立法护航新时代绿美广东生态建设——《广东省森林保护管理条例》修订解读

柯 旭 王 戈

党的十八大以来，习近平总书记就森林保护和林业建设作出系列重要指示，发表系列重要论述，为森林保护管理立法工作指明了方向。《广东省森林保护管理条例》制定于1994年，仅1997年修正一次，已经不适应新时代、新形势、新任务的需要。省人大常委会积极推动条例修订工作，围绕保障国家法治统一、深入推进新时代绿美广东生态建设、提高森林保护管理工作法治化水平下功夫，着力推动解决绿美广东生态建设中的短板问题。条例已于今年5月31日经省十四届人大常委会第三次会议审议通过，将于7月1日起施行。

深入践行习近平生态文明思想推动形成森林保护发展的严密法规制度体系

习近平生态文明思想对新时代生态文明建设总体思路、重大原则、目标任务、建设路径等进行了全面谋划，是新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南。习近平总书记指出，森林是陆地生态系统的主体和重要资源，是人类生存发展的重要生态屏障。省人大常委会全面贯彻落实习近平生态文明思想，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，修订条例时，将林地、生态公益林、古树名木的保护管理整合到条例中进行规定，形成一个综合性地方性法规，谋划推动形成森林保护发展的严密法规制度体系。

一是加强林地保护。我省是林业大省，截止2022年底，林地面积1.62亿亩，森林面积1.43亿亩，森林覆盖率53.03%，森林蓄积量5.78亿立方米。进入21世纪以来我省林业产业规模不断扩大，约占全国的十分之一，连续12年位居全国第一，是当之无愧的林业强省。为了加强林地保护，条例明确了实行占用林地总量控制，确保本行政区域内的林地保有量不减少；明确了占用林地限制性规定，建设项目限制使用生态区位重要和生态脆弱地区的林地，限制使用天然林和单位面积蓄积量高的林地，限制经营性建设项目使用林地；明确了严格实施林地用途管制，严格控制林地转为非林地，要求使用林地的单位和个人，应当严格按照林地保护利用规划确定的用途使用林地；完善了应急使用林地制度，明确抢险救灾、疫情防控等急需使用林地的建设项目，可以先行使用林地。

二是加强古树名木保护。截止2022年底，我省现有古树名木84390株，其中树龄500年以上的古树761株，300至499年之间的古树4846株，树龄100至299年之间的古树78703株，名木80株。我省古树名木是以特定的乡土树种和地域性经济树种为载体、具有浓郁岭南文化特色的珍贵物种资源、景观资源和历史文化资源，具有自然遗产和文化遗产双重特性，极具保护价值。条例明确了古树名木的分级保护制度，对古树名木的定义、认定及公布作出规定；建立健全了古树名木的各项保护制度，包括开展普查、建立档案和数据库并进行动态管理，设置保护标志和保护设施、推进视频监控保护，建立日常养护责任制，明确古树名木保护范围和相应保护措施，明确古树名木迁移的法定条件和审批程序等；对古树名木的合理利用和死亡处理等特殊情形作了规范，对属于农村传统果、茶树等经济树种的古树名木的合理利用，古树名木受到损害或者长势衰弱、古树名木死亡时的处理等作了规定；规范了禁止损害古树名木及其生长环境行为，对砍伐、擅自迁移等八类违法行为作了规定并新设了法律责任。

三是加强公益林保护。在生态公益林建设方面，我省始终走在全国前列，已建成国家级生态公益林2112.12万亩、省级生态公益林5100.30万亩、市县级生态公益林171万亩，省级以上生态公益林占国土面积26.8%、林业用地面积44.03%，全省林分质量好、生态效益高的一二类生态公益林提高到82.7%，森林储碳总量提高到3.2亿吨，森林生态效益总值增加到1.46万亿元，基本建立起国家、省、市、县四级生态公益林建设管理体系，成为我省林业生态建设史上规模最大、投资最多、生态功能最全的生态工程。条例明确了公益林分级分类管理制度和公益林的划定，对公益林的重点区域和一般区域实行差异化管理；明确了公益林保护措施，严格控制公益林中的乔木林改造为竹林、灌木林，对生态环境脆弱仅适宜生长灌木林的公益林应当予以严格保护；规范了公益林生态效益补偿资金与监管，规定加大生态保护补偿力度，建立健全公益林生态效益补偿标准调整机制。

接下来，省人大常委会还将继续推动制定修改省城市绿化条例、省林业有害生物防治检疫条例、省全民义务植树条例等一系地方性法规，推动形成森林保护发展的严密法规制度体系。

聚焦绿美广东生态建设 立法保障广东绿色发展

党的二十大对推动绿色发展作出了战略部署。省委全面贯彻党的二十大精神，于2022年12月8日出台《关于深入推进绿美广东生态建设的决定》，对打造新时代绿美广东样板作出部署和要求。为加强绿美广东生态建设的法治保障，省人大常委会把经过实践检验、真正有效管用的政策举措上升为法规条文，增强刚性约束，更好发挥立法的引导规范和保障促进作用。修订后的条例较为充分地体现了绿美广东生态建设“六大行动”等方面内容，并围绕提升绿美广东生态建设治理水平作出较为全面的规范，着力为推进绿美广东生态建设提供法治保障。

一是突出绿美广东生态建设新格局的规划保障。为强化规划管理，条例规定，县级以上人民政府林业主管部门应当根据森林资源保护发展目标、本级国土空间规划和上级林业发展规划，结合以国家公园为主体的自然保护地体系和国家植物园为引领的迁地保护体系编制本级林业发展规划，报本级人民政府批准后实施。为保障绿化用地，条例规定，县级以上人民政府应当根据国土空间规划、林业发展规划，综合考虑土地利用结构、土地适宜性等因素，科学划定城乡造林绿化用地，合理确定国土绿化范围和目标任务，推动培育大径级林木资源，加强国家储备林等林业生态工程建设。

二是突出森林质量的精准提升。为优化低效林的林分结构和持续改善林相，条例规定，各级人民政府应当统筹用好各级财政资金，鼓励引导社会资本投入，加大林分优化力度，有计划地对疏林地、纯林面积过大区域、退化林分进行林分改造；建立健全跨行政区划的森林资源协同发展工作机制，集中连片打造功能多样的高质量林分和优美林相。为推动科学造林，条例规定，植树造林应当遵守造林技术规程，对新造幼林地进行封山育林，加强抚育管护、补植补造，建立完善绿化后期养护管护制度，提高成林率；应当科学选择绿化树种，优先使用优良乡土树种和林木良种，优化林种和树种结构；鼓励营造混交林，加强森林经营，提高造林绿化质量。

帽峰山（资料图片）

三是突出城乡一体绿化的系统推进。为推进绿美城乡建设，条例规定，各级人民政府应当加强森林城市创建和森林城镇、森林乡村建设，建设公共绿地，增加城市森林面积，因地制宜推进森林、水域、道路融合，构建城乡一体的生态网络。为加强造林绿化，条例规定，各级人民政府应当以自然因素等导致的荒废和受损山体、退化林地以及宜林荒山荒地荒滩、矿山废弃地、采伐迹地等为主，组织开展造林绿化，加强森林抚育和封山育林，促进中幼林生长，提升森林碳汇增量。为加强绿色通道建设，条例规定，各级人民政府应当推进沿交通干线两侧、沿江河两岸、沿海岸线周边等宜林区域的造林绿化和景观提升，开展绿道、碧道、古驿道沿线生态修复治理，建设森林步道、滨海林廊绿道和野生动物生态廊道。

四是突出森林资源的全方位保护。为加强自然保护地的建设保护，条例规定，县级以上人民政府应当加强以国家公园为主体的自然保护地体系建设，结合本地森林生态保护实际，加强基础设施建设，提高保护管理、生态教育、自然体验、科研监测的能力。为加强森林灾害防控，条例规定，健全人工巡护与远程监管相结合的监测预防体系，做好森林防灭火和重大林业有害生物防治工作，加强外来入侵物种防治工作等内容。为加强森林保护培育利用的标准建设，条例规定，省人民政府林业、标准化主管部门应当根据地方自然条件、风俗习惯、林木特性等特殊要求，建立和完善森林保护、培育和利用的地方标准。

五是突出发挥绿美广东的综合效益。为促进生态产品价值实现，条例规定，地级以上市人民政府探索建立森林生态产品价值评价机制，完善林业碳汇交易机制，推动生态资源权益交易。为合理利用森林资源，条例规定，在符合公益林生态区位保护要求、不影响公益林生态功能和严格遵守国家有关规定的前提下，经科学论证，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游、生态环境教育等活动。为完善生态补偿制度，条例规定，县级以上人民政府应当完善公益林生态效益补偿和自然保护地生态保护补偿制度，探索建立天然林生态补偿制度。

六是突出提升生态建设治理水平。为确保山有人管、林有人护、责有人担，条例全面推行林长制，明确县级以上林长组织对下一级林长的考核内容，规定各级林长负责组织领导责任区域内森林资源保护发展工作，落实森林资源保护发展目标责任制，组织制定森林资源保护发展规划计划，协调解决责任区域的重点难点问题。县级以上林长负责组织对下一级林长的考核，考核内容覆盖了绿美广东生态建设的方方面面。为严厉打击各类涉林违法犯罪活动，条例规定，强化林业行政执法和司法协同联动，严厉打击破坏森林资源违法犯罪行为，人民检察院在履行职责中发现破坏森林资源、古树名木等行为损害国家利益或者社会公共利益的，依法提出检察建议、支持起诉或者提起公益诉讼。为加快感知林业建设，提升森林资源保护信息化、数字化、智能化水平，条例规定，加强森林资源保护信息化建设，建立林业一体化数据库，开发森林资源监测、森林火灾监测、林业有害生物监测和林业远程指挥管理等智慧林业应用系统。

七是突出全民爱绿植绿护绿的全面推进。为推动全民义务植树，条例规定，各级人民政府应当创新全民义务植树尽责形式，完善义务植树网络平台，组织各行各业和城乡居民科学开展国土绿化，鼓励公民通过植树造林、抚育管护、认建认养认捐等方式参与造林绿化与生态修复。为鼓励社会资本参与绿美广东生态建设，条例增加规定完善产权激励、资源利用等政策，支持和鼓励社会资本参与森林生态保护修复；鼓励吸引社会力量参与造林绿化与生态修复，对符合规定的造林绿化与生态修复主体，按照规定享受财税、金融、科技扶持政策，推进实施先造后补制度。为营造全社会参与绿美广东生态建设的良好氛围，条例规定，加强森林资源保护、全民义务植树等宣传教育和知识普及工作，支持林业科普基地等建设；国有林业企业事业单位、农村集体经济组织，以及通过依法流转取得国有或者集体林地经营权、林木所有权和使用权的林业经营者，应当依法履行保护、培育森林资源的义务，科学开展造林绿化与生态修复。

坚持提高立法质量 切实增强立法的针对性适用性可操作性

立法“在精不在多”，省人大常委会牢牢抓住提高立法质量这个关键，坚持问题导向，突出地方特色，综合运用各种社会治理方式，突出务实管用有效的特征，以良法促进发展、保障善治。

一是坚持守正创新，探索完善有利于森林保护发展的制度规范。为增强立法的可操作性，在吃透中央精神、找准政策取向的基础上，认真借鉴国内外立法经验，根据我省实际作出探索创新。如在全国地方立法中率先规定了林长制考核内容；率先规定了根据生态功能区保护需求和森林质量状况实行差异化生态补偿；率先规定了建立健全跨行政区划的森林资源协同发展工作机制、集中连片打造高质量林分和优美林相；率先规定了林下种养相关制度；率先规定了对生态环境脆弱仅适宜生长灌木林的公益林予以严格保护，等等。

二是坚持法治统一，全面衔接上位法与国家最新政策。2019年全国人大常委会修订了森林法，对森林分类经营、森林资源保护等作出了较大修改。近年来，中办、国办出台《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于全面推行林长制的意见》《关于科学绿化的指导意见》等一系列政策文件，对森林保护工作提出了新的要求。为保障法治统一、推进依法治林，对条 例中与森林法规定不一致的内容作出删改，对遗漏上位法相关要求的规定作出补充完善和细化，全面衔接上位法规定和贯彻落实国家最新政策要求。

三是坚持问题导向，立法解决问题。针对外来物种入侵影响生物安全的问题，在条例中增加规定，县级以上人民政府林业主管部门应当加强林业有害生物的监测、检疫和防治，组织外来入侵物种普查和治理，防范和化解重大林业有害生物灾害风险；任何单位和个人不得擅自引进、释放或者丢弃外来物种；确需引进的，应当进行科学评估，并依法取得批准。针对过去对建设项目占用林地论证不够充分，造成严重生态影响的问题，在条例中增加规定，县级以上人民政府自然资源等部门在办理矿藏开采等行政许可时，应当加强对占用林地的建设项目的必要性、合理性以及矿山地质环境保护与土地复垦方案等内容的审查，并对矿业权人承担生态修复责任，其矿山生态修复责任不因采矿权终止而免除作了补充细化的规定。

四是坚持践行全过程人民民主，切实反映民情、倾听民意、汇聚民智。认真落实党中央在全党大兴调查研究之风的要求，问需于民、问计于民，切实将调研和征求意见中发现的好经验、好做法，上升为法规制度内容，更好调动基层群众参与地方立法的积极性、创造性和覆盖面。如根据调研中了解到的生物防火工程建设经验，在条例中增加规定，加强生物防火林带和防火隔离带等基础设施建设，开展耐火树种选育推广的内容。又如，根据调研中了解到的推广好的乡土树种、优化林分结构的经验，在条例中增加规定，科学选择绿化树种，优先使用优良乡土树种和林木良种等内容。■