯罪的情节来量刑。由于犯罪的具体情节在事先是无法预知的，所以法律必须给法官以自由裁量权，让法官基于犯罪的具体情节来确定刑罚，以实现法律意义上的公平公正。

审计处罚不是刑罚，但是可以借鉴其原因，审计处罚必须做到公平公正，否则会失去广泛支持，影响审计权威性，进而影响审计功能作用的发挥。那么审计处罚要做到公平公正，一个基本的要求是责罚相当，给予的审计处罚要与处罚对象的责任相匹配，这同样要求定性和量罚相分离。定性就是对所要处罚的问题确定其性质，不同性质的问题没有区别性处罚，就损害了公平公正。通常来说，审计机关所处罚的问题主要是违反国家规定的经济行为，审计定性需要确定其违反的具体法条，根据“法无明文不为过”的原则，对违反国家规定的经济行为予以定性并不存在自由裁量，但是同样性质的经济违规行为，其违规的具体情节可能很复杂，所以需要根据违规经济行为的具体情节来量罚。如果不区分这些具体情节，对于同样性质的违规行为给予同样的审计处罚，则可能在该性质的经济违规行为内失去公平公正，因为各个责任单位的违规经济行为虽然是同一性质，但具体情节差别较大，如果不考虑这些差别，则难以获得广泛的支持，就会损害公平公正。那么法律法规能否事先将这些经济违规行为的具体情节都预计到呢？答案是不可能的。这有两个原因：一是立法者的有限理性，因此，不可能将违规经济行为的各种具体情节都考虑到，进而在此基础上确定不同具体情节的处罚；二是社会经济的发展变化，即使立法时已经考虑较周全，但是法律法规所规范的经济行为并不是固定不变的，而是随着社会经济的变化而发生变化，由于立法所固有的滞后性，对于新出现的违规经济行为的具体情节可能没有预计到。因此，法律法规难以事先将经济违规行为的具体情节都预计到，所以也就无法针对各种具体情节来设定处罚，而如果不区分具体情节来予以处罚，则会失去公平公正，因此，唯一可行的办法是赋予处罚决定者以自由裁量权[7][14][15]。

下面我们来阐述审计处罚自由裁量与审计终极目标的实现。审计机关基于审计固有功能在国有资源经管责任履行中发挥纠错作用，主要工作有两个逻辑步骤：一是发现问题，二是推动解决问题。为了有效地发现问题和推动解决问题，有三类责任者需要得到处罚：一是审计发现问题的责任者；二是对审计发现问题整改负有责任，但是履职不到位者；三是妨碍审计工作的责任者。缺失这些审计处罚，审计将难以树立权威性，效率效果也将受到危害，解决问题的审计终极目标也就难以实现，因此，从有效实现审计终极目标来说，必须对上述三类责任者予以审计处罚。但是审计处罚同样要体现公平公正，如果做不到这一点，则审计处罚难以获得广泛的支持，审计机关也难以树立权威性，希望通过审计处罚来提升审计效率效果的愿望也就难以实现。那么要做到公平公正，同样必须贯彻责罚相当原则，同样需要将定性和量罚相分离，为了做到同样性质的问题内部得到公平公正的处罚，必须考虑这些问题的具体情节，因此，为了实现审计终极目标，必须赋予审计人员自由裁量权。

（三）政府审计处罚自由裁量的价值

关于政府审计处罚自由裁量的价值，现有文献将其概括为三个方面：一是保障公平正义；二是提升审计质量；三是提高审计效率[7][14][15]。审计处罚中做到了公平公正，就能保障公平正义，审计处罚与公平公正的关系前面已經分析过，这里不再赘述。审计质量有结果观和过程观，但是过程观要服从结果观，而审计终极目标的实现程度是衡量审计结果的最核心要素，所以，也就成为衡量审计质量的最核心要素，本文前面已经分析过审计处罚自由裁量与审计终极目标的关系，这里也不再赘述。那么，审计处罚自由裁量是如何提高审计效率的呢？

行政法学认为，法律法规赋予行政机关一定范围的自由裁量权，可以增加行政机关的效能，从而便于其灵活果断地解决问题，能够及时回应民众的需求，从而提高行政效率[19][20]。审计处罚也是如此，如果不赋予审计机关自由裁量权，则相关法律法规必须做出一些非常具体的罚则规定，审计人员必须花较大的力量来核对所要处理的事项属于哪种具体情形，有些可能找不到完全应对的罚则，此时可能就陷入纠结，审计效率较低。如果赋予审计机关自由裁量权，则增加了审计机关的效能，便于其根据具体情况灵活果断地作出处罚决定，从而增加审计处罚的个别预防和一般预防效果，进而在审计投入不变甚至还减少的情况下，增加审计效果，这就提升了审计效率。

（四）政府审计处罚自由裁量滥用的规制

由于自由裁量给予了审计人员选择的权力，无论如何，审计人员也是现实生活中的普通人，因此，也有可能滥用这种自由裁量权，所以不能只是寄希望于审计人员职业道德水准的提升，而必须建构一些制度来规制审计处罚自由裁量的滥用。通常认为，对于行政自由裁量权的规制手段可以分为立法规制、司法规制、行政规制和社会规制，各类规制各有其特征，不能相互取代，只有将各项规制结合起来，才能让行政自由裁量权更为健康有序地运行[3][21]，但是“行政自由裁量权的内部控制却因其内发性、专业性、同步性等特征表现出无可替代的控权优势”[3]。我国审计机关属于本级政府的组成部分，因此，对审计处罚自由裁量的规制也属于行政自由裁量规制，主要的规制手段同样包括立法规制、司法规制、行政规制和社会规制，并且行政规制应该是主要手段。下面对立法规制、司法规制和社会规制简要解释，对行政规制做较详细的阐释。

审计处罚自由裁量的立法规制是指提升审计处罚相关法律法规的立法水平，避免出现审计人员可以随意操作的较大空间，“要尽可能做到科学合理，既要规定原则，又要适当详细，让审计人员在执法中有法可依，既给审计人员一定的裁量权，又不能过多过滥”[15]。

审计处罚自由裁量的司法控制是指法院对审计处罚自由裁量进行合理性审查。目前，我国的行政诉讼主要是针对不合法行为的诉讼，审计处罚自由裁量如果是在法律法规规定的范围内并不存在不合法问题，所以难以纳入行政诉讼范围，但是“应该允许法院对审计执法裁量行为进行合理性审查，法院受理一些以执法不合理为诉讼标的案件，通过合理性审查和扩大受案范围可以对审计执法人员形成一种法律上的威慑， 从而在一定程度上遏制其滥用裁量的行为”[15]。

审计处罚自由裁量的社会规制是指通过社会力量来抑制自由裁量权的滥用，例如通过对外公告审计处罚结果，让社会来监督审计处罚的合理性；通过新闻媒体对不合理审计处罚进行报道，以形成社会舆论压力等。

审计处罚自由裁量的行政规制是行政机关采取一些手段来抑制自由裁量的滥用，主要手段包括：（1）审计处罚自由裁量的分权制衡。审计自由裁量权不是由某个部门单独决定，而是由多个部门分步骤共同决定，通过制衡式分权来抑制个别审计人员对审计处罚自由裁量的可能滥用。（2）审计处罚自由裁量的监督。这是事后对审计处罚自由裁量进行检查，以发现不合理的审计处罚自由裁量，这种检查包括本审计机关内部组织的检查和上级审计机关的检查。（3）审计处罚自由裁量的行政救济。这是被处罚对象对审计机关作出的审计处罚不服的，可以通过行政复议的方式来维护自己的利益。（4）审计处罚自由裁量的案例指引。这是将各个领域审计处罚自由裁量做得比较好的案例予以总结并推广，发挥类似于审判案例的作用，让审计人员有可以借鉴的基础，也便于审计人员更好地理解相关法律法规所确定的自由裁量。

（五）关于政府审计处罚自由裁量基准

由于自由裁量权可能被滥用，有的文献主张建立自由裁量基准来限制自由裁量者的裁量空间，从而抑制其对自由裁量的滥用[17][18][22]，因此行政机关也建立了行政执法自由裁量基准。同时，一些文献主张建立审计处罚自由裁量基准，以抑制审计人员对自由裁量的滥用[6][10][12][16]，因此审计机关也出台了这类基准。然而，行政法学领域也有一些文献反对建立自由裁量基准，王锡锌认为，“实践中试图大规模地制定裁量基准，并通过基准的普遍适用来控制自由裁量的做法，除了可能带来裁量的格式化甚至僵化，也存在着合法性方面的问题”[23]；关保英认为“行政自由裁量基准的命题本身就是一个伪命题，说它是伪命题，既基于其理论上的不可证立性，又基于其在行政法治实践中的反法治进步性”，“行政自由裁量基准不存在的根本原因在于没有这样的准则对于行政过程来讲更加可取”，“大多数这样的裁量基准已经使原来的行政自由裁量权不复存在，因为在这样的规则下，行政主体已不再有‘自由意志力和‘选择权”[24]。

本文认为，上述关于行政自由裁量基准的观点也适用于审计处罚自由裁量，采取一定的量化方法对审计处罚自由裁量进行细化，确实是减少了审计人员可以选择的空间，进而可以减少审计处罚的随意性。但是对审计处罚自由裁量权的过度细化、标准化，对审计处罚行为作出简单、机械、统一的规定，表面上是公正的，限制了审计处罚权的滥用，但是实质上是不公平的，容易偏离个体正义。审计机关处罚的问题是复杂的，具体情节是差异化的，如果自由裁量基准还是原则性的，则失去价值；如果细化程度较高，是否就意味着审计处罚自由裁量基准的制定者可以事先预计到审计处罚将要面临的具体情节，这显然是不可能的。所以赋予审计机关一定的自由裁量权，弥补了法律的不足，审计机关在细化自由裁量权时应避免僵化，防止审计处罚成为标准处罚[25]。

四、结论和启示

我国政府审计机关属于本级政府的组成部分，因此，具有审计处罚权，如同其他各类行政处罚权一样，审计处罚权也有自由裁量。本文借鉴行政自由裁量理论，结合经典审计理论，对审计处罚自由裁量的各个主要问题作理论阐释。

审计处罚自由裁量权是为了更好地体现公平公正和实现审计终极目标，在法律法规所给定的审计处罚范围内，按一定的程序，对审计所发现问题的责任者及妨碍审计工作的责任者所做出的具体审计处罚的选择权。审计处罚自由裁量的目的是更好地体现公平公正和实现审计终极目标。审计处罚要做到公平公正，一个基本的要求是责罚相当，给予的审计处罚要与处罚对象的责任相匹配，而同样性质的经济违规行为，其违规的具体情节可能很复杂，要实现公平公正，唯一可行的办法是赋予处罚决定者以自由裁量权。审计处罚自由裁量的价值有三个方面：一是保障公平正义，二是提升审计质量，三是提高审计效率。审计处罚自由裁量滥用的主要规制手段包括立法规制、司法规制、行政规制和社会规制，并且行政规制应该是主要手段。行政规制主要手段包括：审计处罚自由裁量的分权制衡；审计处罚自由裁量的监督；审计处罚自由裁量的行政救济；审计处罚自由裁量的案例指引。审计处罚自由裁量基准主要是采取一定的量化方法对审计处罚自由裁量进行细化，这确实能够减少审计人员可以选择的空间，进而可以减少审计处罚的随意性，但是如果细化程度过高，就从根本上否定了自由裁量。

本文的研究表明，审计处罚自由裁量有其理论逻辑，不少的审计机关热衷于制定非常细致的審计处罚自由裁量基准，这恰恰是从根本上否定审计处罚自由裁量。本文的研究再次表明，理论自信是制度自信的基础，正确地认知审计处罚自由裁量的理论逻辑，是科学地建构审计处罚自由裁量相关制度的基础。 AFA

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（编辑：张春红）