推进我国碳达峰碳中和的税收政策研究

李香菊 谢瑾惠

［提要］实现碳达峰碳中和是我国积极参与全球气候治理的重要体现,也是对构建人类命运共同体的庄严承诺。税收作为国家治理的重要支柱,在我国推进“双碳”目标进程中具有重要作用。它既能用税收优惠方式吸引全社会参加低碳行动,又能推动高碳排放主体变化,化解低碳发展难题,从而成功实现各自的双碳目标。但我国现行税收体系在推进碳减排中仍存在税收政策激励性不够、推动作用有限、约束力不强等问题。为了助力实现碳达峰和碳中和,我国应在借鉴国际碳税收先进经验的基础上,完善碳定价机制、节能减排税收优惠政策,充分释放绿色效应,推动我国如期实现碳达峰碳中和。

引言

2020年9月,在第75届联合国大会上习近平主席提出中国将采取更得力措施,二氧化碳排放2030年达到峰值,2060年实现碳中和。这是中国引领全球气候治理的行动体现,对推动全球气候治理具有积极作用。2021年3月第十三届全国人大第四次会议明确提出要加快推动绿色低碳发展,实行以碳强度控制为主,支持符合条件的重点企业领先实现碳排放峰值;2021年的国务院《政府工作报告》已将做好碳达峰、碳中和工作列为全年重点任务;2022年10月党的二十大提出要积极稳妥推进碳达峰碳中和。控制温室气体排放,实现全球碳达峰碳中和不仅是人类实现接续发展的要求,也是应对气候变暖的必然途径。而作为国家宏观调控的税收政策在校正环境外部成本中能够发挥至关重要的作用。

一、文献综述

围绕税收政策如何助力实现碳达峰、碳中和目标,国内外学者从碳达峰、碳中和实现路径、税收政策、税收政策对碳排放的效应、影响碳排放的税种及税收政策等角度进行了研究。

(一)实现双碳路径研究

掌握双碳实现路径能为完善税收政策找到准确方向。彭文生(2021)根据绿色溢价理论提出实现碳中和的三条可行路径是技术进步、碳价格、社会治理;[1]何建坤(2021)从技术层面指出,要加快先进脱碳技术的研发;[2]胡珊等(2019)认为,综合利用碳税和碳排放交易市场能够促进双碳目标实现;[3]许文(2021)认为,我们不仅要完善相关政策法律,还要科学设置碳税。[4]

(二)以双碳为目标的税收政策研究

运用税收政策能为实现双碳目标提供帮助。李建军(2021)认为,中国目前的税收工具但仍不能有效支持高水平的双碳目标;[5]胡耘通等(2019)认为,从抑制和激励的角度税收政策可以促进低碳发展;[6]马海涛(2021)认为,清洁能源、产业结构、低碳技术、自然碳汇是四条减碳途径;[7]欧阳洁等(2021)指出,在推动生态创新时,税收政策不能只注重末端治理;[8]张莉等(2021)建议设置煤炭消费税;[9]白彦峰(2021)认为税收政策应为优先发展可再生能源服务;[10]张宪昌等(2020)建议,税收政策应在支持新能源产业增长方面发挥良好作用;[11]邓微达等(2021)指出,税收政策力度过大会对经济产生负面影响;[12]王佳邓等(2021)指出,可以适当提高环境保护税的税率;[13]刘磊等(2019)建议,应根据碳交易市场设定碳税,以减少两者之间的重叠;[14]龙英锋等(2020)提出,在适当的时候给予部分企业对两种制度之间进行自主选择的权利。[15]

(三)税收政策对碳排放的影响研究

通过模型分析,李艳芹(2021)得出财政支出与碳排放呈倒U型关系;[16]付莎等(2018)通过GMM回归分析得出结论,税制绿化程度对抑制东、中、西部地区的碳排放量作用显著;[17]尹忠海等(2021)通过模型发现在中部补贴政策是最好的,而财政支出并不明显;[18]李晓红等(2019)认为,财政补贴和税收优惠政策可以创新清洁能源技术。[19]

(四)影响碳排放的税种和税收政策研究

Hu Haisheng et al(2021)通过可计算的一般均衡(Computable General Equilibrium,CGE)模型从能源利用角度发现碳税的成效优于资源税。[20]然而Cheng Ya et al(2021)指出瑞典碳税收入对能源转变的影响在达到某个临界值后无效,因此要进一步调整其政策,以实现碳中和;[21]Fan Qingquan et al(2021)认为税收政策可以鼓励企业投资于污染控制;[22]Hadfield et al(2019)指出,政府可以通过购买低碳产品为清洁能源早期阶段提供资金试点项目,利用金融手段促进可持续发展。[23]

综上所述,减少碳排放的重要税收工具是碳税。国外学者对碳税进行了广泛研究。国内学者主要研究适合中国国情的碳税政策。关于除碳税以外研究其他推动碳减排的税收成果较少,因此有待进一步研究,为我国税收政策支持实现双碳目标提出建议。本文采取文献分析法、比较分析方法、定量和定性分析法对实现碳中和碳达峰的税收政策进行研究。并有以下特点:一是研究视角广泛。本文从二氧化碳排放的视角研究绿色税收政策,具有很强的针对性。二是研究内容兼顾税收政策设计的差异性。许多学者研究低碳税收政策集中在普惠性政策,没有考虑不同地区需要近似政策的不同支持强度。因此本文在提出保证纳税人公平享受政策优惠、承担税负的建议时,考虑了税收政策设计的差异。

二、双碳目标下我国税收政策存在的问题

碳税和碳交易市场是降低碳排放的重要手段。我国现有的税收政策在碳价格方面尚未涉及碳税、碳交易市场。税收政策对能源转型、林木保护的约束还不够,弱化了碳排放的抑制作用。

(一)碳定价税收政策缺乏

目前我国推进碳减排的税收政策主要集中在源头减排上。尽管我国目前的绿色税收政策也有利于碳减排,但总体减排效果有限,无法支持我国实现双碳目标。一是缺乏碳交易市场的税收政策。2011年我国碳交易市场开始试点,到如今建立全国性市场,市场环境不断改善,但有关税收政策滞后,尚未制定提高碳交易市场流动性的税收政策。还有我国碳交易权的征税性质政策规定不明确,降低了控排主体对碳交易的积极性。二是碳税尚未开征。

实现降碳主要目标是控制二氧化碳排放量,但据预测,即使我国碳排放交易体系完备,也只能抑制50%的碳排放量。[24]因此,实现双碳目标,不但要依靠碳交易市场,更要依托碳定价机制的碳税。碳税和碳交易市场无论在作用方式还是在涉及主体上都具有优势互补。国际经验表明,碳税具有“查漏补缺”的作用,对游走于碳交易市场之外的主体征税,不仅能制约大多数排放主体减碳,还可对市场内外的主体税负起到均衡作用。英国等国家开展了碳排放成效显著。我国碳排放市场已步入正轨,碳税应提上日程。

(二)碳减排税收政策力度不够

目前我国支持双碳目标的税收政策优惠力度还不够,难以激励社会主体碳减排。一是税收政策对碳减排的针对性弱。在政策导向上,大多数促进能源转型的税收政策没有出台减少碳排放的政策。尽管治理污染将促进减少碳排量,但政策导向性不强。鼓励研发创新的优惠政策都具有普惠性,尽管大部分新低碳技术能够享受优惠政策,但忽略了这些特殊领域早期科研成果多样化的特殊性。二是清洁能源的税收政策覆盖面窄。在构建绿色税收体系的过程中,我国对于新能源开发仍存在涵盖内容不全问题。从内容上看,我国的税收政策没有与能源领域的发展水平同步。除了目前应用较多的风电外,生物质发电将是能源消费的新生力量。尽管国家出资支持发展清洁能源,但对风电产品只是实行增值税优惠,对生物质发电没有相应的政策优惠。此外,与节能节水有关的企业所得税优惠目录滞后,对低碳发展技术改造有利项目无法及时享受优惠政策。在环节分布上,我国针对新能源汽车的销售制订了税收优惠政策,而上游研发缺乏税收优惠。由于新能源产业优惠政策分布不均衡,致使各环节税负不公。三是税收政策存在缺陷。一些税收政策门槛高不能对企业投资决策产生重要影响。如企业所得税三免三减半优惠的时间是以首次获得生产经营收入年限为准,对项目全部损益没有考虑。在现实中,一些环境保护项目因前期投入大没有取得收入,到后期才有收入,但整个纳税年度处于亏损状态。这种情况对企业来说没有享受到前三年的免税优惠政策红利。同时,每个项目都有两个标准,主体享受优惠的范围进一步缩小。还有一些政策分阶段性实行优惠。这种阶段性优惠不利于开展研发周期长的技术项目。

(三)推动低碳发展的税收优惠政策有待加强

有限的企业所得税、增值税税收优惠没有发挥促进低碳发展的作用。一是企业所得税优惠政策有待完善。促进低碳发展的企业所得税优惠包括节能设备投资额的抵免、低碳能源发展减免两个政策。在抵免方面,企业购置使用列入企业所得税优惠目录范围的安全生产专用设备可按专用设备投资额的10%扣减当年企业所得税应纳税额。这项政策将有助于减少碳排放。但目前的《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》内容陈旧,没有反映最新税收优惠政策。近年来,低碳节能技术发展迅速,由于没有列入目录的新设备不能享受抵免政策,税收激励作用难以发挥。促进低碳发展的企业所得税减免政策需更新完善。首先,对符合条件节能服务企业实行合同能源管理项目取得的收入,前三年免征企业所得税后三年减半征收企业所得税,在碳达峰碳中和背景下,目前这一企业所得税减免政策仍有完善空间。其次,企业从事符合条件的环境保护自项目取得第一笔生产经营收入,前三年免征企业所得税后三年减半征收企业所得税,该政策优惠期计算决定于取得第一笔生产经营收入时间,但一些企业存在有收入但无盈利,无法享受这项税收优惠。二是对鼓励低碳发展的增值税税收优惠作用难以显现。免征合同能源管理项目增值税有助于促进节能服务行业发展,而用能单位难以抵扣合同能源管理项目进项税额,激励作用不足。对电力产品执行增值税即征即退50%的政策旨在鼓励风力发电,实现碳达峰碳中和目标的重要一环是改变能源结构。化石能源的使用是碳排放的主要来源,因此要提高非化石能源在能源消费总量的比重,大力提高风电等清洁低碳的规模。增值税即征即退的优惠政策从绿色税制角度看对促进这类低碳能源的发展有利。但除风力发电之外,税收优惠无力推动实现碳达峰碳中和目标。

(四)惩罚型税收对碳减排的约束力较弱

资源税、消费税和环境保护税体现了我国的绿色税收政策,通过增加碳排放成本来限制碳排放。这三个税种通过持续改革促进了节能减排,但在税率、征税范围方面仍有提升空间。一是环境保护税并未限制碳排放。我国设立环境保护税的初衷是为了改善环境,减污降碳有利于减少碳排放。然而与国际发达国家环保税涵盖的运输税相比较,我国环保税没有对产生二氧化碳的产品征税,还有税率设置低,当减碳成本比税负高时,企业偏向采用被动纳税,背离了我国设立环保税的初衷。除此之外,我国的环保税是由征收排污费转移而来,没有实现专款专用,而是用于各类公共产品。这种方式难以缓和政府碳减排的财政压力。二是资源税对碳减排的影响不大。首先,二氧化碳产生的主要来源是化石能源,资源税最初设立的目的是调节区域差别收入,而不是限制能源开发,是和二氧化碳开采成本最紧密的税种。其次,我国的能源消费结构正转向清洁能源,但低税率的煤炭资源税与能源领域的转型没有同步。煤炭的税率为2%-10%,但大多数煤炭资源不足省份的税率在6%以下,接近天然气的税率。对税负影响的直接因素是税率,低税率的煤炭并不能让依赖煤炭的消费者形成更明显的税负痛感,也难以激发其主动转向低碳排放能源的意愿。此外,增加森林、草原等面积是实现双碳目标的必要途径。预计到2030年,我国森林、草原生态系统碳减排潜力达到36亿吨二氧化碳/年,创历史最高水平。为保护林木资源,一些国家早已开征了森林资源税,而我国仅对矿产、盐两类征收资源税,无法遏制纳税人破坏林木资源行为。三是消费税没有起到降低碳减排的效果。消费税是引导消费者绿色低碳的重要措施,对一些高耗能、污染产品征收消费税可以实现“寓禁于征”。然而,目前我国利用消费税降低碳排放的效果并不明显。首先,成品油的税率设置不合理。成品油是由原油提炼而成,对成品油征收消费税起到了抑制碳排放的作用。但柴油的消耗量系数比汽油高,而税率却低于汽油,违背了 “多污染多缴税”的原则。其次,设置小汽车税率考虑不周。汽车尾气是排放二氧化碳的主要来源,占比8%。根据气缸容量划分小汽车消费税忽视了容量相同燃料不同的外部成本。柴汽油车辆行驶里程碳排放比其他燃料的乘用车要高,假如气缸容量相同,污染大,税收负担也一样,就与税收公平原则不相符。再次,征税范围窄。如高碳排放量化石燃料、其他木制品也未在消费税中。目前我国的新能源汽车免征车辆购置税,这一政策有助于促进低碳经济的发展。然而,不管其他车辆排量如何,车辆购置税均按10%税率征收,绿色税收在车辆购置环节的调控作用还未发挥。

三、国外助力实现碳达峰碳中和的税收经验

税收是政府宏观调控的重要工具,能够在应对碳达峰碳中和方面发挥作用。应对碳达峰和碳中和的税收政策包括控制和减少温室气体排放、保护生态系统碳汇能力、提高人类应对气候变化的税收政策。减少温室气体排放,是实现碳达峰的关键;而实现碳中和的必由之路是减少碳排放、提高碳汇水平。

(一)控制温室气体排放的税收政策

降低人类活动对气候变化的影响是减少以二氧化碳为代表的温室气体排放目的。对此,国际上绝大多数国家采取征收碳税。

1.碳税的国际实践

碳税是通过征收二氧化碳排放税来增加碳排放成本,从而达到碳减排的目的。因此,为减少二氧化碳排放而采取的碳税政策是最受关注的税收政策。

目前,大多数发达国家都开征了碳税,且集中在欧盟。最具代表性的国家是芬兰、丹麦、日本、瑞典、加拿大、澳大利亚和法国,这些国家都取得了良好的降碳效果。

(1)芬兰率先实行碳税制度

芬兰作为西欧高福利国家,其社会福利支出一直都由税收决定,它的社会保障、其他社会福利体系的能否顺畅运行是由高于GDP三分之一的税收收入来决定的。芬兰于1990年在欧洲国家首先实施碳税制度。下图是芬兰碳税主要税制要素构成:

图1 芬兰碳税政策主要税制要素构成

图2 丹麦碳税政策的税制要素

图3 日本征收石油、气态烃类、煤炭碳税的税率变化

图4 日本碳税主要发展历程

为了确保税源的可靠性,芬兰在开征初期把税率定得低,行业不同税率也不一样,而且对特定客户实行特殊税率。芬兰对碳税改革遵循收入中性的原则,经过多次改革,对电力生产行业免征税收,并对能源企业实行碳税补贴制度。芬兰还免征生物质燃料油税。

(2)丹麦碳税政策逐渐完善

作为世界上最先实行碳税的国家之一,丹麦的碳税随着环境税的改革也在不断完善。

随着碳税体系的不断改革,丹麦政府制订了不同的税收优惠政策。1993年,返还了50%的所得税,以减轻企业和个人消费者的税收负担,同时征收环境税。特别是对于大型重工企业,缴纳的碳税超过销售额的3%,超额部分只按10%征收。1996年,丹麦的税收优惠有所减少,但企业只要签订了协议,可以享受低于标准税率5%的低税率。

(3)日本不断改革碳税

作为一个岛国,日本国土面积狭小、能源资源匮乏、经济发展主要依靠环境条件。因此,在全球气候变暖的形势下,2007年日本着手征收碳税。

征税的范围。日本的征税范围主要包括煤炭化石燃料,具体包括汽油、液化石油气等。

纳税人和征税的环节。日本的碳税规定,任何人只要使用了化石能源,就要纳税,因此纳税人包括家庭、企业。个人消费的化石燃料只在生产环节征税。企业生产过程中使用的化石燃料在消费环节征税。

计税的依据。把能源物质的碳含量作为碳税计税依据。

采用的税率。日本政府为了降低碳税征收对社会的消极影响,在征收初期实行5.53美元/吨二氧化碳的低税率。随后税率也历经多次调整。日本由于2011年“311”地震,税率开始大幅下降。度过了这一复苏期后,碳税税率一直上升。下图反映了日本碳税税率的变化,数据来自日本环境省官网。

税收优惠。日本的高能耗企业只要进行节能减排就能享受免征碳税50%至60%的税收优惠;如果煤炭用于水泥制造、渔船使用的燃料,给予免税优惠;并对煤油减征50%。为了减轻纳税人的税负,日本在征收碳税的同时调整了天然气税、固定资产税等有关绿色税种。可见,日本税收体系具有非常完善的配套措施。同时日本为了保证碳税政策的顺利实施,还把税收收入作为环保储蓄,不仅可作用于森林保育、减少污染,还可为发展新能源及低碳循环经济提供财政支持。

日本在1978年的税制改革中根据财政需求开征了石油煤炭税,并颁布实施《节约能源法》。1985年,将气态碳氢化合物列为征税对象;1997年签订《京都议定书》,并颁布了《环境保护法》;2003年,对石油煤炭税进行修改;2012年进行了税收改革,并提出应对全球变暖的特别税收。通过多次改革,日本石油煤炭税的税收目标逐步改变,减少了温室气体排放。

(4)瑞典

碳储量低、税收高是瑞典这个国家的特点。作为一项能够减少国家税收负担的政策,瑞典开征碳税政治阻力小。瑞典自1924年开始对汽油征税。1991 年,二氧化碳作为一项单独的税被征收,税率为每吨二氧化碳排放 27 欧元。此后,瑞典提高碳税税率,2019年取消碳税减免。2021 年,碳税税率每吨二氧化碳排放提高至 1,200 瑞典克朗。

(5)加拿大

阿尔伯特省是加拿大第一个引入碳税的省份。2005 年,由于阿尔伯塔省对二氧化碳排放过度征税,开征碳税对石油开采成本影响微乎其微。从2008 年开始不列颠哥伦比亚省征收碳税,并把全部碳税收入以所得税抵免形式退还。加拿大联邦政府于1988年首次承诺减少温室气体排放,但由于各省未能就分配减排任务达成共识,加拿大到2018 年开始征收联邦碳税,碳税税率为每吨二氧化碳排放40美元。

(6)澳大利亚

澳大利亚从2008年开始征收碳税;2012年将500家最大的能源集团列入征税范围,并限定在2015年前按固定征税价格征收税款,2014年澳大利亚由于配套援助计划没有达到预期成效而废除了碳税。

(7)法国

法国主要针对汽油、柴油等化石燃料征收碳税。法国2014年将碳税纳入能源税,按每吨二氧化碳排放7欧元的税率征收,2015年通过一系列措施返还碳税收入。法国自2019年起对每吨二氧化碳排放征收44.6欧元碳税。

2.碳排放权交易采取的税收政策

碳排放权交易是于1997年《京都议定书》通过促进碳减排的重大举措,碳排放权交易关系到碳排放权交易与碳税的关系以及碳排放权交易本身的税收政策问题。碳排放权交易与碳税作为碳减排的重要措施在实践中需协调两个制度。思路一是择优执行两个政策的一种方案。例如,美国为了控制二氧化硫排放在20世纪70年代提出了征收二氧化硫税、实行二氧化硫排污权交易制度的方案,但国会最终还是摒弃征收二氧化硫税、选择了实行排污权交易制度。思路二是同时实行这两个政策,但采取一定的抵免措施,减轻税收负担。这种协调措施被开征碳税的欧盟成员国广泛采用。碳排放权交易本身会产生应税事项,如何对其征税,不仅关系到市场是否公平,也对碳排放权交易市场的正常发展有直接影响。因此,设计合理的碳排放权交易涉税政策有利于碳排放权交易市场的发展。

3.对碳减排有影响的税收政策

碳排放的税收政策在被关注之前对碳排放行为具有直接或间接的影响。这种影响有可能是积极的,如鼓励提高能效的税收优惠对碳减排有利;也有可能是消极、被动的影响,如对煤等矿物燃料采取的税收减免措施实际上加剧了碳排放。与碳减排有关的税收政策分为对碳减排有利与不利的两种类型。从减缓气候变化的角度来看,我们需要有利于碳减排的税收政策,清除对碳减排不利的税收政策。

(二)生态系统碳汇能力保护的税收政策

碳汇是指森林等自然生态系统汲取二氧化碳的情景。通过守护植被能够很好维护自然生态系统的碳汇能力,从而达到实现碳中和目标。因此,生态系统碳汇能力保护的税收政策就是通过奖励与限制并举的税收措施,鼓励植树造林对生态保护有利的活动,限制对生态保护不利的行为。在实践中,激励措施多体现在对造林、建立各类生态保护区对生态保护有力的行为给予税收优惠;限制性措施表现在对草原征收资源税。

(三)提高气候变化相适应的税收政策

控制二氧化碳排放的目的只是为了降低人类活动对气候的影响。从长远看人类应对气候变化重点在于提升人类适宜气候变化的能力。人类适宜气候变化的能力,主要由人类对气候变化规律的认识、抵御气候灾害的能力来决定,尤其是农业、航运等行业。对于容易受到气候影响的行业,核心是做好气候预测,从而有效防范气候灾害。当然,税收政策对提高人类适宜气候变化的能力方面最多只能起辅助作用。从税收调控的机制来看,对人类适应气候变化能力提高有帮助的税收政策体现在防灾减灾、有利于易受气候影响行业发展、有利于气候相关技术发展三个方面。

总而言之,国际上实施碳税政策的经验主要包括融入型碳税、根据本国国情制定碳税税率、通过碳税政策发挥收入再分配作用。一是融入型碳税。独立碳税与融入型碳税是目前实施碳税政策的国家征收方式。如挪威1991年的碳税征税范围包括汽油。还有英国的气候变化税对电力、液化石油气征收。德国利用生态税控制二氧化碳排放。芬兰把碳税作为能源消费税的单独子目征收。瑞典在能源税的基础上征收碳税。丹麦的碳税对生产用途的能源征收。二是按照本国国情制定碳税税率。不管是发达国家还是欠发达国家,碳税税率都没有制定统一的标准,但其税率变化规律都是逐步提高的。而且,大多数国家采用差别税率。对二氧化碳排放量高就采用高税率,反之则采用低税率。三是通过碳税体现收入再分配的作用。英国政府主要通过企业缴纳了气候变化税、强化投资补贴、建立碳基金三种方式将气候变化税收收入返还给企业。芬兰将取得的碳税收入弥补个人所得税税收减免。瑞典在建立碳税制度,碳税收入用于弥补所得税税率下调而造成的政府财政损失。[25]

四、完善支持我国实现双碳目标的税收政策建议

“十四五”是我国实现碳中和碳达峰的关键时期,更是推进生态环境质量不断改善的攻坚期。引导形成低碳生活,完善碳减排相关税收制度,是新时代税收改革发展的应尽职责。为了实现碳达峰、碳中和目标,我国需要对税制进行全面改革,促进碳减排释放尽快达到最大化。

(一)完善碳价机制的税收政策

经过多年努力我国二氧化碳排放强度离峰值还有差距。碳税作为限制碳排放一项常用的税收工具,开征碳税已是国际社会通用做法,而我国的碳交易市场已遍及全国各地,需要税收政策协助市场平稳运行。

1.完善碳交易市场的税收政策

全国性的碳交易市场已经开启,税收政策理应针对碳交易市场加以改进,提高市场流动性。一是增强配额交易的吸引力。减免配额出售取得收入的企业所得税,对出售取得的配额实行低税率差额缴纳增值税。这样将有利于降低贸易商税收成本,从而增加交易的吸引力。二是降低企业涉税风险。我国已明确对初始取得不进行税务处理。在买卖交易环节,配额出售都作无形资产的税务处理。把交易市场的衍生品和金融机构交易的配额作为金融资产,这样无论企业是盈利还是亏损都将纳税。此外,对在线交易难以取得对方开具的发票进行认证抵扣。取消原始取得的配额在注销环节不做税务处理;取消有偿取得的配额做所得税税前扣除,不得转出增值税进项税额。对于建立不久的碳交易市场,参与者对交易行为缴纳何种税收并不知情。财税部门应及时公布政策,便于参与者衡量成本做好决策,实现绿色低碳和经济发展双丰收。

2.开征碳税

只有具有一定规模排放量的企业方可进入全国碳交易市场,排放量较小的企业就成为碳排放管理的难点。世界上许多国家采取碳税+碳交易的混合形式来减少碳排放。我国也应择机开征碳税,推进整个全社会的减排。考虑到我国实现双碳目标的紧迫性,我国的碳税应是一个全新的独立税种,把二氧化碳排放量作为税基,向全社会鲜明释放减碳信号。初期碳税设立环境保护税税目,税率设置幅度税额征收,计税依据为能源消耗的二氧化碳量,待改进测算配套措施后,设为独立税种。无论何种方式,未纳入交易市场的中小企业都是碳税的征税对象,这样对平衡市场内外主体的碳成本有利。由于交易市场的主体实现减碳便可获益减少成本,所以应对碳排放量超过行业平均水平的征收碳税;也可当减排量达到一定比例时,减征税收。开征碳税尽管是出于加重税负倒逼降碳,但更多的是防止重复征税。

(二)构建促进碳减排的税收政策

释放市场活力的重点是减税降费。实施范围广泛的减税降费政策有助于碳排放主体主动降碳。一是注重政策系统性。我国有许多针对能源替代的税收政策,但分布在各个税收文件中,可把分散的税收文件制作为碳减排税收政策索引,向社会发布便于企业查询,及时送达减碳红利。与碳定价机制相关的税收政策能够精准定位减碳重点,尤其是出台碳税,将填补我国税收领域专门为碳排放减少而设计的政策空白,丰富税收生态职能内涵。此外,税收政策要体现差异。在增值税方面,将风电产品享受50%即征即退优惠改为按比例退税;在企业所得税方面,降低能效“领跑者”企业税率,推动其他企业纷纷达标。二是实施范围更加广泛的税收优惠政策。税收政策应覆盖更多的可再生能源,让价格下降成为消费者首选。对生物质发电也应享受增值税优惠,推动新能源电力化,形成多元能源消费的新格局。企业所得税中购进相关设备以及从事项目目录更新频率慢、内容不完整。这些目录应进行动态调整,频率保持每年更新,及时调整企业所得税优惠目录。我国对风电的税收优惠应丰富消费环节税收优惠。按照我国逆向分布资源,鼓励西部高效发展,充分吸收东部资源。在税收政策方面,对西部鼓励类产业享受企业所得税优惠的,给予减免优惠。将增值税免税改为先征后退,对从事CCUS 核心技术研发的部分高新技术企业给予低税率和减免的叠加优惠,企业所得税 “三免三减半”的起点调整为企业有净利润的第一年,让企业真正享受优惠红利。同时,降低这些项目的标准,照顾中小型节能项目的发展。此外,适当延长优惠期限。对于技术研发,可以制定较长周期的优惠。

(三)重视碳减排协助作用的税收政策

激励型税收政策推动新能源技术的开发应用,然而只有激励型政策还不够,需深化绿色税制改革,通过扩围、提高税率方式增加碳排放成本,迫使纳税人减少传统能源消费。一是赋予环境保护税具有促进碳减排的功能。环境保护税是以保护环境征收的税,但目前主要用于治理污染物。此外,还可适当提高税率,提高双高企业的减排成本。同时,由于我国环境保护税的税率不统一,因此二氧化碳的税率可在地区间税率统一的基础上设置差别税率。环境保护税是由排污费转换而来的,无法有效补充绿色治理的资金。可将征收的环境保护税用于地方绿色建设,帮助地方政府缓解资金压力。二是改革资源税。资源税的征税对象应涵盖更多的自然资源,可对除生态补偿金以外的林木征税。同样,适当提高煤炭资源税税率,对低于6%的资源税税率进行调高。三是改革消费税。通过扩大范围和计税依据,优化消费税绿色功能。将高碳排放产品、木制品列为税目;调整税率形式,把成品油税率依据碳排放量调整为差异化税率;按尾气排放量为计税依据,更好承担碳排放的成本。

(四)制订适合气候变化的税收政策

根据税收在气候变化中的作用,应制订提高税收应对气候变化能力、把受灾税收优惠政策机制化、加大加计扣除优惠力度的税收政策。一是提高税收应对气候变化能力。税收在促进农业农村现代化的同时,加大税收政策对农田节水农业科技的研发支持力度,提升农业综合生产能力。二是加大医药行业税收优惠力度。继续给予公益医疗事业税收优惠,免征进口相关医疗设备税收。三是把受灾税收优惠政策机制化。梳理地震等自然灾害的税收政策,区分灾害种类,将受灾税收优惠政策制度化。四是提高企业抵御风险能力。对企业购买火灾保险的支出实行加计扣除政策,提高企业抗风险能力。五是减免保险业务收入税收。免征保险公司再保险业务取得收入的增值税和企业所得税。六是加大加计扣除优惠力度。对防灾减灾、气候变化方面的科研单位加大加计扣除优惠力度,增强科技的支撑能力。[26]

(五)完善现有的碳排放及森林资源税收制度

我国应进一步完善消费税等绿色税收。碳排放的主要来源是使用化石燃料,因此对化石燃料征收消费税对于减少碳减排至关重要。建议将除成品油以外的煤炭征收消费税,有利于推动煤炭行业率先达峰。此外,提高化石能源开采环节的资源税税率,增加化石燃料的开发成本,限制其过度开采。我国最主要的化石能源资源税税率为2%～10%,全国大部分省(区、市)煤炭的税率低于原油和天然气的税率(6%),可将煤炭的低税率调整为6%,而高税率保持10%。车辆购置税在推动碳达峰碳中和方面发挥了积极作用,在制度设计上可考虑在消费税中针对排量不同的中轻型商用客车设计不同的税率。此外,还可按照车辆排量不同设计累进车辆购置税税率,推动实现碳达峰、碳中和目标。对森林资源征收资源税,提高森林资源开发成本;木制一次性筷子、实木地板消费税的税率可由目前的5%调为10%,提高森林资源使用成本。

(六)完善低碳发展的税收优惠政策

我国现有的企业所得税、增值税优惠政策对绿色税制具有调节作用,但从碳达峰碳中和的角度来看,有进一步完善低碳发展税收优惠政策的必要。对于企业所得税中环境保护、节能节水专用设备等专用设备的抵免政策需定期更新相应优惠目录,激发企业使用节能环保设备,从税收制度上促进低碳经济的发展。调整环境保护、节能节水项目的企业所得税减免政策适用条件,引导企业进行低碳生产。增加碳汇在资源综合利用的企业所得税减免政策,如在《资源综合利用企业所得税优惠目录》中增加“综合运用废纸、秸秆浆和纸”,鼓励相关资源的综合利用,促进碳吸收。越来越多的人在我国碳达峰碳中和的背景下注重合同能源管理项目发展。节能服务业应降低享受合同能源管理项目企业所得税优惠政策的标准。如对于工业锅炉改造项目,将享受优惠政策的标准调整为“年节能量折算后不低于800吨标准煤”。

结语

要如期实现“双碳”目标任务十分艰巨,我国应一如既往地发挥税收在碳减排中的协同作用,协调推进调整产业结构、提高能源效率等减碳措施,大力发展可再生能源、绿色建筑等低碳新技术新产业。此外,气候变化是全球性问题,只有加强全球合作才能有效应对。要积极主动参加国际气候谈判,推动气候外交,建立更加公平合理的全球气候治理体系。同时,要提高国际规则制定的影响力,为发展中国家争取更多的发展空间,助力我国如期实现碳达峰碳中和。