上海市单用途预付消费卡治理效果的研究

摘 要：近年來，单用途预付消费卡引发了许多消费纠纷和风险事件，为此上海市于2019年实施了专门政策与治理措施。本文运用政策评估中的目标达成模式对治理效果进行了研究，研究显示针对商家的信息对接制度和信用综合治理制度仍有较大提升空间，并提出三项改进建议：扩大治理范围、优化治理平台、实施差异化治理。

关键词：单用途预付消费卡；治理效果；目标达成模式

一、问题提出

作为预付式消费的主要形式之一，单用途预付消费卡这种充值后只能在特定场所或商家消费的卡片为消费者带来了折扣和优惠，同时也让商家拓宽了资金来源以及稳定的客户，社会整体的营商环境和消费氛围似乎也因此而繁荣。数据显示全国范围使用预付消费卡的经营主体达到了1亿家，预付消费的金额超过了10万亿元/年；在长三角地区这两个数据分别是1000万家和1万亿元/年。

然而预付卡市场蓬勃发展的同时也催生了大量的矛盾和纠纷，这些矛盾不仅浪费了公共资源，也引发了一些群体性事件，造成社会不稳定。这些事件损害了消费者的合法权益，引发了人们对预付消费的负面评价和顾虑，影响了人们的消费积极性，对整个预付消费市场造成了负面影响。

为了规范单用途预付式消费卡的使用，商务部于2012年颁布了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》；上海市于2019年出台了《上海市单用途预付消费卡管理规定》（下称“管理规定”）和《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》（下称“实施办法”），并建立了“上海市单用途预付消费卡协同监管服务平台”（简称“监管服务平台”），对单用途预付卡问题进行治理。

自上海正式实施《管理规定》与《实施办法》至今已经三年有余，然而因预付卡而引发风险事件仍然频繁出现在我们的视野中，由此本文提出问题：上海市对单用途预付卡的治理是否达到预期目标？本文将通过目标达成模式对治理效果进行评估。

二、对总体目标的评估分析

由于是基于目标达成的评估方式，所以第一步是将治理的预期目标从文本中提取出来，通常来说一项治理活动包含不止一个目标，本文将这些目标分为两个维度：总体目标和具体目标。总体目标决定着整个治理活动的战略方向，代表着政策制定者最根本的意图和政策目标最迫切的需要。而具体目标如字面意思更加具体，它们可能是治理通向总体目标过程中的一个阶段性成果。

根据相关政策文本可以将总体目标归纳为：加强预付卡管理、保护消费者合法权益、规范市场秩序以及防范社会和资金风险，而与上述总体目标相关度最高的数据为单用途预付消费卡引发的诉讼数量及投诉数量。本文选取了上海和深圳这两个城市近年来单用途预付卡相关投诉及诉讼数据进行比对分析，原因是深圳市与上海市的经济总量相近，但至今还没有开始对单用途预付卡进行治理。

首先根据上海、深圳两市有关部门公布的2019-2021年预付消费卡投诉的数量，得到整体投诉数量和因商家停业歇业而产生的退费投诉数量这两组数据，上海市2019年、2020年、2021年的单用途预付卡投诉数量分别为44275、53202和41412件，其中由商家“跑路”引发的投诉数量分别为21155、24811和17760件。深圳市2019年、2020年、2021年的单用途预付卡投诉数量分别为23829、25200和42638件，其中由商家“跑路”引发的投诉数量分别为6256、8203和8459件。然后针对这两组数据进行“有-无政策”分析，根据计算得出上海市的单用途预付卡政策在三年间减少了21672件投诉。

同样通过“有-无政策”分析法对预付卡诉讼数据进行分析，计算出上海相关政策在3年的时间里减少了司法诉讼73件。

由此可见，上海在对单用途预付卡进行治理后，实施之后减少了相关投诉和诉讼的数量，遏制了风险事件数量的持续增长趋势，一定程度上规范了市场秩序，保护了消费者权益，总体上正在向政策的总目标靠近。

但是，从数据上依然可以看到单用途预付卡的争议和纠纷数量依旧保持在一个较高的水平，特别是投诉数量在2021年仍有4万件之多，而根据最新的数据2022年上半年的预付式消费相关投诉数量已经超过了1.4万件，整体的政策效果离设定的总目标还有一定距离。

三、“具体目标—政策效果”的评估分析

根据政策文本，具体目标主要是建立三个治理制度：信息对接制度、资金风险警示制度和信用综合治理制度。本文将对这三项制度下的具体指标进行分析。

1.关于信息对接制度的评估分析

一般认为，信息对接制度将企业的经营和发卡信息予以公示，有助提升消费者的风险识别和防范能力，降低消费者购买预付卡时的顾虑，同时能够在一定程度上限制企业名为发卡实则融资的意图，增加商家跑路的难度和成本，降低关店跑路事件发生的几率。

（1） 政策现状描述

通过公开数据可知，截止到2021年第三季度，单卡监管服务平台总计对接了522家发卡企业，总共分为5大行业，其中占比最高的是零售业，达到了53.3%。

通过单卡监管服务平台消费者可以查询到的信息有经营者名称、行业、经营者地址、网站、受理和受卡场所地址。另外消费者可以通过平台的“卡余额查询”功能，查询到预付卡内未消费的金额。

（2） 政策效果评估

第一个问题是消费者从平台获取的信息较为有限。消费者只能够从平台获取非常基础的信息，而企业的发卡数量、预付收费金额、余额等关键信息并没有对消费者显示，此类信息才是能够帮助消费者识别风险的关键。

反观《管理规定》对企业应当披露的信息作出了明确规定，要求经营者将预付卡管理系统与监管服务平台对接，并及时准确地将其中的关键数据发送到平台上，比如数量、预收资金以及预收资金余额等。平台中无法查询到此类信息存在两种可能：一是企业并没有按规定发送关键信息至平台；二是关键信息存在于后台，并不公示。无论是哪种情况，消费者都难以通过平台获得有用的信息。

第二个问题是信息接入企业的行业覆盖面窄。许多行业的企业信息被经营者并未将预付卡信息接入到监管服务平台中，特别是某些纠纷“重灾区”没有被列入行业名单。比如问题最集中的教育培训和体育健身行业占据了投诉量的一半以上，但是两个行业都没有被列入到信息对接的行业名单中。

第三个问题是信息接入的企业数量少。截止到2021年第三季度监管服务平台中信息对接的经营者有522家，其中超过半数的经营者属于零售行业（278家，占53.2%），餐饮业102家（占19.54%），住宿业28家（占5.36%），美容美发业56家（占10.73%），其他居民服务业58家（占11.11%）。而根据公开数据，这几个行业在上海市的企业总数约69万家，总体接入率约为0.076%。

第四个问题是信息对接的企业数量增长缓慢。2019年监管服务平台上线并开通信息对接服务后，首批接入了406家发卡经营者，之后每年新增的经营者数量较少，平均年增长率为8.5%。而2019年到2021年的新注册企业数分别约为43万、48万和53万家，平均年增长率为9.84%。无论是数量还增长率的角度，发卡企业信息对接的工作仍有较大提升空间。

综上，发卡信息对接制度在功能层面已经初步建立，并已经对接了一定数量的发卡企业，消费者可以通过信息对接制度确认企业是否处于监管之下，并获取发卡企业的基本情况。但信息对接制度依旧存在消费者获取信息不充分、覆盖的行业面过窄、信息对接企业数量少以及信息对接工作进展缓慢等问题。

2.关于资金风险警示制度的评估分析

（1） 政策现状描述

《管理规定》与《实施办法》为资金风险警示制度制定了两个标准：一般风险警示标准和特别风险警示标准。其中，一般风险警示标准为20万元人民币，特别风险警示标准为上一年度主营业务收入的20%或5000万元人民币。当经营者预收的资金余额超过一般风险警示标准后，应当将全部预收资金余额的40%纳入资金存管；而超过特别风险警示标准后，应当将全部预收资金余额纳入资金存管。

从数据上看，银行存管金额并没有明显的变化规律。履约保证保险的金额在2019年出现了爆发式的增长，从2018年的22亿元到2019年的140亿元，扩张了接近7倍。由于《管理规定》只提供了银行存管和履约保证保险两种资金存管方式，所以2019年后企业都不再选择银行保函的方式存管资金，对预付资金进行存管的企业数量与进行信息对接和备案的企业数量保持同步，呈现逐年稳定增长的趋势。全部存管资金的占预收资金的比率在2019年前基本稳定在30%左右，2019年后增长较快。

（2） 政策效果评估

通过投射-实施后对比法得到资金风险警示制度对资金存管企业数量的政策效果为31家；对于存管资金的政策效果为105.34亿元。

由此可以看到资金风险警示制度对于采取资金存管的企业数量的效果并不明显，但是对存管资金的金额有着非常显著的效果，政策实施之后存管金额较自然增长水平增加了105亿元。

出现上述现象的主要原因在于：采取资金存管的企业数量和信息对接的企业数量基本一致，所以资金风险警示制度对于存管资金的企业数量基本无影响。然而在《实施规定》中对资金存管的对象、方式、比例等进行了明确的要求，一般的发卡企业需要将20%-40%的预收资金进行存管，而某些特定的发卡企业甚至需要保持100%的存管比例，所以在相关政策实施后，虽然企业数量增长不多但存管的金额大幅上升。

3.关于信用综合治理制度的评估分析

（1） 政策现状描述

信用综合治理制度的目的是建立一个覆盖单用途预付卡全过程管理的信用治理体系，主要措施内容可以分为事前信用核查、事中信用分类、事后联动奖惩。

事前信用核查一般是在企业与平台进行信息对接时发生，为了确保平台中的发卡企业不存在信用问题而进行的信用调查，主要排查的事项包括经营异常名单、严重违法失信企业名单、法院失信被执行人名单等。

事中信用分类是指监管服务平台针对发卡经营者的信用建立起来的综合评价体系。在发卡企业接入平台后，信用分类机制将会持续从公共信用信息和市场信用信息这两个一级指标中提取二级指标，并归集到大数据模型中，然后通过模型对各指标进行赋值得到的总体得分和信用评价等级。

事后联动奖惩是指根据发卡企业的信用情况进行奖惩措施，将“失信”的商家淘汰出市场，让信用优秀的商家得到更多的支持，奖惩措施主要分为市场和行政两类。

（2） 政策效果评估

事前信用核查制度最大的问题是信用良好的企业才能通过信用核查，进而对接监管服务平台接受监督管理，而信用有问题的企业会被平台拒绝接入，反而处于监管之外，而这些信用存在瑕疵的企业才是最需要监管的目标。

对于事中信用分类制度来说，最重要的是時效性：平台如果能尽早根据企业经营情况的变化向社会大众发出信用警示，那么潜在消费者就能因此避免落入预付消费陷阱，而已经购买预付卡的消费者则能够尽早维权，提升挽回损失的几率。

本文从监管服务平台中抽取食之秘、八融食品（宜芝多）和新元素进行分析，通过比对他们在监管服务平台上的警示公示时间和消费者能够从其他公开渠道获知风险事件的时间，来评估信息分类这一制度是否能够帮助消费者尽早感知预付卡风险。

三起发卡企业关门跑路事件中，平台除了对食之秘进行了相对及时的信用警示外，其他两起事件的信用警示都比较滞后，相较于媒体的报道，对新元素的警示滞后了5个月左右，对八融食品（宜芝多）的警示滞后了9个月。

另外一个问题是信用警示信息并不会主动推送给消费者，导致消费者很容易错过警示信息，延误了维权或挽回损失的时机。

四、结论与对策

通过以上评估可知，在实现政策总目标的层面，政策减少了投诉和诉讼的数量，遏制了风险事件数量的增长趋势，但风险事件的数量依然维持在较高的水平，总体上政策效果正在向政策制定的总目标靠近，但仍有一定距离。

在实现政策具体目标的层面，首先发卡信息对接制度在功能层面已经初步建立，并已经对接了一定数量的发卡企业，但存在披露信息不充分、覆盖行业面窄、对接企业数量少以及企业信息对接工作效率不高等问题。

其次，资金风险警示制度建立后资金存管的金额和比例都有大幅的增加，这项制度在规范和监督预收资金的存管方面政策效果显著。

最后，信用综合治理制度的建立能够对发卡企业的信用情况进行日常监督和警示，但是这项制度对于消费者来说存在一定的滞后性并缺少主动提醒机制，消费者很难通过这项制度及时有效地防范潜在风险或及时维权。

针对上述结论，提出几点对策建议：

1.完善政策规定，扩大监管范围

在现有的政策背景下如果需要将发卡企业纳入监管范围，主要还是靠规劝、约谈等软性的手段，导致有很大部分的发卡企业并不受监管，所以完善政策本身，将尽可能多的采取预预付式消费的商家纳入监管范围中，是当下政策的首要任务。

2.优化监管平台，及时警示风险

首先，监管服务平台需要在信息披露方面进行改进，尽可能全面地披露发卡企业的经营状况和信用情况，让消费者能够以此作为参考决定是否进行预付消费；其次，平台应当在发卡企业出现信用等级变化时主动提示消费者，为消费者采取维权措施争取宝贵时间。

3.根据行业特点，实行差异化监管

由于每个行业的经营方式各不相同，发卡行为也存在差异化，因此可以尝试根据每个行业的特点制定有针对性的規定，比如预收资金的限额、存管比例、退款规则等，进而实行差异化的监管。

注释：

①根据《深圳市消委会发布2021年上半年投诉分析报告》，2021年上半年涉及停业歇业的投诉量占预付式消费整体投诉量的19.84%，依据此比例推算出2021年的相关投诉量为8459件。

参考文献：

[1]刘炜.数字化视角下的预付卡发展与疫后经济重振.[EB/OL].https：//news.cnstock.com/news，yw-202206- 4901825.htm.

[2]上海市消费者权益保护委员会.2022年上半年投诉情况通报.[EB/OL].https：//315.sh.cn/html/tspl/2022/08/17/981dda40-4069-42c3-9160-8527e723db3d.shtml. 2022-7-5/2022-8-30

[3]上海市单用途预付卡协会.2021年三季度上海市“12345”市民服务热线 单用途预付卡投诉情况分析报告[EB/OL].https：//yfk.sww.sh.gov.cn/？#news/news/newsAction.2022-3-4/2022-8-7

[4]上海市单用途预付卡协会.2021年三季度上海市单用途预付卡（商务领域）信息对接经营者业务分析报告[EB/OL].https：//yfk.sww.sh.gov.cn/？#news/news/newsAction.2022-2-16/2022-8-7

[5]上海市人民政府关于印发《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》的通知[J].上海市人民政府公报，2019（9）：14-17.

作者简介：李骅（1989— ），男，上海人，上海交通大学国际与公共事务学院2021级MPA研究生，研究方向：公共管理。