浅析新时代农村土地综合整治面临的形势与对策

徐中元　蒲荣集

摘要：党的二十大报告指出，中国式现代化是人与自然和諧共生的现代化。推进美丽中国建设，我们要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，这也是土地综合整治工作的根本遵循。相对于城镇化地区，农村地区是山水林田湖草沙生态系统的主要空间载体。高质量开展农村土地综合整治，不仅是优化土地资源配置、促进城乡统筹发展和服务“三农”的有效途径，也是实施乡村振兴战略的重要抓手，对加快农村经济发展，维护社会稳定具有重要意义。

关键词：农村土地；综合整治；整治对策

随着我国社会和经济的快速发展，土地资源利用日趋紧张。通过实施农村土地综合整治工程，可以使有限的土地资源得到合理、高效地利用。但由于农村土地综合整治工程起步较晚，理论研究和实践操作尚存在一些问题。因此，亟须从多个角度出发，分析新时期乡村发展对土地综合整治提出的新要求。

1 农村土地综合整治工程概述

农村土地综合整治工程是指以国土整治为平台，针对乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题，采用调整、重划、整理、复垦、开发等措施，优化资源配置，提升国土功能价值。

工程的实施需要在国土空间规划的引领下，进行全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，促进耕地保护和土地集约节约利用，解决一二三产融合发展用地，改善农村生态环境，助推乡村振兴。围绕新时期我国自然资源管理事业发展需要，充分发挥农村土地综合整治功能，不断完善农村土地综合整治法规、政策和技术，强化农村土地综合整治对自然资源事业发展的支撑作用。

2 新时代农村土地综合整治意义

首先，农村土地综合整治有助于促进农田整理，实现耕地“三位一体”保护。提高耕地的质量及其生产能力是土地综合整治的核心内容，一方面，农村土地整治通过对低效林草地和园地整理，归并集中废弃地，复垦损毁耕地，适度开发适耕未利用土地等措施从“量”上促进耕地面积的增加。另一方面，土地综合整治促进了土地的连片集中，有助于农田基础设施的建设，并与现代农业生产经营方式相适应的高标准基本农田，从“质”上提高耕地的综合生产能力，助力农业规模化、产业化，为壮大乡村集体经济奠定了要素基础。

其次，农村土地综合整治促进了建设用地整理，有助于进一步合理统筹农民住宅建设、产业发展等用地。农村土地综合整治突出强调农村规划、农村设计和整体推进的原则，能够统筹区域内的土地规划和综合利用，推进散乱、废弃、闲置、低效的村庄建设用地集中整治，盘活农村存量建设用地，提高土地集约化利用水平。同时，土地综合整治促进了城乡资源交换平台的搭建，有利于城乡建设用地增减挂钩，优化土地利用的空间格局，解决城镇化发展的用地需求。因此，农村土地综合整治不仅有助于拓展建设用地空间，缓解产业发展用地需求的巨大压力，还能促进乡村生产、生活空间重构，优化用地布局，切实改善农村人居环境。

最后，农村土地综合整治为乡村生态保护修复提供了契机，有利于生态系统整体保护、系统修复和综合治理。农村土地综合整治被赋予了改善生态环境的重要内容，更强调一体化统筹管理，包括统筹区域协调发展以及统筹人与自然生态和谐共生等，以期通过土地综合整治促进经济效益、生态效益的协调统一。在具体落实中，农村土地综合整治要求遵循客观的生态规律，从不同尺度对自然生态进行维护和修复。例如通过自然资源保护，加快绿色基础设施建设，构建土地生态网络体系，发挥耕地的生态功能，保持林地、水网完整性，恢复退化土地生态系统等多元措施有效改善农村生态环境。因此，开展农村土地综合整治有助于提高生态系统的修复能力和生态服务功能，不断优化生态环境。

3 新时代农村土地综合整治对策

3.1 注重原生态系统，设置综合开发底线

农村土地综合整治将扩大耕地、改善土地质量、人和生态环境和谐发展作为终极目标，必须坚持以保护生态平衡、和谐自然为原则。其实施应设置生态环境和土地利用可持续发展等重要指标，使其成为增加耕地面积、质量和提高土地利用率的底线和前提。尤其在采取机械施工时，需要各级政府、主管部门和建设单位、施工单位相互协作，建立必要的法规，遏制生物多样性的破坏，对濒危物种、严重破坏的生态和基因资源采取有效的保护措施。

同时，采取最优方式，最大限度地保持湿地、沼泽等原生态系统和耕地之间的生态平衡，确立可持续发展策略。此外，工程施工是生态环境破坏的重要方面，在建设期间，也应尽量保留河流原貌，保留原有的生态环境。

3.2 推进绿色施工及相关体制机制建设

农村土地综合整治要加大绿色施工力度，推进乡镇有关部门协同施工，因地制宜地加强对施工污染的集中治理，防止施工污染扩散到乡村，协同推动村庄治理，改善乡村人居环境。同时，要加强相关部门的监管，制订完善相关法规，严格要求绿色施工，提高环境保护意识。比如，平整土地的过程并不是简单地填埋，而是要根据耕地的具体情况进行详细周密施工。

3.3 加大宜耕后备土地资源开发力度

宜耕储备土地网络资源开发布局确定应当依据土地运用整体规划，进一步加强与农牧业产业布局、水利规划、生态环境保护规划等整体规划相适应，依据土地发展潜力展开综合评价与充分论述，在保证地区生态环境安全的情况下，兼具社会发展、绿色生态、经济收益的统一，有规划有步骤开展宜耕土地资源开发运用，土地开发不要以毁坏生态环境为前提，理应顺应生态文明建设和环境保护要求，尽量挑选土壤条件较合适的地域开展开发。科学安排田、路、林、水、电力线路配套完善布局，提升合理耕地面积，提升土地使用率，提升田地规模化。

3.4 以时间换空间，大胆探索土地制度创新

既有政策在实现两个5%的底线要求存在一些不太明确的地方。一是规划新增耕地能否纳入永久基本农田划入地块。二是永久基本农田划出地块能否在土地综合整治项目立项后就用于村庄安置点建设、农村产业融合发展用地。

建议自然资源部门进一步明确项目实施过程中对用地、指标的时空要求，适当突破现有政策限制，采取以时间换空间的方式来解决新增耕地认定、永久基本农田调入调出及乡村依法依规用地等问题。一是将农村土地整治项目中安排的规划整治新增耕地作为永久基本农田调入地块，调入地块在三年内实施完毕通过验收后，更新永久基本农田数据库，贯彻划入永久基本农田的地块现状为耕地这一政策规定。二是针对永久基本农田调出地块也存在时间上的约束，也需要出台刚弹结合的政策。首先，采用先行先试的灵活政策，在永久基本农田调整方案审核通过并纳入村庄规划后，即可实施永久基本农田布局调整工作，相应调出永久基本农田，允许规划安排的安置区和产业融合发展区的建设用地报批，以便先行启动安置区与产业融合发展区的建设，确保项目有序推进。其次，在项目验收阶段采用刚性政策、严格标准和相应的奖惩制度来考核，以保证整治项目的实施效果。可采取倒扣规划计划指标、占用永久基本农田追责等方式对地方政府进行约束，严控风险。

3.5 要坚持高质量发展，突出项目乡村振兴的抓手作用

产业发展是乡村振兴的原动力，而农村土地综合整治是乡村振兴的重要平台和抓手，也是保障产业兴旺用地需求保障的重要支持政策。对具有良好产业基础的地区，不管是产业升级还是产业扩能，在村庄规划与实施方案中，不能简单满足其用地需求与布局，更要综合评判该产业在未来发展中对吸纳就业、农民增收、反哺农业、产城融合、城乡统筹等多方面的联动效益。建议将产业联动效益明显、“造血机制”顺畅、兴人兴业潜力大的地区优先纳入农村土地综合整治试点。

3.6 探索社会资本进入的市场化路径

解决钱从哪里来、怎么用、如何分配等问题，是事关农村土地综合整治的关键所在。实践中，必须加快投融资机制与模式创新，推进融资渠道拓展与多头资金整合并举。既要充分发挥政府在调查评价、规划设计、方案编制等工作中的基础保障作用，以及财政资金的整合撬动作用，更要充分发挥市场的决定作用，将引入社会资本作为主要依托和重要抓手。创新引入社会资本，建立多元化投入机制和科学收益分配机制，将资源要素优势转化为发展优势，解决乡村振兴与经济社会高质量发展的短板瓶颈。必须用好用足现行国家政策，对开展荒山荒地、黑臭水体等综合整治的各类社会主体，在保障生态效益和依法依规情况下，配置一定比例的土地培育发展生态农业、生态旅游等产业，将整治修复工作与生态产品经营权、开发权直接挂钩。通过引入社会资本，依托整治后区域的良好资源禀赋、空间聚集等条件，全面发挥社会资本具备的先进技术、市场营销等天然优势，深度参与投、融、建、管各环节，鼓励并创新社会资本进行产业导入，设计一套可实操的社会资本介入农村土地综合整治的工作流程和政策配套路径。同时，在前期的工作规则制定中，应注重社会资本引入的风险防控，避免出现社会资本过于追求经济效率，而忽视社会价值和社会责任，让政府和群众最终“买单”问题。

3.7 探索创新科学理论和工程体系

新理念呼唤新思维，新实践寻求新理论。国土空间规划学科应强调规划科学和管理科学，国土综合整治学科应强调管理科学和工程科学，从农村土地综合整治到国土综合整治，应提炼自身的理论体系和学科体系，并与国土空间规划学科体系相辅相成。在农村土地综合整治工作阶段，涉及学科门类多，理论知识要求高、专业技术性强，必须整合现有土地资源、城乡规划、生态环境、农业工程、管理工程等各门类学科理论，提炼总结形成一套支撑农村土地综合整治的科学理论体系和工程体系。特别是要以农村土地综合整治撬动经济社会高质量发展为目标，加快推进山水林田湖草沙生命共同体理念的理论转化、政策转化、工作转化、技术转化，为农村土地综合整治工作健康发展提供正确的理念指引和理论指导。

3.8 探索生态产品价值实现路径

农村土地综合整治工作涉及多环节、多领域的生态补偿问题，其背后的理论和政策逻辑就是探索生态产品价值实现机制。生态补偿的基本前提是通过综合整治，全面提升区域生态系统功能和服務水平，提升区域碳汇功能，探索形成碳排放、碳达峰的有效路径。在试点区域探索建立生态产品价值评价与应用机制，在编制国土空间规划和村庄规划，以及制定综合整治工作方案和实施工程项目建设时，进行生态产品实物量和价值量核算，将核算结果变化情况作为生态补偿、生态资源权益交易、生态环境损害赔偿等工作的主要依据。

3.9 以人民为中心理念为导向，创新权益保障和风险防控机制

保障农民权益是农村土地综合整治的重点内容，也是农村社会稳定的前提。长期以来农民对土地具有高度的依赖性，农村土地综合整治的实施开展，不可避免地会涉及农民宅基地、承包地的调整，进而影响到农民的土地权益。因此，项目地区首先要全面考虑搬迁农民的生产、生活、生计问题，立足农民增收、政府让利、持续发展的要求，从拆迁安置、补偿标准、土地流转、土地权属调整、土地增值收益分配等方面，创新以人为本的农村土地制度，增强农民的获得感，切实维护农民权益。

4 结语

乡村土地是不可或缺的天然资源，根据土地综合治理政策落实土地治理方案，有益于推动耕地保护和标准化基础农田基本建设，提升合理耕地面积，提高土地使用率，提升土地运用合理布局，推动城乡统筹发展，提升乡村生活标准，维护土地生态环境，助推乡村振兴。

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