关系抑或规则：政府购买社会服务的组合管理路径

摘要：新公共管理运动以来，政府购买成为社会服务供给的主要方式，如何对合同开展有效管理也成为前沿议题。社会服务的复杂属性，使单一市场原则管理手段陷入困境。在新制度经济学视角下，发现政府购买社会服务的管理中存在着“正式规则”与“非正式关系”张力，形成包括指标控制、信任关系和权力介入在内的多维管理手段，并通过叠加组合形成不同管理路径。为探究不同管理路径如何影响合同结果，选取全国42个政府购买社会服务案例，运用QCA方法，分析出“指标引导型”“自主优化型”“技术官僚型”和“科层庇护型”四条管理路径。前两条管理路径的合同结果较为理想，而后两条则不理想。对此，从转变管理理念、明确指标定位、强化信任作用和约束权力干预方面提出对策建议。

关键词：政府购买服务；社会服务；管理路径；信任；定性比较研究法（QCA）

一、研究缘起

20世纪70年代，随着新公共管理运动的流行，政府通过与企业、社会组织等非政府主体签订合同，将服务的生产职能外包，以购买的形式提供服务逐渐成为政府供给服务的主要方式。新公共管理倡导者们认为，由于市场机制的引入，将有利于服务质量提升和服务成本下降[1]。然而合同并非“灵丹妙药”，合同也会失灵[2]。对此，重要的是让政府成为“精明买主”，对合同开展有效管理，而非“一买了之”。

已有研究中，关于政府购买服务应如何管理主要存在三种观点：一是基于“竞争—效率”逻辑，认为通过引入市场竞争，能够自动产生价格机制，促使服务方降低服务价格并提升服务质量[3]。因而竞争被认为可以替代管控，一旦委托方发现代理方在提供服务时表现不佳或效率低下，那么市场中还有诸多可替代的选择[4]。对于政府来说，管理的重点就在于提升市场竞争力和创建公平的竞标环境，即“竞争处方”[5]。二是基于行为控制逻辑，认为由于机会主义行为的存在，政府需要对履约行为进行严格的监督[6]，以确保行为符合合同条款[7]。行为管控可进一步区分为在合同过程中严格监督和设置利益共享机制并在合同结束后对结果进行控制两类[8]。三是基于价值一致逻辑，认为服务方并不是纯粹经济理性和自私自利的，而是与政府有着共同公共价值的主体，即是“管家”而非“代理人”[9]。政府与服务方之间是相互依赖和相互信任的，政府应在管理中给予服务方更多独立性和自主权，并尊重其专业性[10]。

从上述研究看，虽然一些学者已就政府购买服务的管理进行了相关研究，但也存在以下三点不足。一是倾向将政府购买服务作为一个整体，缺少对于服务内容的细分研究，尤其是对于现实中大量存在的社会服务的专门性研究。实际上，不同类型服务在管理上存在较大差别。二是大多从单一管理逻辑出发，并将不同管理逻辑对立起来，导致在面对现实社会复杂性上的解释力不足。事实上，不同管理逻辑之优劣并非是绝对的，每一种管理逻辑都存在各自的优劣，关键是如何与具体问题适应和匹配。三是大多从西方理论和西方实践出发，缺少中国式研究。我们认为，政府购买服务及其管理是嵌入在某一国家特有的政治体制和行政体系之中的，因而不可避免地会在普遍科学性和特殊政治性之间形成张力，从而构成复杂的和差异化的组合管理路径。

面向中国实践，政府购买服务自20世纪90年代初在深圳、上海等地发轫以来，逐渐成为我国社会服务供给的主要形式。经过近三十年政策实践，我国许多地方通过政府购买，实现了社会服务供给快速扩面，并在一定程度上促进了政府职能转型和社会组织培育。但不可否认，部分实践中也存在目标被置换、公共财政损失和双向“锁定”（lock-in）等问题。那么，何以有些地方能够通过政府购买社会服务取得较好合同结果，而有些地方却没有，甚至出现合同失败？地方政府在购买社会服务中的管理差异如何影响到合同结果？应当如何构建并完善政府购买社会服务管理体系？

习近平总书记指出，要“推动社会保障事业高质量发展”。2022年我国颁布了《关于做好政府购买服务改革重点工作的通知》，明确要求将养老、托育、助残、矫正、未成年人关爱等涉及民生保障的服务作为政府购买服务改革的重点内容，规范政府购买社会服务管理，提升服务供给质量和效率。社会服务作为社会保障重要组成部分，如何开展有效管理，提升服务品质和人民群众的实际获得感，从而实现社会保障和社会服务的高质量发展，已成为学术研究和政策实践共同关注的前沿议题。

二、分析框架：政府购买社会服务的多维管理手段

（一）社会服务的复杂属性

“社会服务”（social sercive）概念最初由蒂特马斯（R. Titmuss）于1951年提出，他认为在英国社会保障制度中，社会服务不同于现金福利，它直接向个人提供劳务性服务。英国的社会服务在初期主要为弱势群体提供“个性化”服务，因而也被称为“个人社会服务”（personal social service）或“人类服务”（human service）。而在北欧，社会服务通常表述为“社会照顾服务”（social care service）。我国通常将社会服务归属民生保障类的“人本服务”[11]，在服务对象上不仅面向弱势群体，同时包括全体社会成员。在目标上回应公众需求、以公益性为主要特征、以公共资源为主要支撑、以公共管理为主要手段[12]。在内容上包括养老、救助、灾害救援、医疗健康、文体和就业等[13]。

布朗（T.L. Brown）指出，政府在实践中常常购买大量“复杂产品”（complex products），其特征是服务具有较高的不确定性、存在较高的资产专用性和服务合同的不完全性[14]。其中，社会服务被认为是一种典型复杂产品。首先，社会服务直接面对个人，具有较高程度个体主观性和差异性，个人对于服务质量感知和效果评价都不相同，难以对服务质量和效果进行統一量化，因而缺少统一的绩效评估指标。对于什么是“好的服务”，如何实现以及服务的价格如何制定都相对不确定。其次，社会服务前期投入和后期回报时间较长。例如，居家养老服务需要在服务开展前建设一定数量服务站点，招聘并培训足够的护理员，特别是要掌握每一位老人具体服务需求和服务习惯，并建立信任关系，但服务效果却要很长时间才能体现。这表明服务具有较高的资产专用性，政府和服务方之间会形成高强度锁定关系。最后，服务过程中可能会出现诸多意外情形，加上服务在内容、过程和价格上的不确定，使合同无法做到完整，而只能形成一个大致框架。因此，“社会服务”也被称为“软”服务，区别于垃圾回收、道路清洁以及国防等“硬”服务[15]。

（二）市场化原则管理逻辑的困境

按照新公共管理理论要求，政府在购买服务时需要有足够的竞争，并签订一份尽可能详尽的合同，以此为依据开展管理。这一管理逻辑的内核是市场化原则，它以新自由主义思想为基础，要求政府购买服务的交易环境接近理想中自由和完全的市场。政府的作用在于创造并维持一个开放、公平和具有足够市场竞争力的环境，同时对违反市场原则，如垄断、违约等行为进行处罚。具体来说，第一，它要求政府在购买服务时能够拥有足够数量和质量的服务提供方。第二，签订一个完整详尽的合同，监督合同执行。第三，对合同执行开展绩效评估，将评估结果作为合同续签或解约的依据。

然而，新公共管理基于市场化原则所提出的管理逻辑在面对社会服务时出现了困境，这种困境体现为一种“不匹配性”，即管理的主体、方法、工具和手段与管理对象、目标之间的错配，引致管理的无效性并带来新的风险和问题[16]。由于社会服务的复杂性，政府在购买服务时面对的往往是一个缺乏竞争力的市场，也难以在事前对包括服务数量、价格、质量标准在内的合同细节加以明确，而只能制定一个相对宽泛的合同条款。按照新公共管理的理论要求，这会产生较大的“合同缺口”，即合同内容的不完整性（incomplete contract），进而加大机会主义风险。鲍利特（C. Pollitt）指出，这类服务往往本身距离市场较远，因而使新公共管理的手段变得不太适用[17]。

新制度经济学认为，任何交易行為都会产生交易成本（transaction cost），而一项成功的政府购买服务，应当产生尽可能少的交易成本[18]。当交易成本概念被引入政府购买社会服务管理中时，市场化管理逻辑在面对社会服务时的困境可以被表述为这样一种两难：社会服务复杂产品的性质使得合同风险扩大，而降低风险又需要支出高额交易成本。例如，政府想要拟定一份相对完整的合同，就意味着需要提前进行服务需求、服务价格和过程调查，并将所有条款转化为可以量化的指标，而后在服务中全程监督评估。但这将导致高昂交易成本，使管理失去可操作性，降低管理收益。另一方面，缺少一份完整的合同也会产生较大的机会主义风险，并使政府对于合同失去控制力，使社会服务供给的公益性目标被合同方追求自身利益的目标所置换，合同双方出现“锁定”关系[19]。可以说，社会服务的复杂性在本质上削弱了合同行为中的市场约束力，使市场的竞争机制和自由交易变得昂贵。合同双方彼此独立的市场交换关系变得不再纯粹，因为“锁定”的出现增加了相互依赖关系。

（三）政府购买社会服务的多维管理手段

相较于新公共管理理论所强调的理性经济人假设，新制度经济学认为，由于“有限理性”的存在，市场主体只能在他理性范围内做出满意解，而无法满足传统经济学模型中的最优解[20]。科斯（R. Cose）指出：“由于人们很难对未来做出预测，所以有关商品或服务供给契约期越长，契约实现可能性就越小。”[21]可见，新制度经济学的研究很大程度上是建立在不完全合同假设基础上，以探求如何通过有效管理化解合同缺口带来的机会主义风险，同时又尽可能降低交易成本。例如，哈特（O.Hart）强调通过产权明晰和事后再谈判的形式进行管理，而威廉姆森（J. Williamson）则提出对于具有高额交易成本的产品，应当放弃外部合同，而改为纵向一体化的内部生产。

对此，格兰诺维特（M. Granovetter）认为，威廉姆森的观点不能说错但却过于狭窄。事实上，任何交易行为都是嵌入社会关系之中的，市场交易往往不是一项纯粹的经济行为，其中也包含着社会行为。新公共管理所提出的市场化管理原则，将正式规则作为主要管理手段，这在政府购买社会服务的管理中仍然重要，并不能因为其在面对社会服务时出现高额交易成本的问题而对其全盘否定。相反，这一管理逻辑所出现的困境意味着应当对其进行补充。格兰诺维特认为，由于交易行为嵌入在社会行为之中，因此，它应当同时受到市场化管理逻辑和社会关系管理逻辑的双重制约。合同双方之间除了存在以合同为基础的正式关系，还存在合同之外的非正式关系。通过非正式关系“润滑”交易行为，能够降低交易成本，同时减少机会主义风险。

具体来说，市场化管理逻辑的主要手段是正式规则，在实践中进一步表现为各类指标控制体系。而社会关系管理逻辑的主要手段为非正式关系，格兰诺维特指出交易中最主要的非正式关系为信任关系。但从我国实践来看，地方政府常常通过体制内人员嵌入、资源依赖和合法性授予等方式，对服务方行为进行行政权力干预。这一权力介入行为由于并不属于政府科层体系，更多体现为权威影响，因而也构成我国非正式关系中的一项重要内容。由此，指标控制、信任关系和权力介入形成了我国政府购买社会服务的多维管理手段。

1.指标控制。正式规则通常由合同及合同附件中具体的指标体系构成，包括服务指标和交易指标。前者规定服务的具体内容、数量和质量等。后者规范双方交易行为的指标规则，如付款方式、项目投资、服务人员标准等。本质上，指标作为工业化大生产背景下的工具理性产物，是为实现目的而确定的标准、规格和指数，以数字化的形式呈现，它引导行为走向标准化。其原理是将复杂的管理行为进行分解，以获得对细分后的过程和结果的管理优势。指标作为管理手段的有效性在于其假设是“实现指标要求就可以实现行为目的”[22]。因此，通过指标体系进行管理意味着一方面需要尽可能建构完善的指标体系，将管理行为和目标数字化，另一方面要强化指标的执行效力，避免指标体系被“束之高阁”。

但指标作为管理手段也存在显著缺陷，过于强化指标体系也可能会损害合同结果。因为单纯依赖指标进行行为控制将导致从“用指标治理”向“被指标治理”的转变[23]，指标也就成为引导行动者如何满足要求的数字游戏[24]。行动者的行为不再是以服务目标为导向，而转变为以指标为导向，并产生所谓的“为指标、唯指标”论。对于社会服务而言，将复杂的质的问题简化为量的问题，将多元的人的问题简化为技术的操作，以实现清晰化管理，却导致实践中的专业、情感和文化维度的丧失[25]。

2.信任关系。合同关系之外的非正式关系中，最主要的是信任关系。“即使是纯经济目的的行动，也需要通过熟识之人才能发挥最大效用。”[26]自20世纪八九十年代，信任成为社会科学研究最前沿的领域[27]。一个系统（经济的、法律的或政治的）需要信任作输入的条件。没有信任，系统就无法在不确定性和有风险的环境中刺激起支持性行动[28]。人类社会的所有交易，都或多或少地包含有信任，即所谓“最小信任”，少了这最基本的信任，一切交易都无法进行[29]。而信任作为管理手段，其优势在于降低交易成本，增加管理的灵活性和行为自主性，激发创新能力。同时也使被管理者获得“被信任感”，从而提升忠诚度和使命感。

在政府购买社会服务中，基于信任开展管理会促使政府优先选择本地熟悉的或具有一定品牌影响力的服务方，以获得更高的初始信任。同时，在合同运行过程中，会给予服务方较大的自由裁量权，以适应高度复杂和不确定的服务环境与服务要求。而在合同结束后，对于服务方的绩效评价相对有限，双方并不完全依据合同绩效决定合同的存续，而是会使双方产生较大的“黏性”。同样，基于信任开展管理也具有内在缺陷：一方面，信任会增加“背信弃义”的风险，强化机会主义行为；另一方面，过度信任也会提升组织的封闭性，使政府只信任少部分人而排斥其他不熟悉或新的群体，从而与外界产生隔阂，影响组织创新和服务效果[30]。

3.权力介入。与西方国家不同，我国政府购买社会服务的发展伴随着社会服务快速扩面的要求，政府通过购买的形式提供諸如养老、救助、托育等服务，弥补政府此前在这些领域中的不足。这并非是一种政府职能缩减，而恰恰体现了政府在社会领域的职能扩张。因而，在政府购买社会服务合同关系之外，还存在权力关系。但与科层制直接权力控制不同，服务方虽然受到权力干预，但并不隶属政府科层结构，因而权力干预更多体现为“权力影响”或称“权威”。

相比于指标和信任，权力的优势在于可以直接通过“命令—服从”进行行为控制，极端情况下，权力能使交易关系演变为纵向一体化的科层关系。已有研究认为，虽然我国政府购买服务实现了从科层制结构向多元化的服务供给网络结构的转变，但基层政府在激励考核、责任落实、绩效评估等方面仍然沿袭科层制自上而下、控制命令式的管理模式[31]。同时，我国许多购买服务项目中，官僚组织的运作逻辑是塑造公共服务供给的支配性逻辑[32]。

因而权力作为管理手段的缺点在于可能影响合同外包潜在的经济与社会价值，抵消合同目标中培育社会组织、提供专业性服务等内容。同时造成服务供给目标置换、基层政府治理目标偏离以及改革出现“翻烧饼”现象[33]。此外，权力在纵向层级上的运行也会产生协调成本，政府需要去进行更多的筹划、设计和管理运行，这同时也增大了政府的行政风险[34]。

基于新制度经济学的合同理论，结合中国政府购买社会服务管理的本土化实践，我们提出包括指标控制、信任关系和权力介入在内的多维管理手段。需要强调，每一种手段都具有内在局限性，因而管理手段与管理结果之间并非单向度关系，而是需要在不同强弱的管理手段之间形成组合关系，构成一条多维的管理路径。对此，本文将通过实证分析以揭示不同管理手段所构成的管理路径如何影响合同结果。

三、实证分析：基于全国42个案例的定性比较分析

（一）研究方法与数据构成

QCA（Qualitative Comparative Analysis，QCA）是20世纪80年代由美国社会学家查尔斯·拉金（C. C. Ragin）率先发展出来，作为对案例的集合研究方法[35]。方法论层面，QCA本质上是后实证主义范式，其目的在于突破传统定量研究中线性逻辑因果论，具有针对定性研究往往基于单案例造成的过于微观、无法外推等问题的改良作用。因此，QCA实际上是将“基于案例”和“基于变量”结合起来的中观研究方法。

本文中，由于不同管理手段之间可能存在自相关关系，不符合一般定量研究前提和条件。而政府购买社会服务复杂性使国内缺少精确和完全的案例数据库，案例收集也难以做到穷尽和大量，只能在中等数量上进行分析，管理手段的模糊性更加剧了精确测量的难度，因此，传统定量研究方法难以开展。另一方面，仅仅依靠单案例研究又无法获得更具有普遍性的研究结论。在此条件下，定性比较研究成为一个较为合适的研究方法，并相对能够对多重管理路径组态（configuration）和多重因果并发关系进行研究。

案例选择上，为使案例具有更高程度代表性，本文基于东、中、西部不同省份和不同规模的城市，以及不同社会服务内容，选择项目开展相对成熟且具有更多研究资料的案例构建案例库，尽可能使研究案例之间具有更大差异性。结合地方实践，最终挑选出42个分析案例（见表1）。

文本资料来自政府采购网中相关合同文本、北大法宝中相关政策文件文本、已出版或公开发表的相关研究文献文本、地方政府网站公布的资金审计文本、政府工作报告和项目评估报告文本，以及权威媒体如人民日报、新华网等发表的相关案例新闻资料文本。对于不同文献资料中涉及的同一类别数据，以合同文本、政策文件、官方统计资料、学术文献、新闻资料作为筛选顺序，以时间最近作为二次筛选依据。

（二）条件设置与校准

在条件设置上本文共分析出5个原因条件，满足变量数量和案例数量之间关系的要求①。对原因条件分别进行0-10的赋分，但这不可避免地造成研究可能存在主观性问题，因而需要后续更进一步的案例追踪研究作为敏感性检验[36]。

1.结果条件。本文将结果条件确定为政府开展合同管理后的合同结果。这里对于结果（outcome）的理解与最终的绩效或产出不同，由于每个项目的背景、投入资金和人员素质的差异，统一的绩效衡量难免有失偏颇。而本文主要关注的是不同的管理路径如何影响结果，因而此处的“结果”是指政府在购买社会服务中的管理行为所产生的管理结果，即是否实现了管理的预期目标。对此，借鉴相关研究的操作化方式，结合具体案例解读，依据案例文本，包括绩效评估报告、政府工作报告、公开出版研究成果和权威新闻媒体资料内容，对合同结果进行“正向”和“负向”判断。达到理想合同结果状态的赋值“1”，否则赋值“0”。

2.原因条件。按照上述分析，政府购买社会服务管理中包括三种主要手段：指标控制、信任关系和权力介入。由于指标体系和权力介入在实践中具有较高程度内部一致性，而信任关系却存在多种不同类型，并在管理上结果存在相对明显的差异，因此对信任关系按照信任类型进一步区分为人际信任、制度信任和网络信任。由此构成五个原因条件。

（1）指标控制（index control）。指标控制作为管理路径主要包括两项内容，一是指標对于管理目的分解的完整性，二是指标实际执行力。由于社会服务的复杂性，指标在设计中必须具有一定程度的柔性，才能提升可行性，增强指标对于行为的约束力。借鉴哈里斯（A. Harris）等对合同条款研究的操作化[37]，本文从指标调整、价格、服务和绩效层面进行操作化。

（2）人际信任（interpersonal trust）。威廉姆森将信任的类型区分为人际信任和制度信任。人际信任是指来自私人关系、情感或者互相认同的信任。在人际交往中，双方对彼此能够履行托付之义务及责任的一种保障感[38]。不必担心对方会不按照自己所期望、所托负的内容行事。因而，政府通常会选择与注册地在本地的组织合作，也会倾向于和政府之间存在人员互通或官员兼任的组织。此外，合作时长，以及合作中的信息交流频率也是人际信任的基础。

（3）制度信任（system trust）。制度信任来自确定制度下，对对方行为的理性计算，认为对方会采取符合其经济利益最大化的行为，即“计算的信任”（calculative trust）。其中，制度既是信任的基础，也是信任的对象[39]。实践中，制度信任来自政府通过多元主体合作沟通的制度构建，了解并确信服务方不会有机会主义行为，如绩效评估、奖惩机制、第三方评估、服务对象参与服务管理等制度。其中，合同双方之间了解程度逐渐加深，目标逐渐一致，信任关系也得到强化[40]。

（4）网络信任（network trust）。格兰诺维特在威廉姆森关于信任区分的基础上，更进一步指出基于人际网络的信任。这在实践中表现为“信誉”“品牌”或者“口碑”，它沿着网络关系进行传播变化。因而政府会通过承接组织的信誉、品牌以及在政府网络中过往的行为进行对象筛选。通常连锁组织、承担营利性服务的组织，会具有较高的品牌提升动机。

（5）权力介入（power intervention）。权力介入可以具体分为介入的频率、广度和深度。权力频率是指政府在合同执行中干预和控制的密集性和精细度，包括在短时间的多次干预和管理上的细致程度。权力广度是指权力来源的范围，即实践中参与权力管理主体的多寡。权力深度是指权力干预和控制的严厉程度。权力深度的不同直接影响到社会组织的行为方式和过程。

根据表2，对单一原因条件进行赋分后加总，得到每个原因条件取值范围在0-10的值，以此作为QCA分析的基础。由于社会服务的复杂性，为尽可能提升赋值的客观性，本文同时邀请一名参与政府购买服务超过十年的枢纽型社会组织负责人与研究者进行背对背案例赋值，而后对赋值结果取均值。接下来需要对赋值结果进行校准，即对每个案例赋予0-1的隶属分数，并运行fsQCA3.0软件。根据拉金提出的方法，“完全属于”的标准为0.95，“完全不属于”的标准为0.05，分界点为0.5。

（三）分析结果与检验

在进行条件组态分析前，有必要对各条件的“必要性（necessity）”进行逐一单独检验，即单一条件是否构成合同结果理想状态的必要条件。本文采用覆盖率（coverage）和一致性（consistency）阈值两个子表来检验必要条件是否存在，分别对“正向”和“负向”结果两种状态下的单个条件的必要性进行分析。根据表3分析结果，所有条件的一致性水平都低于0.9，即单一变量的决定性作用不显著。进而说明，影响政府购买社会服务结果的并非“单个”条件，而是多重条件互动而引发的结果。

为了分析不同案例组态，需要构建真值表，即为对应于原始数据表首次合成后的一种组态[41]。在操作上，它对应于校准后的二分数据表，而后按照案例编码对42个案例进行处理分析。由于许多失败的案例往往更具有启发意义，因此，需要同时构建结果为负向（outcome=0）时的真值表。基于真值表进行组态配置的充分性分析，选择“Standard analysis”将真值表运行“Quine-McCluskey”算法，可得到相应结果的条件路径组态的复杂解、简约解以及中间解三种结果②，本文呈现组态分析的简约解和中间解③，如表4所示。为了形象地报告结果，拉金和费斯采用实心圆代表条件存在（present），空心圆代表条件缺乏（absent），用圆圈的大小区分核心条件和边缘条件，空白表示条件可有可无。符号表达如下：“●”代表核心条件存在， “●”代表边缘条件存在，“”代表核心条件缺乏，“”代表边缘条件缺乏[42]。

四、政府购买社会服务管理的四种组合路径

QCA研究关于组态的分析结果构成了类型学分析基础[43]。因此，根据结果条件组态的充分性分析，可以区分出两种结果理想类型，即路径1和路径2，分别将其命名为“指标引导型”和“自主优化型”。以及两种结果不理想类型，即路径3和路径4，分别将其命名为“科层庇护型”和“技术官僚型”。

（一）路径一：指标引导型（index*system*network）④

这一路径中案例项目开展较为成熟。核心构成要素分别是指标控制、制度信任和网络信任。相关案例中政府有着相对完善和成熟的指标控制体系及执行力，制度建设完善，服务方具有一定规模和影响力，因而拥有较高的制度信任和网络信任。由于具有较完善的指标控制体系，政府敢于将更多服务细节以及意外事件的处理权交给服务方，而这反而化解了单纯依赖指标控制造成的僵化、不切实际、难以执行等问题，能够提升服务质量、充分激发社会组织的创新性和专业性，促进社会力量的成长和政府职能转型。

可以发现，指标不再作为行为控制的简单工具，而是在信任关系的叠加下获得了更加丰富的功能。一方面，完善的指标体系帮助服务组织规范化和专业化，有利于服务组织规模扩大，形成连锁化和品牌化组织。实践中，许多品牌社会服务组织都具有完善和详细的服务规范和标准化服务流程，这在相当程度上成为该组织品牌力和影响力的重要组成部分。反之，品牌社会组织为了获得更高收益的品牌价值，会更加严格和主动地完成指标要求，避免出现违约和失信等行为，以免产生昂贵的品牌损失。另一方面，指标体系起到服务安全保障和标杆引导功能。不仅能够化解服务过程可能出现的不稳定和机会主义风险，还能为更优质和更高效的服务供给提供参照系，引导服务水平稳步提升。即“指标不是定计划，而是引导预期”[44]。

总之，这一管理路径中政府相对放权给服务组织，主要通过指标的构建和引导，以彰显组织行为的合法性和规范性，对行为起到引领作用。指标控制在较高程度的制度信任和网络信任中发挥作用，服务组织也有较好的口碑和声誉。

（二）路径二：自主优化型（～index*interpersonal*system*～power）

这一管理路径的构型核心是较高的信任和较低的权力介入，即政府为服务方保留了大量自主运行和平等谈判的空间。在项目开展初期，政府往往缺少管理合同的能力和经验，无法制定出一个完整的、切实可行的指标体系。为了减少购买服务可能出现的风险，政府通常会选择一个与之具有较高人际信任的组织进行合作，即通过“熟人关系”化解机会主义风险。在这一过程中，如果承接组织是一个同时具有较高网络信任的组织，即“名牌组织”，那么政府的信任实际上是赋予了这一组织的专业治理权。服务组织在服务过程中基于人际信任和制度信任的压力，会选择降低机会主义行为可能，并通过平等的再谈判制度与政府一同制定和完善指标体系，商讨解决方案。例如，虽然部分案例中政府缺少完善的指标体系，但如果服务组织是品牌组织，相应的组织内部管理体系也可作为政府评估或第三方考评的依据或参考。而如果承接方不是“名牌组织”，那么在服务过程中政府会和服务组织之间形成一种平等谈判（因为服务组织从专业性角度上获取话语权会相对减弱）、共同协商的状态。由于这一构型是反权力介入的，因此它会有利于合同双方在执行过程中通过再谈判完善合同和指标体系。与政府直接自上而下建立指标体系不同，这里指标体系的建立是自下而上，自主和自发的，通过“在执行中规划”的方式逐步完善指标规范。总之，该构型描述了政府在管理上通过人际与制度信任，降低权力干预，和服务方一同“干中学”，以相对自主和自发的方式完善服务规范和指标体系。

（三）路径三：科层庇护型（～index*～system*～network*power）

這一管理路径的构型要素仅包括高权力介入，指标体系、制度信任和网络信任弱，人际信任的强弱不影响该管理路径。因而可区分两种具体情况：

一是高权力介入叠加低人际信任。这几乎等同于传统公共行政下的严格科层制。政府对服务方行为施加高强度权力控制，甚至直接将横向合同关系转变为纵向科层关系。部分案例中，政府将社会组织及其人员作为“影子政府”，采用命令—服从的方式运作。由于缺少明确规则，社会组织类似于一种“短期合同工”或“行政雇佣”。例如，一些地区采用政府购买社会工作岗位制度，以期实现对社会力量的培育。但由于一岗多能、交叉任职的岗位设置方式，与社会工作者的专业性发展要求相背，极易混淆社区工作者角色认同，导致“虚假繁荣”局面[45]。

二是高权力介入叠加高人际信任。这实际上导致服务方与政府之间形成某种“合谋”。一方面通过人际关系形成联合，另一方面又依靠权力关系进行控制。这种人际信任可使政府权力渗入获得稳定性，并为权力干预提供保障。但其问题在于可能导致合同双方形成一种封闭系统，长期稳定的签约具有明显的排他性，对来自上级政府和社会的外部力量构成了一种“隐性进入壁垒”[46]。由于指标体系缺乏，服务不规范、不专业和不确定性较高，服务供给质量较低。甚至一些地区公益创投项目在服务供给上几乎失效[47]，并最终演变为庇护关系下的“底层狂欢”。总之，这一管理路径所包括的两种子类型都体现出明显的科层运作与行政干预，政府将社会组织置于科层体系的庇护下开展管理。

（四）路径四：技术官僚型（index*～interpersonal*power）

这一管理路径同样拥有高权力介入，但也包括高指标控制和低人际信任。对于服务组织来说，一方面需要完成指标的任务，另一方面又不得不听命于政府的权力，仿佛被戴上了“双重镣铐”而不得不疲于应付。对于政府来说，指标控制似乎给原本依靠权力进行干预的政府附加了管理工具，政府的权力介入以技术和指标为工具，使其从“行政官僚”转变为“技术官僚”。但从案例效果看，虽然部分服务组织能够完成指标要求，但却无法实现指标目的。如出现“棘轮效应”，即由于指标往往是依据前一期社会组织行动表现而制定的，因而服务组织可能会故意表现不好，而获得一个来年更加轻松的指标[48]。

概而言之，上述四条组合路径中“指标引导型”和“技术官僚型”在以指标控制为代表的正式规则上较为完善，正式规则在组合管理路径中起着较强功能，但前者的项目结果却优于后者。而在“自主优化型”和“科层庇护型”中，正式规则的控制较弱，政府更加倾向于对非正式关系的运用。同样，前者的项目结果也优于后者。由此可知，在政府购买社会服务的管理中，指标、信任和权力对于项目结果而言都非单向度关系，而取决于具体项目背景下管理手段之间的有机融合。“自主优化型”和“指标引导型”两种混合管理路径的项目结果较优，前者侧重项目开展初期，而后者更侧重项目成熟期。两者的共同点都在于，在管理上并非简单“靠规则”，也非纯粹“靠关系”，而是在“正式规则”与“非正式关系”的张力中形成相互促进和双向赋权的关系。信任关系需要依靠指标和规则作为保障，而严格的指标体系也只有在信任“氛围”下方能发挥效力。同时，建立规则能够带动关系的提升，而关系的稳定也能促进规则的完善和落实。在不同管理手段相互赋权和相互促进之中，形成管理合力，最终实现政府购买社会服务效能的提升。

五、结论与建议

政府购买社会服务能否获得理想结果，取决于政府能否开展有效的合同管理。由于社会服务的复杂属性，新公共管理理论所要求的基于市场化原则的管理手段变得困难，充分竞争难以实现，同时制定完善合同并进行监督执行又会付出高昂交易成本。基于新制度经济学的合同理论，运用格兰诺维特等学者关于交易属性的观点进行演绎拓展，提出面向中国实践的政府购买社会服务多维管理手段，包括指标控制、信任关系和权力介入。其中，不同管理手段在与管理结果的关系上都不是单一和单向度的，而必须同其他管理手段共同发挥作用。

为继续探究不同管理手段之间如何形成管理的组合路径，本文选取全国42个政府购买社会服务典型案例开展定性比较研究。通过研究发现，我国政府购买社会服务在实践中主要存在四条管理的组合路径，可分别命名为“自我优化型”“指标引导型”“科层庇护型”和“技术官僚型”。前两条路径能够实现不同管理手段之间的相互促进和赋权，进而形成管理合力，产生较为理想的合同结果。而后两者则表现出对权力或指标的单一偏重，特别是无法实现信任关系与指标体系之间的融合，导致合同结果表现不佳。在理论演绎和实证分析基础上，对于我国政府购买社会服务的管理，提出如下对策建议：

第一，转变纯粹经济理性管理理念，强调管理中的社会属性。社会服务的复杂性使得政府购买社会服务的“交易”不再局限于经济行为，而嵌入社会关系网络之中。因此，管理上需要首先转变纯粹经济理性观念，放弃单纯依靠经济手段的线性管理思路，寻求多维管理手段。强调在管理中对于合同关系之外的非正式关系的运作，重视多元主体在管理中的地位，实现从“合作生产”向“合作管理”的转变，最终在政府购买社会服务领域中形成“善治”形态。

第二，明确指标体系的功能定位，自下而上构建和完善指标。虽然对于社会服务的管理不能完全依赖指标体系，但并不代表需要在管理上完全放弃指标手段。事实上，指标所体现的正式规则有利于服务的规范化和专业化，也有利于社会组织的培育成长。但指标在管理上不能被作为硬性约束工具，而是作为服务供给的引导工具和安全保障工具，在指标设计和执行中注重“柔性”机制的运用，为其他管理手段留出空间。此外，需要将传统自上而下的指标构建与完善机制，转变为自下而上，即将“先规划后执行”转变为“在规划中执行”。通过在服务过程中建立平等的再谈判机制，从实践中提炼、总结并检验指标和规范，完善正式规则体系，从而提升指标在管理和运作中的切实可行性。

第三，突出信任关系在管理中的作用，从人际信任向高层次信任转变。合同关系之外的非正式关系中最重要的是信任关系，信任关系是复杂交易良好运行的润滑剂。因此，管理中需要突出信任关系的重要地位，围绕如何建立、维持和提升信任关系开展管理。在合同关系建立初期，要积极发掘人际信任，努力提升合作的初始信任值，包括寻求与本地熟识的或信誉较好的组织开展合作，降低合作初期的安全风险和管理成本。而在合同运行过程中，要通过制度建立提升制度信任，并最终通过品牌打造和服务包装以及服务网络的拓展，形成更高层次和更加稳定的网络信任关系。

第四，规范行政权力介入的边界，减少直接权力控制程度。实证结果中，过强的权力介入对于政府购买社会服务的结果往往起不到正向影响。因此，管理中需要首先规范权力介入的边界，在项目开展初期明确权力的“巡警”功能，而在项目运行成熟期则转变为“火警”功能[49]。即项目初期通过政府权力介入促进组织能力的提升，加快服务落地并提供信用背书[50]。同时需要政府在合同执行过程中进行巡视、监督、调查、审核，对违规行为如拖延、服务数量开展不到位等予以警告，督促执行。而在项目成熟期后则降低权力介入程度，强调权力的非必要不介入，即只在非常必要或重大风险如寻租、欺诈、恶性竞争发生时进行介入管理，而将常态化服务管理交给专业社会组织和市场进行规范，避免“外行指导内行”局面的出现。

注释：

①原理上，QCA对条件变量的数量要求设定在4-7个。

②限于篇幅，省略部分统计步骤，如有需要，可与作者联系。

③由于政府购买社会服务案例之间的差异性，选择复杂解会造成单一组态涉及要素过多，从而降低理论建构的可能性，因而本文在此处重点关注简约解和中间解。

④*代表正向条件，～代表负向条件。

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