中国在全球卫生治理中的角色转变：历程、成因与经验

赵长峰 李云龙 余沐岚

全球化增加了跨境卫生风险，使得各类传染病和非传染性疾病在全球扩散成为可能，国家保障国民健康状况的能力被削弱1参见余潇枫：《非传统安全概论》，北京大学出版社2015年版，第56页。。历次全球重大传染病无时无刻不在预示着，世界正在形成一个紧密联系的命运共同体，这为全球卫生治理的发展提供了强大动力。随着中国不断参与全球化进程，中国与全球卫生治理的联系愈加紧密，中国在参与并推动全球卫生治理发展中作出了应有贡献。本文回顾了中国参与全球卫生治理的角色转变历程，探讨了角色转变的成因，并总结中国实现全球卫生治理角色转变的成功经验，以便中国在未来全球卫生治理中发挥更大的作用。

一、中国在全球卫生治理中的角色转变历程

公共卫生是中国参与全球治理的重要领域。随着中国参与全球卫生治理的实践不断深入，中国已从建国初期的卫生受援者，转变为当前抗击新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称：新冠疫情）的全球引领者，中国在全球卫生治理中的角色发生了巨变。

（一）全球卫生治理受援者（新中国成立至上世纪50 年代末）

经过抗日战争和解放战争，新中国初期国内卫生形势严峻，仅存9个妇幼保健院、11个专科防治所和769个门诊，病床8.5万张，每万名群众中只有7名医生1数据来源于国家统计局网站（https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0O01&sj=2020.）。新中国的卫生治理面临着疫病泛滥、缺医少药的局面，各种慢性传染病、寄生虫病和地方病肆虐，严重威胁着中国人民的生命安全和身体健康，也严重制约了新中国的经济发展和社会建设2李洪河：《建国初期的卫生防疫事业探论》，载于《党的文献》2006年第4期。。在此背景下，中国急需国际卫生援助。但由于当时台湾地区在世界卫生组织（以下简称：世卫组织）占据合法席位，加之朝鲜战场上中国人民志愿军与“联合国军”正面交战，中国不可能向世卫组织寻求卫生援助，转而只能向苏联寻求卫生援助，以及与国外独立的科学家团体开展卫生合作。新中国成立之际，察哈尔省北部暴发鼠疫，毛泽东致电斯大林，请求苏联政府援助400万人份生菌疫苗、10万人份血清，并派出医疗防疫专家，以支援中国抗击鼠疫3李洪河：《毛泽东与新中国的卫生防疫事业》，载于《党的文献》2011年第2期。。苏联方面迅速做出回应，向我国援助疫苗和药品，派出防疫专家。在双方共同努力下，察北鼠疫最终得到控制。为调查美军在朝鲜战争期间的细菌战丑恶行径，中国于1952年3月至8月与苏联的高级卫生专家以及国际民主法律工作者协会调查团、国际科学委员会等独立科学家团体合作，证实了美军细菌战的反人类罪行4参见厉一文：《非同寻常的报告书——国际科学委员会调查在朝鲜和中国的细菌战事实始末》，载于《党史纵横》1999年第3期。。此外，苏联还向我国援建了太原制药厂和华北制药厂，并提供药品研发和生产技术培训，很大程度上改善了我国缺医少药的局面5程婷、谭志敏：《我国公共卫生外交的历史脉络、演进特征及启示》，载于《南京医科大学学报（社会科学版）》2022年第2期。。在苏联和一些国际组织的大力支持下，中国的卫生状况有了较大改善，现代化卫生治理体系得以初步建立。

这一时期是全世界的战后恢复期，由世卫组织领导的全球卫生治理主要聚焦贫困国家和地区的雅司病、鼠疫、疟疾、天花、霍乱及伤寒等流行病治理，中国国内的卫生治理被视为全球卫生治理的重要组成部分。受制于中国与西方的外交关系，这一时期中国游离在以世卫组织为核心的全球卫生治理体系以外。在党中央“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”等四大卫生工作的方针指导下，中国主要依靠自身力量聚焦国内的卫生防治体系建设与卫生治理能力提升6胡凯、刘丽杭：《毛泽东卫生思想研究展望》，载于《医学与哲学》1993年第12期。。中国主要以受援者的身份参与这一时期的全球卫生治理，主要途径是向苏联寻求卫生援助、与国际上独立的科学家团体开展卫生合作。中国虽被排除在世卫组织领导的全球卫生治理体系外，但通过自身努力和接受卫生援助，中国在这一时期取得的国内卫生治理成就仍为全球卫生治理作出了贡献。

（二）由受援者向参与者转变（上世纪60 年代至90 年代末）

从上世纪60 年代开始，由于国内卫生状况改善，中国在全球卫生治理体系中不再是单纯的受援者角色，而开始逐渐参与全球卫生治理，并发挥着越来越重要的作用。通过向广大亚非国家提供卫生援助、恢复中华人民共和国在世卫组织中的合法席位，以及改革开放后中国进一步密切与世卫组织的合作关系等多方努力，我国与全球卫生治理的关系愈加密切，中国作为全球卫生治理的参与者角色日益显现。

中国向全球卫生治理参与者角色转变始于上世纪60 年代向亚非国家派遣医疗队。上世纪50 年代至60年代末，亚非拉民族解放运动浪潮给这些新兴国家留下了卫生治理的真空地带，脆弱的国家医疗卫生体系难以应对霍乱、疟疾、天花、流感等重大公共卫生威胁。1963 年4 月，中国率先向阿尔及利亚派出一支由24 名专家组成的医疗队，中国对外卫生援助的历史就此开启7左耘：《中国援外医疗队的贡献及面临的挑战》，载于《国际经济合作》2013年第11期。。在整个60 年代，中国陆续派遣医疗队赴桑给巴尔（今坦桑尼亚）、老挝、索马里、也门、刚果、马里、坦噶尼喀（今坦桑尼亚）、毛里塔尼亚、几内亚和越南等亚非国家8李安山：《中国援外医疗队的历史、规模及其影响》，载于《外交评论（外交学院学报）》2009年第1期。。值得一提的是，中国援外医疗队给受援国带去了符合当地实际的“赤脚医生”的医疗救助模式，并使之成为中国对外医疗援助的一张名片。中医疗法中的推拿、针灸等传统治疗手段治愈了很多顽症，在受援国人民中深受欢迎9张春：《医疗外交与软实力培育——以中国援非医疗队为例》，载于《现代国际关系》2010年第3期。。这一时期，中国通过对亚非国家进行卫生援助的形式参与全球卫生治理，很大程度上响应了世卫组织有关国际社会加大对新独立国家卫生治理投入的呼吁。

中国重返世卫组织进一步加深了我国在全球卫生治理中的参与度。1972 年5 月10 日，19 个国家联名向第25 届世界卫生大会（WHA）提交了有关恢复中国在世卫组织合法席位的议案并获得通过，中国重返全球卫生治理的核心机构1"Representation of China in the World Health Organization：Draft Resolution Proposed by the Delegations of Albania，Algeria，Ceylon，Cuba，Guinea，Iraq，Mali，Malta，Nepal，Pakistan，People’s Democratic Republic of Yemen，Romania，Somalia，Sudan，Syrian Arab Republic，Uganda，United Republic of Tanzania，Yugoslavia and Zambia"，Assembly of World Health Organization，25th，May 10，1972，Geneva：WHO.A25/43.。恢复在世卫组织的合法席位为中国扩大对外卫生援助、开启与世卫组织的合作带来了契机。一方面，中国扩大了对外卫生援助的国家和地区范围，陆续向苏丹、赤道几内亚、塞拉利昂、突尼斯等数十个亚非拉国家派遣医疗队，帮助这些国家提升卫生治理能力；另一方面，中国与世卫组织开始尝试合作，加深与世卫组织的合作关系。1973 年6 月，中国代表团首次出席第26 届世界卫生大会并分享了有关中国农村医疗保健、“赤脚医生”、传统中医等初级卫生保健治理经验，获得国际社会的关注。1973 年至1978年，通过接待世卫组织专家考察团、参与世卫组织会议、开设中医针灸培训班等多种途径，中国向广大发展中国家分享实用的卫生治理理念和成果，很大程度上促成了1977 年第30 届世卫大会“2000 年人人享有初级卫生保健”重要倡议以及1978 年《阿拉木图宣言》的达成2Sydney D.White，"From‘Barefoot Doctors’to‘Village Doctor’in Tiger Spring Village：A Case Study of Rural Health Care Transformations in Socialist China"，Human Organization，Vol.57，No.4，1998，p.483.。

随着改革开放后中国经济发展和卫生外交能力的提升，我国以更为积极的姿态参与全球卫生治理进程。一方面，我国对外卫生援助方针有所调整，注重结合自身国情和实际能力。尽管中国对外卫生援助规模有所缩减，但总体仍保持稳定发展。中国参与全球卫生治理已不再局限于派遣医疗队，而是扩大至双边卫生人员交流、人员培训、援建医院和卫生中心、捐赠药品和医疗仪器以及提供医疗卫生成套援助项目等多种途径，中国参与全球卫生治理的形式日趋多样3参见王云屏、金楠、樊晓丹：《中国对外援助医疗卫生机构的历史、现状与发展趋势》，载于《中国卫生政策研究》2017年第8期。。另一方面，中国与世卫组织开展务实合作，积极融入全球卫生治理体系。1978 年10 月，中国与世卫组织签署《卫生技术合作谅解备忘录》，双方正式开启机制化的卫生合作道路4罗艳华：《试论“全球卫生外交”对中国的影响与挑战》，载于《国际政治研究》2011年第2期。。1979 年起，中国与世卫组织建立联席协调会议机制，为双方的卫生合作规划、重点合作领域磋商建立了重要的沟通机制。1981 年，世卫组织驻华代表处在北京成立，双方合作关系进一步发展5唐宁：《世界卫生组织》，载于《世界知识》2003年第11期。。中国大力扩大与世卫组织的卫生合作，双方围绕卫生服务、卫生政策、药品监管、传染病防治、无烟计划、妇幼健康、艾滋病防治等多个卫生领域展开合作，在卫生领域积极引进资金、技术和人才，并积极参与世卫组织改革进程6尹慧、高迪：《全球健康领域的国际合作者分析——以在中国开展卫生合作的机构为例》，载于《中国卫生政策研究》2015年第1期。。

（三）由参与者向引领者转变（21 世纪以来至今）

进入21 世纪，中国与世界的关系更加紧密。中国通过扩大卫生援助、加强与世卫组织合作以及广泛参与地区卫生治理机制和全球卫生公私合作等途径，全面参与了全球卫生治理进程，并逐渐发挥引领作用。

一是中国继续坚持对外卫生援助，重视周边国家及其他国家与地区的救灾合作和卫生治理合作。截至2018 年底，中国已累计向71 个国家派遣援外医疗队，累计派出2.6 万人次，受援患者高达2.8 亿人次7《我国援外医疗队对外援助情况综述》，国家国际发展合作署（http://www.cidca.gov.cn/2018-10/16/c_129972329.htm.）。二是通过签署《卫生合作与交流的谅解备忘录》《国家合作战略（2004-2008）》等文件，中国与世卫组织保持更为紧密的合作关系，中国在全球卫生治理中的作用得到提升。中国卫生部门与世卫组织来华专家开展针对“非典”的实验室安全、流行病学、疫情防控等方面的调查与合作，为“非典”全球治理提供了重要成果。2006 年，陈冯富珍当选世卫组织总干事，进一步推动了中国与世卫组织的合作关系8奚歌：《陈冯富珍：让全球人民更健康》，载于《世界知识》2006年第23期。。三是广泛参与中非合作论坛、中国—东盟“10+1”“10+3”合作框架下的卫生治理机制，以及上海合作组织、亚太经合组织、金砖国家等地区多边合作机制，加强中国与各地区的多边卫生合作。四是中国与抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金和比尔及梅琳达·盖茨基金会等全球公私合作伙伴机构建立合作关系，扩大中国与全球卫生治理领域的非国家行为体的合作。

随着共建“一带一路”倡议出台，我国进一步走近全球治理舞台的中心，在全球卫生治理中的引领者角色日益得到体现。中国在世卫组织分摊的双年度会费逐步增加，2020-2021年度、2022-2023年度占比均已达12%，成为仅次于美国的第二大会费出资国（见图1）。中国与世卫组织相继签署了《推进“一带一路”卫生交流合作实施方案（2015-2017）》《关于“一带一路”卫生领域合作的谅解备忘录》《关于深入推进“一带一路”卫生健康交流合作指导意见（2018-2022）》等关键的合作协议，使“一带一路”倡议的卫生产品与世卫组织的行动有效对接，从而为双方的卫生合作提供了新的平台1参见宋效峰、付冬梅：《全球卫生公共产品供给：中国角色与路径》，载于《社会主义研究》2021年第1期；世界卫生组织信息共享数据库官网（https://apps.who.int/iris.）。2016 年，中国将“健康中国”提升为国家战略，发布《“健康中国2030”规划纲要》，强调与“一带一路”沿线国家加强卫生合作，积极参与全球卫生治理2《中共中央 国务院印发〈“健康中国2030”规划纲要〉》，《人民日报》，2016年10月26日。。2017年8月，30多个国家卫生部长和相关国际组织领导人在北京达成并发布了《“一带一路”卫生合作暨“健康丝路”北京公报》，中国正式向世界宣告“健康丝绸之路”倡议。作为中国发起的首个公共卫生治理领域的全球倡议，“健康丝绸之路”倡议为实现地区和全球公共卫生领域的多层次、跨部门合作提供了重要平台，标志着中国在全球公共卫生治理中朝着引领者的角色转变3参见信强、文少彪：《“健康丝路”视角下的中国与全球卫生治理》，载于《现代国际关系》2020年第6期。。

图1: 世卫组织主要出资国双年度会费占比（2010 年-2023 年）

中国在全球卫生治理中的引领者作用在应对埃博拉疫情和新冠疫情的全球卫生合作中得到了充分体现。2013年末，在西非地区暴发埃博拉疫情，造成几内亚、利比里亚和塞拉利昂等国28616人感染，11310人死亡，致死率高达40%4Ebola Virus Disease Situation Report，(https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/ebolasitrep_10Jun2016_eng.pdf.)。为了应对此次埃博拉疫情，中国紧密配合世卫组织和联合国安理会,并通过提供援助资金和医疗物资、派遣医疗专家、参与疫苗和药物研发以及主导非洲疾控中心建设等多种形式，及时向深陷埃博拉疫情侵袭的西非各国伸出了援助之手5参见谈谭、王蔚：《中国提供全球卫生公共产品的路径分析——以中国援助西非国家抗击埃博拉疫情为例》，载于《国际观察》2017年第5期。。中国援助非洲国家的抗疫行动弥补了国际社会早期应对的真空期，帮助非洲国家最大程度构建病毒防控网络，并着眼疫区和非洲国家长远的卫生治理发展，中国在全球卫生治理的领导力在此初现1参见陈佳骏：《应对埃博拉与中国医疗援助模式的转型》，载于《国际关系研究》2015年第4期。。暴发于2019年底的新冠疫情可谓百年一遇的全球大流行病，这场波及全球200多个国家和地区的疫情已造成超7.5亿人感染，近700万人的生命被夺去，新冠疫情成为全球卫生治理的一场新的重大考验2WHO Coronavirus (COVID-19) Dashboard，(https://covid19.who.int/.)。中国通过多种手段贡献了疫情防控的“中国方案”，为世界各国树立了应对新冠疫情的榜样。第一，主动通报疫情信息，构建疫情数据网络。中国在第一时间通过疫情通报机制、定期交流机制、专家考察机制和技术交流机制与世卫组织保持密切的沟通配合，并开展多层次、多维度的新闻发布会，向国际社会通报有关病毒数据、疫情数据及中国采取的防控措施，为全球疫情防控及时提供了关键的第一手信息3李云龙、赵长峰：《新冠疫情背景下中国的公共卫生外交：成就、困难与进一步推进的路径》，载于《社会主义研究》2021年第1期。。第二，引领国际卫生合作，筑牢全球疫情防线。截至2023年1月20日，中国向全球153个国家和地区、15个国际组织开展紧急医疗物资援助，并向34个国家派遣了37支医疗专家组，为120多个国家供应超22亿剂新冠疫苗，有力推动了人类卫生健康共同体的构建4《中国抗疫的世界贡献》，新华网（http://w w w.news.cn/2023-01/20/c_1129304894.htm.）。第三，领导卫生治理机制，维护卫生治理秩序。除了参与现有的全球卫生治理机制并发挥积极作用外，中国还通过参与并引领G20、上海合作组织、金砖国家合作机制以及“一带一路”合作论坛等多边治理机制推动疫情相关的卫生合作，维护了新冠疫情之下的全球卫生治理秩序。

二、中国实现全球卫生治理角色转变的成因

中国在全球卫生治理领域的角色变化有其内在和外在成因。从内部来看，国家的外交战略变化为中国参与和引领全球卫生治理带来了重要契机，国家卫生治理能力的巨大提升为中国在全球卫生治理领域的角色转变提供了内在动力；从外部来看，全球卫生治理的主体、客体和机制的发展和变化为中国在全球卫生治理领域发挥更为积极的作用创造了外部环境。

（一）国家外交战略的变化带来了重要契机

参与全球卫生治理机制、对外卫生援助等具体的治理手段均需服务于国家的外交战略，中国在全球卫生治理领域的角色转变与中国外交战略的变化密不可分。从新中国成立初期至改革开放，中国参与全球卫生治理受到了反对帝国主义、殖民主义和霸权主义的革命外交战略的影响。中国开展对外卫生援助、与世卫组织尝试合作主要是为了寻求广大第三世界国家的认同和友谊，以摆脱自身处于国际体系边缘的不利局面，进而在反对帝国主义、殖民主义和霸权主义事业上获取更多的外交主动权5Yanzhong Huang，"China and Global Health Governance"，Indiana University Research Center for Chinese Politics & Business Working Paper，No.26，2012，p.3.。改革开放为中国的经济建设和社会发展带来了新局面，为中国积极参与全球卫生治理提供了机遇。以市场为导向的经济改革和积极融入国际经济秩序的策略深刻影响了中国的对外卫生政策。中国参与全球卫生治理不再是一项政治任务，而更多地强调回归治理的本质，其参与内容更加丰富，参与形式更加多样。中国各级政府和卫生部门、民间组织、企业等相关行为体“走出去”，国际社会的卫生治理经验、机制和规则“引进来”，中国的全球卫生治理经验和能力在这种互动中得到成长。实践证明，改革开放政策下的外交战略调整富有成效，为中国的和平发展奠定了基础，也为中国真正走向全球卫生治理舞台中心提供了政策指引6李爱华：《改革开放以来中国和平发展道路的创新进程》，载于《马克思主义研究》2019年第11期。。“一带一路”倡议开启了中国对外开放的新时代，中国的外交战略从“韬光养晦”转向“有所作为”，中国为全球卫生治理提供了更多的公共产品和“中国方案”，从而使中国成为全球卫生治理的积极参与者和引领者。由此看来，中国外交战略变化促成了中国参与全球卫生治理中的角色转变。

（二）国家卫生体系的完善提供了内在动力

卫生问题具有较高的公共性，一国国内卫生治理也可被视为全球卫生治理的一个环节，国家卫生治理与全球卫生治理是相辅相成的，两者具有密切的互动关系1参见陈佳骏：《应对埃博拉与中国医疗援助模式的转型》，载于《国际关系研究》2015年第4期。。70 多年来，我国居民健康水平持续改善，人均预期寿命从35 岁提高到77 岁，婴儿死亡率由200‰下降到6.1‰，孕妇死亡率由1500/10 万下降到18.3/10 万，主要健康指标优于中高收入国家平均水平2《庆祝新中国成立70周年活动新闻中心第二场新闻发布会文字实录》，中华人民共和国国家卫生健康委员会网站（http://www.nhc.gov.cn/xcs/s7847/201909/cbff188bae014fab9af07f302d22c6b3.shtml.）。从新中国成立初期的疾病泛滥、缺医少药的落后局面，到如今建立起较为完善的国内医疗体系和全民保健制度，中国的卫生治理能力有了突飞猛进的进步。

第一，中国的医疗卫生体系不断完善，提升了中国参与全球卫生治理的能力。中国的医疗卫生机构数量从建国时不足9000 个，提升至当前的102.3 万个，每万人拥有的床位数从不足3 张增长至63 张，每万人拥有卫生技术人员从建国初不足10 人提高至74 人（见图2），中国人均拥有的医疗卫生资源已经位居全球中等发达国家水平3数据来源于国家统计局网站（https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0O01&sj=2020.)。“非典”后，我国建成传染病与突发公共卫生事件网络直报系统，有效提升了应对重大突发公共卫生事件的能力。

图2: 中国卫生技术人员和医疗床位数增长情况（1950 年-2020 年）

第二，中国卫生治理相关的法律法规不断完善，为中国参与全球卫生法治建设提供了保障。全球治理的最佳途径是法治化，全球治理领域的国际规则和国际制度的确立是全球治理的关键和前提，国际法与国内法的交融造就了全球治理法治化进程4刘晓红：《国际公共卫生安全全球治理的国际法之维》，载于《法学》2020年第4期。。新中国成立以来，全国人大、国务院及相关部门陆续颁布了众多卫生领域的法律法规，促进了中国医疗卫生法治建设。中国国内卫生法制体系的完善避免了与国际卫生法律的冲突，为中国切实履行《国际卫生条例（2005）》等国际卫生法规定的国际义务提供了条件，助力了中国参与全球卫生法治建设。

第三，药物和疫苗的研发与生产能力的提升为中国应对公共卫生事件提供了技术和物质保障。上世纪70年代，我国药学家屠呦呦发现了青蒿素，为全球疟疾治理作出了重大贡献。2005年，我国研发的抗疟疾药青蒿琥酯通过世卫组织GM P 复查，中国由此成为世卫组织的直接供应商，实现中国成品药走向国际的“零突破”5《中国成品药冲击国际“零突破”抗疟疾药青蒿琥酯通过世卫组织全球采购GMP复查》，《解放日报》，2005年01月25日。。随着军事医学科学院生物工程研究所、中国科学院武汉病毒研究所、中国科学院武汉国家生物安全（四级）实验室、中国科学院上海巴斯德研究所等研究机构的成立和相关医药生产企业的积极参与，我国在病毒研究和疫苗研发领域有了长足的进步。中国研发和生产的疫苗已处于世界领先水平，为应对国内突发公共卫生事件、对外卫生援助贡献了关键公共卫生产品。

（三）全球卫生治理的变化创造了外部环境

全球卫生治理状态与国际政治经济秩序的变革有密切关联。从全球卫生治理主体来看，发展中国家整体地位的提升为中国参与和引领全球卫生治理提供了重要机遇。随着二战后发展中国家和新兴经济体的崛起，国际政治经济格局呈现出“东升西降”的趋势。新兴经济体在全球政治和经济治理中的影响力逐步增大，全球卫生治理也不例外。作为最具发展成就的新兴经济体之一，中国日趋强大的政治和经济影响力为中国在全球卫生治理中发挥更大作用奠定了基础。

从全球卫生治理客体来看，跨境公共卫生问题的治理难度在不断加大，大国的介入与干预是阻止疫病传播的重要保障。第二次世界大战极大地破坏了全球卫生治理体系，经过艰苦斗争获得独立的广大亚非拉国家，其国内的卫生治理千疮百孔，公共卫生问题上升为全球安全治理的重要内容。尽管新中国初期实力较弱，但仍向一些亚、非国家提供了力所能及的卫生援助。冷战结束特别是进入21世纪后，伴随着“非典”、禽流感、埃博拉疫情和新冠疫情等公共卫生事件的传播性、破坏性和治理复杂性的剧增，大国参与全球卫生治理的重要性凸显。由于中国实力的与日俱增，承担世界大国的治理责任责无旁贷，中国通过双边援助和多边治理，越来越多地帮助世界各国、尤其是广大发展中国家提升卫生治理能力，以应对频发的全球重大公共卫生安全威胁。

从全球卫生治理效用来看，全球卫生“治理赤字”愈加严重，为中国在全球卫生领域发挥积极作用带来了外部机遇。自由主义推动了全球卫生治理机制不断完善，但其易受到冷战思维和强权政治的影响。近年来，自由主义衰退、保守主义盛行，以国家为中心的卫生治理模式导致全球卫生治理机制难以发挥应有效用，全球和地区层面的卫生治理机制时常受到大国博弈的干扰，加之世卫组织领导力的下降和治理效率的不足，卫生治理在全球层面难以形成治理合力，这一系统性缺陷将导致广大发展中国家的卫生利益难以得到保证1参见刘铁娃：《世界卫生组织在全球卫生治理中的中心地位及其面临的挑战分析》，载于《太平洋学报》2021年第2期。。保障广大发展中国家的卫生发展利益是中国参与全球卫生治理的切入点和着力点，中国在全球卫生治理中的积极作为也有助于消解全球卫生治理赤字。

三、中国取得全球卫生治理角色转变的成功经验

纵观过去几十年中国参与全球卫生治理实践，中国在全球卫生治理领域的角色发生了巨大的变化。然而，随着百年未有之大变局下国际秩序的动荡和全球重大传染病的多发，全球卫生治理的难度和广度急剧增大，我国在参与和引领全球卫生治理发展的事业上任重而道远。以历史为鉴，总结我国在参与全球卫生治理过程中实现角色转变的成功经验，对于我国和世界各国今后更好地参与全球卫生治理有着重要的启示意义。

（一）提升国家实力：实现角色转变的基本前提

全球卫生治理格局体现了国家实力的对比。在全球卫生治理发挥重要影响力的国家往往是具有重要政治和经济实力的大国，中国在全球卫生治理中实现从受援者向参与者和引领者转变的基本前提是自身政治、经济和科技实力的提升。从政治实力来看，新中国自成立以来积极融入国际体系，不仅恢复了联合国合法席位并重任常任理事国，在全球安全治理领域的重要性也与日俱增。改革开放后，中国与世界的关系更加紧密，中国积极加入经济、安全和发展领域的全球治理机构，并为全球的经济繁荣、政治稳定和可持续发展作出了重大贡献，在全球卫生治理领域的角色转变也是中国在国际社会的政治实力提升的一种表现。从经济实力来看，我国由建国初期积贫积弱的国内经济状况，逐渐发展为当前的全球第二大经济体，经济实力得到了飞速增长。2008年金融危机使中国的经济重要性更为凸显，中国在新时期提出的“一带一路”倡议引领全球的经贸和投资合作，为全球的经济发展注入“强心剂”，进一步提升了中国的国际影响力。强大的经济基础和稳定的经济发展韧性大大减轻了重大公共卫生威胁对于国家经济的破坏程度。作为全球第一大货物贸易国，中国凭借其在全球产业链和供应链体系的重要地位，为全球贡献了具有重要战略意义的医疗防护物资和相关药物、疫苗等卫生公共产品。从科技实力来看，经过数十年探索，中国已步入全球科技实力第一方阵，实现了科技实力的历史性跨越式发展2胡鞍钢：《中国科技实力跨越式发展与展望（2000-2035年）》，载于《北京工业大学学报（社会科学版）》2022年第4期。。强大的科技实力为中国积极参与并引领病毒实验室建设、药物和疫苗研发、流行病大数据监测网络、病毒检测和诊断以及传染病防控公共服务等方面的国际合作提供了技术支撑。

（二）秉承团结合作：实现角色转变的先进理念

全球卫生治理不是国家之间的治理，而是一项全球性问题1张清敏：《外交转型与全球卫生外交》，载于《国际政治研究》2015年第2期。。尽管全球卫生治理在过去的一百多年有了长足发展，但迄今为止，全球卫生治理领域仍未逾越国家中心主义的治理模式。当流行性疾病的危害超出了全球卫生治理能够承载的负荷时，各国往往重回国家中心主义，全球卫生治理的主权边界开始显现。一些国家，尤其是西方国家在疫情暴发后迅速封锁边界，控制人员和货物流动，并在稀缺物品，如医用口罩、呼吸机等防疫物品和疫苗、特效药的研发和产权方面产生了激烈竞争，这种现实主义零和博弈的治理逻辑使全人类在病毒面前难以形成稳固的生命和健康利益共同体。中国提出的人类命运共同体理念和“共商、共建、共享”的全球治理观，秉承生命至上的治理原则，强调对于卫生领域的国际机制和国际组织的支持和坚守，努力为国际社会提供公共产品，呼吁国际社会团结合作、齐心协力、共同守卫人类卫生健康防线，超越了全球卫生治理中的国家权力和现实主义零和博弈思维，是中国为全球卫生治理贡献的一项伟大治理理念，为全球卫生治理发展增添了活力2刘明松：《在联合抗疫中推进人类卫生健康共同体构建》，载于《人民论坛》2020年第28期。。在全球新冠疫情持续蔓延与恶化之际，习近平呼吁国际社会共同构建人类卫生健康共同体，进一步丰富了人类命运共同体在全球卫生治理领域的内涵，为世界各国参与全球卫生治理贡献了新的中国方案和中国智慧3习近平：《团结合作战胜疫情 共同构建人类卫生健康共同体——在第73届世界卫生大会视频会议开幕式上的致辞》，《人民日报》，2020年05月19日。。

（三）注重卫生援助：实现角色转变的重要手段

卫生援助是我国对外援助中最具特色的内容和最早涉及的领域之一，是改善受援国医疗卫生状况的最直接、最迅速、最有效的途径，已成为我国参与和引领全球卫生治理不可或缺的组成部分4王昱、刘培龙：《中国对外卫生援助的历程、挑战和对策》，载于《中国国际战略评论》2017年第00期。。派遣援外医疗队是中国实施对外卫生援助的最主要形式。截至2019年9月，中国已向全球71个国家和地区派遣2.6万名医护人员，为2.8亿人次患者治病解痛5《庆祝新中国成立70周年活动新闻中心第二场新闻发布会文字实录》，中华人民共和国国家卫生健康委员会网站（http://www.nhc.gov.cn/xcs/s7847/201909/cbff188bae014fab9af07f302d22c6b3.shtml.）。非洲是全球卫生治理最为脆弱的地区之一，也是中国对外卫生援助的重点地区。中国帮助非洲国家治病救人、完善当地医疗卫生体系，有力提升了受援国的医疗防护能力。新中国成立以来，累计向非洲近50 个国家派遣援外医疗队，卫生援助几乎覆盖了整个非洲大陆，参与救治非洲病患2亿多人次。中国帮助非洲国家援建了一大批抗疟中心，开展了多项医疗卫生合作项目，大大提升了非洲国家的医疗条件和卫生防疫能力，一定程度上弥补了全球卫生治理的区域“短板”6刘鸿武：《医疗卫生合作推动中非合作迈上新高》，《中国社会科学报》，2020年06月23日。。中国始终坚持将和平共处五项原则作为指导对外卫生援助的重要原则，积极推进全球卫生治理防线的构建，并在此过程中始终遵守“不干涉内政”原则7Lai-Ha Chan，China Engages Global Health Governance：Responsible Stakeholder or System-Transformer?Basingstoke：Palgrave Macmillan，2011，p.157.。这些原则避免了全球卫生治理互动中的政治偏见，弘扬了全球卫生治理的人道主义精神，为全球卫生治理凝聚了合作共识，树立了中国参与全球卫生治理的良好国际形象。

（四）坚持多边主义：实现角色转变的最佳途径

对第三世界国家进行双边卫生援助曾是中国打开外交局面、争取国际社会支持的重要手段。但随着世界格局变化和全球化发展，全球性问题的解决更加迫切需要世界各国通力合作，多边主义成为中国应对全球性问题的主要原则。改革开放为中国深度参与全球多边合作提供了历史契机，通过参与多边国际机制、广泛开展多边外交、积极介入全球问题的多边治理，多边主义已经成为中国参与全球治理的必然选择。习近平强调，“各国命运紧密相连，人类是同舟共济的命运共同体。无论是应对疫情，还是恢复经济，都要走团结合作之路，都应坚持多边主义”。8《习近平向“一带一路”国际合作高级别视频会议发表书面致辞》，《人民日报》，2020年06月19日。在当前美西方国家缺失新冠疫情全球治理领导力的危急时刻，多边主义下的卫生合作尤为珍贵。多边卫生合作是中国通往全球卫生善治的重要途径，通过积极参与和引领多边卫生合作，中国和其他国家、国际组织探索出的成功经验也能够最大程度共享。中国在卫生领域的多边国际合作不断深入，广泛参与了全球、区域和次区域层面的多边卫生合作机制并发挥着重要作用。未来，中国必将高举多边主义大旗，继续通过参与和引领多边治理机制来推动全球卫生治理发展。

四、结语

在中国共产党领导下，从新中国初期的卫生受援者，到上世纪60 年代开始转向全球卫生治理的参与者，再到当前成为全球卫生治理的引领者，中国在全球卫生治理中的角色发生了巨大的变化，中国参与全球卫生治理的主体力量和手段也更加多元。在参与全球卫生治理的实践中，中国秉承人类命运共同体理念，注重对外卫生援助，积极开展多边主义合作，为全球卫生治理贡献了中国智慧和中国力量。当下，新冠疫情仍在全球肆虐，数亿人的生命与健康安全受到严重威胁。世界各国的经济与社会秩序尚未完全恢复，新冠疫苗全球接种效率不足，加之变异病毒层出不穷，全球卫生治理仍面临复杂而困难的局面。作为全球卫生治理领域的负责任大国，中国应该承担起力所能及的使命，为全球应对重大公共卫生事件作出更多贡献，以推动人类卫生健康共同体的构建。