高素质干部队伍建设中的选贤任能制度质量评价指标研究

萧鸣政 应验

摘要：党的二十大报告明确提出，要建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍。高素质干部队伍是实现中国式现代化的组织基础，选贤任能制度是高素质干部队伍建设的制度保障。基于对领导人讲话、政策法规文件、座谈访谈记录、学术研究文献中选贤任能制度相关评价条目的搜集、筛选和编码，通过因子分析构建了包括依法合规、科学民主、完备协调、有效管用等四个维度15个指标的选贤任能制度质量评价指标体系。应用该体系对新中国成立以来27类选贤任能重要制度样本进行了量化评价，提出四方面建设高素质干部队伍的建议：坚持党管干部，提高制度设计的依法合规程度；坚持民主集中，提升制度实施的科学民主水平；坚持系统完备，完善制度实践的协同协调体系；注重工作实绩，增强制度运行的有效管用效能。

关键词：干部队伍；选贤任能；制度质量；制度评价

党的二十大报告提出，要“建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”[1]。打造一支政治素质过硬、建设现代化能力出色、适应新时代发展要求的干部队伍需要高质量选贤任能制度的战略引领和组织保障。高质量选贤任能制度建设，需要一套科学有效的制度质量评价指标体系进行价值引导、发展评估，从而使干部路线更好服从、服务于组织路线和政治路线，以高质量的制度评价促进高质量的制度发展。然而，现有研究多集中于选贤任能制度概念、特点、模式等结构性内容的描述，缺乏对选贤任能制度质量评价体系的量化研究，对制度优势的阐释缺乏依据，对问题的描述缺少支撑，对策建议的针对性、战略性不足。因此，本研究将通过实证研究与量化分析，建立一套选贤任能制度评价指标体系，从而以质量评估促进效能提升，使选贤任能制度更好地服务中国式现代化。

一、选贤任能制度評价相关文献综述

对选贤任能制度质量及其评价，目前学界尚未有直接的研究。现有研究主要从政治制度、行政制度、组织制度与一般制度评价的视角，对制度评价指标、研究方法和实践操作等方面进行了一些探索。（1）在制度评价方面，有研究提出了适应性、复杂性、自主性、聚合性等评价政治制度化的指标。[2]也有学者认为政治制度评价的标准主要是合法性和有效性。[3]其他观点认为可以从生产力标准、人民利益标准、社会和谐标准来评判政治制度。[4]对于行政制度的评价指标，有研究认为主要有组织结构、功能专业度、信息流、科学基础等指标。[5]对组织制度建设水平的评价，有学者归纳了执行效果、自我完善、科学成熟与法理依据等标准。[6]除了带有学科色彩的评价指标外，也有学者认为一般性制度评价的标准包括合理性、合法性和现实性，分别对应效率、公正与实施。[7]（2）从制度评价指标的研究方法上看，普遍的研究方法是主成分分析和因子分析法，其核心思路是通过降维，把多个指标转化为少数几个综合指标。此外，还有逻辑框架法，将几个内容相关、须同步考虑的动态因素结合在一起，通过分析各种要素间的逻辑关系，建构指标体系。[8]（3）从制度评价指标的内容或者操作上看，有研究基于欧洲政府质量调查（The European Quality of Government Survey）构建了欧洲国家公共部门治理的评价指标项目，包括公平公正、专业精神、反腐败、法治、司法独立等。[9]也有学者认为贤能政治中的评价指标主要包括政治能力和专业能力两个方面。[10]世界银行全球官僚制度指数（Worldwide Bureaucracy Indicators）的评价指标包括：私营与公共部门劳动力人口信息、公共部门工资溢价、相关工资和薪酬压缩率、性别间薪酬差距和公共部门工资额等。[11]

总的来看，现有研究中对选贤任能制度评价的针对性、实证性的量化研究比较缺乏，主要表现在以下几个方面：一是评价指标多是各学者基于其学科本位，从政治学、行政学、管理学等单一角度提出的，缺乏整体性的跨学科与多领域研究；二是理论性、框架性指标体系居多，而实操性、可测性指标体系缺乏；三是一些西方的官僚制与贤能政治评价指标由于制度环境的差异，难以直接适用于中国的制度评价情景。不过，基于政治学、管理学的一些相关研究，从理论性的指标设计与选取，以及实操性的指标体系构建与评价，给选贤任能制度评价指标体系的研究提供了一些间接性的参考。比如，对现有评价条目归纳概括出的选贤任能制度评价的十大维度（制度合理维度、制度合法维度、制度客观维度、制度操作维度、制度规范维度、制度结构维度、制度协调维度、制度功能维度、制度效用维度和制度效应维度）可为本研究构建指标体系提供框架参考。因此，本文力求通过对选贤任能制度相关评价条目的搜集、筛选和编码，使用实证与量化方法，探索出一套科学且符合中国国情的制度质量评价指标体系，据此对新中国成立以来选贤任能重要制度样本进行量化评价，并结合评价结果提出完善选贤任能制度和建设高素质干部队伍的相关建议。

二、选贤任能制度评价指标体系的理论构建

评价指标体系的理论构建是指标体系的基础，为指标体系的实证检验提供具有一定理论基础的评价框架。本部分将对领导人讲话、政策法规文件、学术文献研究、调研访谈记录等涉及选贤任能制度评价的相关评价条目进行搜集、编码、筛选，形成初步的评价指标体系。

（一）评价条目的搜集汇总

本研究中，评价条目的资料来源主要包括领导人讲话、政策法规文件、学术文献研究、调研访谈记录等四个方面。具体看，领导人讲话中的评价条目主要指党和国家主要领导人关于干部制度、选拔任用的相关评价性表述。政策法规文件中的评价条目主要指国家法律、党内法规以及规范性文件等在主题上或有专章涉及干部选任的条文。学术文献研究中的评价条目主要指中外学者发表的著作、学位论文和报刊文章中涉及选贤任能制度评价的研究观点或论述。调研访谈记录主要指课题组自2020年承担国家社科重大项目以来调研形成的数万字一手访谈记录。评价条目的搜集，所涉主体上包括党政机关、国有企业和事业单位的干部，以党政领导干部为主。所涉环节上包括素质培养体系、知事识人体系、选拔任用体系、从严管理体系、正向激励体系等“五大体系”，以选拔任用体系为主。所涉层次上，既包括干部个体，也包括领导班子，以干部个人为主。

具体看，领导人讲话评价条目搜集了截至2022年党的二十大提出的“德才兼备、以德为先、五湖四海、任人唯贤”“忠诚、干净、担当”“高素质专业化”等表述，共计29条。政策法规文件评价条目搜集了《中国共产党章程》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中华人民共和国公务员法》等相关法律法规及其历次修订，共计45条。学术文献研究评价条目搜集了中外政治学、行政学、管理学、法学等不同学科对官僚制、干部管理、选拔任用等的相关研究成果，共计30条。调研访谈包括通过课题研讨会、专家座谈会以及实地调研、问卷调查、访谈获取的来自全国几十个单位、地方和数十位相关专家学者的意见，共计33条。上述四方面来源共计为选贤任能制度评价指标体系的构建提供了135条紧密相关的评价条目。本研究采用文本编码方法，对135条原始资料进行开放式编码，对相关评价条目的原始语句提炼、加工、萃取出概念化语词。限于篇幅，本研究对四方面来源的词条各截取前五分之一并概括如下：（1）领导人讲话。党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活民主化；实现和发展人民民主；和群众有密切的联系；科学；针对性；指导性；先进性；充分发挥社会主义制度的优越性。（2）政策法规文件。科学（科学化、科学性）；民主（民主化、民主集中）；参与度；参与和监督；密切联系群众；群众监督；结构合理；结构合理调整；合理使用//公平公正；客观公正//①实事求是；从实际出发。（3）学术文献研究。科学性；科学基础；科学规范；技术合理性；科学规范；功能专业度；人民性；民主责任制；民主协商与民主选举；民主集中制；私营部门参与、政策对象参与；行为主体的制度响应。（4）调研访谈记录。科学性；科学；科学精准；考实考准；选拔最合适；择优；合适胜任；岗位需要；专业化；人民中心；百姓满意；群众认可度；群众意见；群众基础；代表性广泛；民意基础厚实。

（二）评价体系的筛选构建

综合前文四方面来源搜集形成的评价条目，本研究使用主轴编码方法，构建初步的评价指标体系。首先，使用Nvivo 12 plus软件，分别对四类来源中评价条目的概念化语词进行内容分析。由于评价条目中有的是词语，有的是短句，有的是集中连续表述，有的是分开间断表述，有的评价词汇或短语高频重复出现，有的仅在某篇论文或某次访谈时以学术化或口语化表达出现，这就需要对上述资料进行归纳整合，按照文献综述中述及的10个评价维度，将属于同一维度的概念化语词进行归类，对完全相同或近似表述进行合并。接着，将领导人讲话、政策法规文件、学术文献研究、调研访谈记录四类来源中的概念化语词再进行一次“同类项合并”，即每张表中“制度合理维度”均归到新的汇总表中的“制度合理维度”。这样做的目的是将分散在不同来源中的概念化语词进行归纳汇总，从而了解概念化语词的词频，为后续筛选提供依据。在归类的过程中，将具有类似含义的内容放在同一条目中。比如，四张表的“制度合理维度”中均有“科学、科学性、科学化”的条目，就将四张表中相關内容归为一个评价类别。通过上述步骤，初步形成了具有10个维度和36个类别的评价指标体系。限于篇幅，对10个评价维度的描述性词条归类各截取前五分之一并概括如下：（1）制度合理维度。民主（民主化、民主集中）；党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活民主化。（2）制度合法维度。执行党的路线；服从党的纪律//公平公正；机会平等；正义；社会公平。（3）制度客观维度。鲜明中国特色；符合国情；国情出发；中国特色。（4）制度操作维度。切实可行；行得通；运行有效//简便易行；于事简便；于事简便；简便易行；便利管用；简便易行。（5）制度规范维度。规范；规范化；规范；规范管理；规范性//制度化。（6）制度结构维度。结构合理；结构合理调整；合理使用；结构优化；组织结构。（7）制度协调维度。配套完备；配套衔接；内容协调（配套衔接）；衔接；衔接协调；制度契合；配套；培用衔接。（8）制度功能维度。选拔最合适；择优；合适胜任；岗位需要；专业度；专业化。（9）制度效用维度。百姓满意；群众认可度；群众意见//保证人民安居乐业；幸福安康；和谐；社会安定团结。（10）制度效应维度。政局稳定；保障国家安全；长治久安；冲突化解；维护国家统一。通过两轮的归类合并，大幅精简了相关评价条目篇幅数量，使评价指标体系的框架进一步凸显。具体说，10个维度评价框架所对应的概念化语词数量较为平均，即领导人讲话表（20条）、政策法规文件表（18条）、学术文献研究表（19条）、调研访谈记录表（18条），避免了来源权重过大，影响后续评价的科学性。此外，经过计算，每个概念化语词平均荷载3.97个评价条目，即每个归纳后的高频条目对应不同来源的4条相同或相似表达，说明汇总过程的概括性、精炼程度较好。

（三）评价体系的调整改进

上述指标体系是基于课题组的初步理论性构建，其概念化语词的构建、同类型词语的合并都会带有研究者个人的主观判断和学科背景局限。此外，由于所使用的数据不少是来源于二手数据，是否能反映和体现干部选贤任能的真实情景仍有待商榷。因此，为进一步提高评价体系的完备性、客观性与有效性，作者征求了中央组织部、中国社会科学院等单位五位实践专家和五位理论研究专家的意见。通过专家咨询，课题组明确了进一步修改的四方面原则：（1）可辨性和可把握性。本研究对象不是对具体制度的评价，而是对一定时间长度、内容结构制度的整体辨别与把握，这要求评价指标要符合整体性评价的特点和要求。（2）可比性或一致性。指标体系构建中一个常见的问题是指标间的“颗粒度”②不一。有的评价条目是领导人谈的，相对宏观；有的是学者研究的，相对具体。有的条目来自中组部干部的看法，有的来自基层干部的观感。这些不同类型、层级的资料中的评价条目大小、粗细不一，需要进行可比性与一致性调整。（3）可测性和可操作性。评价指标体系的构建不仅仅是为了形成一个原则性、理论性的框架，而是要以此为工具对干部选拔任用制度进行实证研究，客观衡量不同阶段制度发展情况，进而为制度设计与改进提供参考依据。因此，各指标要可测量、易评价。（4）合理性与合适性。中国制度情境下的选贤任能制度评价需要反映和体现中国特色，即评价指标要具有合理性与合适性，符合一般中国人的常识认知，符合中国的具体国情。

按照上述可辨性、一致性、可测性、合理性等原则，本研究对36个类别评价条目中相关概念化语词继续进行选择性编码，通过搜集汇总、筛选构建、调整改进等步骤，使用“开放式编码—主轴编码—选择性编码”的文本编码方法，形成了初步的选贤任能制度评价指标体系。限于篇幅，本研究对三个评价框架所述条目各截取前五分之一概括如下：（1）制度设计下有制度合理、制度合法、制度客观三个维度，其评价条目包括制度形成过程是否民主，广泛听取吸收各方意见；制度实施方式是否体现民主集中制原则；制度设计与论证是否具有科学依据。（2）制度实施下有制度操作、制度规范、制度结构、制度协调四个维度，其评价条目包括是否注重程序和实施过程的严谨周密；是否简便易行，可行性和操作性强//制度形式是否规范，制度化程度高。（3）制度绩效下有制度功能、制度效用、制度效应三个维度，其评价条目包括是否有助于干部素质培养和能力提高；是否有助于考核，从而奖优惩劣，能上能下；是否有助于选拔出适合组织需要的优秀人才。该评价体系在向专家反馈后，基本得到了肯定性反馈，也较符合选贤任能制度评价的理论与实践情况。

三、选贤任能制度评价指标体系的量化分析

如前文所述，本研究通过资料收集、内容分析和专家反馈等方式构建了选贤任能制度评价10个维度、27个指标的评价体系，但该体系是否简约、精准、有效，还需要进一步通过实证的量化分析予以检验。本部分将通过问卷调查、因子分析、信效度检验、权重计算等方法对指标体系做量化分析。

（一）评价体系的问卷调查

基于前述评价指标体系，课题组编制了选贤任能制度评价指标问卷，旨在收集相关评价数据，为实证检验提供依据。问卷发放中，首先，对形成的初步问卷进行预调查。基于预调查，课题组对问卷进行了调整，给部分受访者反馈后，得到认可反馈。其次，考虑到问卷发放期间全国仍受新冠病毒感染疫情影响，本研究的问卷填写采用线上填写与实地填写相结合的方式，以线上填写为主。由于受访者存在分布广泛、高流动性、群体规模和边界不清或者身份比较敏感等原因，线上填写往往难以实现概率抽样，本研究采用“样本选择法”和“链接跟踪法”等方法，前者指利用样本匹配方法，实现从网络访问固定样本中获取代表性样本的目的；后者根据样本中的关系网络追踪和扩展样本，以使得非概率样本接近概率样本。[12]此外，由于选贤任能制度的主要适用对象是公共部门人员，且评价内容带有一定专业性和范围性，最终考虑主要向公共部门（党政机关、国有企业和事业单位）工作人员（领导干部和一般干部）发放。

按照上述问卷发放思路，数据收集情况说明如下：（1）代表性上，地理上覆盖了中国东、中、西等地理单元；单位类型上包括了党政机关、国有企业和事业单位；人员特征上包括了少数民族干部、民主党派干部、群团组织干部、选调生群体。（2）科学性上，综合使用了“样本选择法”和“链接跟踪法”等方法。回收问卷546份，超过置信度95%、误差5%以内最少樣本量为384份的要求，基本满足后续数据清洗和分析需要。（3）有效性上，因发放对象或从事干部人事管理工作，或在高校等研究机构从事相关研究，或为单位骨干经历过干部选拔任用，均对选贤任能制度有所了解，保证了填答数据的有效性。此外，在对所得数据进行分析前，还需要对数据进行清洗。基于线上问卷后台记录的填写时长，删去填写时间过短和过长的样本。删除正偏态分布填答时间均值±2标准差之外的数据，并删除了连续相同打分的样本，剩余288个有效样本。

（二）评价体系的因子分析

一般认为因子分析的样本量宜在300个以上。本研究有效样本量为288，接近300，基本符合因子分析所需的数据数量要求。对有效样本进行人口统计学信息描述发现（见表1）：从性别上看，男女比例为1∶0.62。民族上，少数民族占比为11.5%，高于2020年第七次全国人口普查中少数民族8.9%的占比。学历上，有97.2%的受访者拥有本科及以上学历，其中硕士及以上（含在读）的受访者有51%，说明本研究的参与者有较高的知识素养和文化水平。约有52.8%的受访者担任领导职务（包括正职和副职领导职务），其中属于党政领导干部群体的有125人，占288个总样本量的43.4%，表明问卷的质量有一定保证，而且担任领导职务的干部一般都有选贤任能的具体感知和亲身经历，能提高回答的有效性。从受访者的工龄上看，58.7%的受访者工龄在3-20年间，说明一半以上都是单位的中青年骨干。62.9%的受访者工龄在10年以上，说明受访者大部分都有选拔选任经历，对本研究主题较为熟悉。此外，有体制外工作经历的受访者占总样本量的31.6%，体制内外人才的流动也属于广义选贤任能的一部分，有类似经历的受访者能更加客观、辩证地看待中国共产党选贤任能的干部人事制度。

进行因子分析前，需要先对数据适用性进行统计检验。本研究使用SPSS 27对样本数据进行KMO和Bartlett's球形检验，结果显示，KMO系数为0.954，大于0.9，说明非常适合因子分析；而Bartlett's球形检验的显著性水平P值为0.000，小于0.05，达到显著水平，表明数据适合进行因子分析。接着，对评价维度及其条目进行主成分分析，将评价维度进一步降维。公因子（评价维度）数量确定的依据主要是Kaiser标准法，因子特征值≥1.0；公因子的累计方差贡献率之和应达到70%以上。确定公因子及其支撑性因子后，还要对因子进行筛选，标准主要是变量独立原则和内部一致原则。依据上述标准，通过四轮探索性因子分析后，最终删去12条评价指标。对剩余指标样本量通过主成分分析法和凯撒正态化最大方差法得出旋转后的成分矩阵，旋转后的成分矩阵结果显示构建四因子评价模型具有实证科学性（见表2）：（1）KMO、Bartlett's球形检验、样本均值、标准差与共同度等符合相关标准，说明全部样本适合因子分析。（2）四因子模型相比于三因子模型，旋转载荷平方和累计百分比从73%提升到78%，四因子模型保留了原始样本中3/4以上的信息，代表性和概括性很强。（3）现有因子模型所有变量均符合变量独立原则和内部一致原则，说明变量样本质量较高。（4）从因子结构上看，因子1、2、3、4所属变量数量分别是5、4、3、3，结构相对均衡。

通过四轮探索性因子分析，得到的因子模型较为科学合适，可以对公因子进行命名。具体看：（1）公因子1包括五个指标评价条目，涉及选贤任能对象的选拔、考核、流动、激励、培养等环节，总体与制度实施的效果相关。（2）公因子2包括四个指标条目，涉及制度设计与实施的科学和民主程度，反映了制度的合理性程度。（3）公因子3包括三个指标条目，涉及制度实施运行中结构是否完备、配套是否衔接。（4）公因子4包括三个指标条目，涉及制度的合法合规性。综合四个因子题目主要的、共性的内容进行归纳概况，考虑命名如下：因子1命名为“有效管用”，因子2命名为“科学民主”，因子3命名为“完备协调”，因子4命名为“依法合规”。

（三）评价体系的验证检验

对于经过探索性因子分析形成的评价指标体系，还需要通过验证性因子分析进行检验，并对其进行信效度检验。另外，不同指标的权重也有差异，更为完善的指标体系还需要对各指标权重进行确定。验证性因子分析的问卷是通过课题组2022年7月赴江西、山西、广东等多个地市及其机关进行调研，分别由组织部安排进行了线上填写，共得到2817条样本。经过数据清洗，剩余1468条有效样本。为避免出现在自我报告式问卷中常见的共同方法偏差问题，本研究采用对不同群体发放的方式来降低共同方法偏差，并使用Harman单一因素检验法进行共同方法偏差检验，通过计算因子荷载，旋转后因子1、2、3、4的方差百分比为：23.229%、19.860%、18.947%和15.854%，占比较为平均。接着，对有效样本进行随机分组，组1（734个样本）用AMOS模型拟合度分析、组2（734个样本）用MPLUS指标维度数分析。通过AMOS软件构建选贤任能制度评价指标体系模型的验证性因子分析路径，绝对拟合指标、增值拟合指标与简约拟合指标的结果显示，绝对拟合指标RMR值（残差均方根指标）为0.089，略微超过了0.050的阈值，其他结果均在合理范围内，可证明四因子模型的拟合度较好。接着，通过MPLUS软件进行结构方程分析，验证指标维度数量是否最优。从四因子、三因子、双因子、单因子分别对15个指标进行分析，结果显示，三因子、双因子和单因子都是备择模型，唯有四因子模型符合绝对拟合指数和增值拟合指数的各拟合标准。因此，通过MPLUS分析可知，四因子模型与备择模型比是最为合适的。

在使用AMOS和MPLUS软件对四因子拟合度和公因子数量进行检验后，还需要对问卷的信效度进行检验。信度检验方面，通过SPSS分析，题项内部一致性α系数为0.941，表示15个题项的一致性非常理想，一致性信度非常高。具体看，各题项本身与其余题项总分的积差相关系数在0.638-0.764之间，表示其相关度很高。从题项删除后量表的内部一致性α系数值改变来看，删除相应题项后，量表的α系数均小于本维度整体的α系数0.941，表明各题项与其他题项的同质性较高。效度检验方面，在预调查阶段，向组工专家和各类各级干部进行了多轮发放，对问卷进行了修改和完善，一定程度保证了量表的内容效度。前文结构方程分析结果也说明，四因子模型符合绝对拟合指数和增值拟合指数的各拟合标准，说明四因子模型的结构效度较好。此外，各公因子总分与选贤任能制度评价总分的Pearson相关系数（0.707-0.917）显著高于各公因子总分间的Pearson相关系数（0.510-0.771），说明各维度之间的区分度较好，量表具有统计效度。

最后，指标体系的权重可以通过各成分的方差贡献率和载荷系数信息的比值等进行计算。前述探索性因子分析时，对该模型的因子荷载情况进行了计算：4个公因子的累积方差解释率值为77.890%，4个因子的方差解释率（方差贡献率）分别为：23.229%、19.860%、18.947%和15.854%。据此，4个因子的权重分别为各因子方差解释率与累积方差解释率的百分率，取整后四因子的权重分别为30%、26%、24%、20%。将因子顺序按照制度设计、制度实施的逻辑调整后，形成了4个因子15个指标的评价体系（见表3），其评价维度、权重、指标等内容的形成过程中使用了科学的方法，它们经过多轮检验，在请教相关专家后也得到较为积极的反馈。

四、选贤任能制度评价指标体系的实际应用与分析

前文对选贤任能制度质量评价的指标体系进行了理论构建和量化分析，最终形成了包括四个维度、15个指标的评价体系。本指标体系是否具有操作性与可行性，需要通过相关的实际应用进行评判。因此，本研究从新中国成立以来公开颁发的选贤任能制度文本中选择了27组重要制度样本进行实际评价。

（一）重要制度样本选择

重要制度样本选择的范围是新中国成立后所有公开颁布的“选贤任能制度”，包括国家法律、党内法规中与选贤任能相关的重要制度样本。因此，第一步就是要广泛、全面地对相关制度进行搜集。制度样本的搜集范围主要基于网上权威数据库和相关领域学者著作，主要包括人民网人民数据、共产党员网、北大法宝党内法规数据库、国务院政策文件库，以及中共中央组织部编《中国共产党组织建设一百年》等著作。制度样本的搜集标准包括三方面：时间上是新中国成立以來的相关制度样本；内涵上是本研究对“选贤任能制度”概念的狭义界定③；外延上是主干性的重要制度样本。基于上述搜索范围及搜索标准，初步整理出200余条样本组成的制度样本库。

课题组邀请相关组工干部、专家学者审阅把关，他们反馈上述样本库存在主体过宽、内容过泛的问题。主体过宽指现有样本搜集把广义的人才制度也纳入其中，导致研究所涉主体不够聚焦。内容过泛指现有制度样本在所涉内容上把非选拔任用环节的制度也包括进去了，核心主干制度不突出。以主体过宽举例，《关于加强专业技术人才队伍建设的若干意见》中主要谈专业技术人才队伍建设如何更好适应党和国家发展需要的问题，显然，专业技术人才不仅包括党政机关、国有企业和事业单位中的专业技术类工作人员，还包括社会其他广大人才群体，如在私企、外企、非政府组织等单位中的专业技术人才，而这部分人并不是本研究重点探讨研究的对象，应考虑删除。通过对主体过宽、内容过泛问题的回应，本研究将制度数量降为110份。

然而，即使是对100余份制度进行评价，其可操作性仍然较低，需要进一步突出重点、核心、主干制度样本。在征求相关干部、专家意见后，本研究考虑根据党内法规的效力位阶④来筛选排序。党内法规横向上分为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等类型，纵向上分为中央党内法规、部委党内法规和地方党内法规等类型。根据位阶高低，对110份样本按其横向与纵向的位阶类型进行编码标记，考虑保留标记为1、考虑暂留标记为2、考虑删除标记为3。综合编码结果加上人工筛选，第二次精简后得到60份制度样本。这60份制度样本主要是筛选考虑选项为1的核心制度，兼顾部分筛选考虑选项为2的重要制度。人工调整中，也考虑了相关性等因素。比如，1949-2023年间，《中国共产党章程》共经历了13次修订，然而并不是历次修订都对选贤任能制度进行了修改，因此虽然党章的效力位阶很高，但也要结合相关性进行调整。为进一步提高可测性，有专家建议对同一阶段相似制度进行合并，对相关性高的一类制度进行评价。最终，经过多轮专家补充和筛选后，基于同类项合并的精简，确定新中国成立以来27类选贤任能重要制度样本（一类重要样本包括若干份具体制度）。这样，受访者实际对新中国成立以来选贤任能制度发展阶段中，某一重要制度样本类别进行整体性评价，实际评价内容为27类，使评价的可操作性、可测评性大大提高。

（二）評价过程与结果分析

基于前文探索形成了选贤任能制度评价指标体系（评价工具）和新中国成立以来选贤任能27类重要制度样本（评价对象），本研究将使用评价工具对评价对象进行量化评估，从而揭示选贤任能制度的质量水平及其变化趋势。研究使用焦点小组问卷法，对中国浦东干部学院、黑龙江省委党校、浙江红船干部学院进行了小范围针对性发放，重点对党政机关厅局级、县处级、乡科级领导干部进行了问卷调查。为便于受访者了解各制度核心内容，课题组还提供了包含制度简介的附件。通过线下组织填写，共收到143份答卷。评价者主要是领导干部，并且年富力强，具有比较丰富的选任干部的经验，也熟悉相关的选贤任能制度，从一定程度上保证了评价结果的有效性。其中，受访者以男性与汉族居多，年龄以中青年为主，36-45岁区间占到了60%以上，硕博士人数占比接近60%。来自党政机关的120名受访者的职务级别分布较为平均，厅局级、县处级、乡科级人数分别为39、44、35人（处级及以上占比达70.3%），其中超过95%为领导职务（包括正职和副职）。数据清洗后，共剩余88条有效数据。由于是线下组织填写，且对问卷内容进行了说明和解释，加上受访者层次较高（硕博60%、处级以上70%、领导干部95%），有效保证了数据质量。此外，为了解受访者对所填写信息的熟悉程度，问卷还参考德尔菲法设置了权威系数⑤的计算。总的看，受访者对选贤任能制度评价的整体权威系数为0.85，对1978年以前选贤任能制度评价的整体权威系数为0.75，对1978-2012年间选贤任能制度评价的整体权威系数为0.75，对2012年以来选贤任能制度评价的整体权威系数为0.95。由此可见，不论是整体评价还是各个历史阶段的评价，受访者的权威系数均≥0.7，可认为评价结果具有较高信效度。同时，课题组对相关的评价者进行了随机访问，被访问者认为能够在有效时间内完成评价工作，并且认为自己能够清楚理解与把握相关的评价标准与对象特征。因此，应用评价结果表明，本研究所建构的4个维度15个指标的选贤任能制度质量评价指标体系，在样本群体中具有较好的操作性与可行性，可以进一步在更大范围进行推广应用。

（三）基于应用结果的启示与价值分析

基于代表性群体的量化打分对新中国选贤任能制度进行评估，相比于主观性的叙述，增加数据支撑；相比于模糊性的评价，更有基于数据的衡量。而且，从依法合规、科学民主、完备协调、有效管用这四个维度进行评估，在分析视角和评估框架上具有创新性。为更方便揭示选贤任能制度质量变化幅度及其发展趋势，本研究参考中共中央、中央组织部文件及相关专家学者研究，将新中国选贤任能制度的发展分为七个阶段，应用评价结果表明，本研究从量化的视角揭示出了七个阶段中选贤任能制度质量的发展趋势，各个阶段分别存在一定的差异性与特殊性。具体看，历史脉络上，从1949到1978年，加权后的选贤任能制度质量呈逐渐递减趋势，1966-1978年急转直下达到谷底。改革开放后，选贤任能制度质量快速恢复到新中国成立初期水平并平稳发展。新时代以来，选贤任能制度整体质量上升到一个新台阶。分类评价上，新中国成立以来选贤任能制度依法合规、科学民主、完备协调、有效管用这四个评价维度的平均发展水平整体类似（方差仅为0.007），但如果计入权重系数后，则有效管用的得分明显高于其他维度评分，说明选贤任能制度产生的实际效果较好，能切实推进国家治理和中国式现代化进程。依法合规指标在第七阶段得分增幅达11%，而同阶段其他指标增幅则在10%以内，说明新时代以来对党组织主体地位和主导作用的强化显著提升了选贤任能制度的依法合规水平（见表4）。

五、基于应用评价结果的相关思考与建议

中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，是由广大干部具体实施、执行、贯彻的现代化。要实现高质量的现代化，就需要高素质的干部队伍，这就需要对选贤任能制度进行创新发展。

（一）坚持党管干部，提高制度设计的依法合规程度

进入新时代以来，干部选拔任用中“党管干部”原则不断强化，党组织在干部选拔任用环节的主体地位和主导作用不断凸显。选贤任能制度评价体系中的“依法合规”维度，不仅指法律法规的创设是否符合相关规定，编制过程是否具有法理依据，更重要的是强调干部工作对组织路线和政治路线的支撑与保障功能。然而，通过对评价维度的权重分析发现，依法合规维度的权重为20%，相对较低；且在全国抽样调查中，受访者对新中国选贤任能制度中依法合规维度评价的得分在加权中也相对较低。这种权重和得分上的“双低”现象，在一定程度上表明受访者的感知与国家的重视之间仍存在一定差距。比如，对于目前的公务员制度和党政领导干部制度，不少受访者可能认为两者是某种程度上的“两官分途”，对党政领导干部要突出政治性，而对公务员可能更需要强调专业性，因而认为后者在制度设计上不需要太突出强调党纪党规和党管干部原则。此外，也有受访者对国有企业、事业单位人员管理制度上是否需要突出“党”的地位和“管”的方式存在认识上的模糊，部分受访者认为国有企业、事业单位人员不同于党政机关干部，做好本职工作即可，对其管理制度不需要太突出政治性。总的看，党管干部、党管人才是选贤任能干部人事制度最核心与最根本的原则，是整个干部人事制度的“线头”。在分类管理格局上，要进一步突出强调党管干部原则在不同制度间的基础、核心地位，明确制度设计要首先依循（依法合规的“依”）党的集中统一领导，在此基础上根据相关已有制度和不同对象、情景，制定适合（依法合规的“合”）本类型岗位和工作的具体制度。

（二）坚持民主集中，提升制度实施的科学民主水平

从新中国成立之初的分部分级管理到改革开放后的分类管理，从委任、选任的单一模式到委任、選任、聘任、考任与竞争性选拔等多种模式并举，从制定国家公务员和党政领导干部的试行条例到党政机关、国有企业和事业单位干部制度体系建设，选贤任能制度评价中一条贯穿始终的脉络线索，就是选任科学化和民主化水平的不断提升。如果说依法合规维度是选贤任能制度设计的核心，那么科学民主就是实现制度效能的重要支撑。然而，受访者对新中国选贤任能重要制度的评估结果显示，科学民主的未加权得分是最低的，在新时代选贤任能制度四个维度中的得分也是最低的，且其新时代得分相较于新中国成立初期得分的上升分值也是最低的。在新中国70多年发展建设的七个阶段评分中，其提高的速度较慢、程度也较低。这种感知评估的低分、得分提高的缓慢，一定程度上与选贤任能制度发展过程中人们对科学民主认识的逐渐深化有关。科学民主的实质就是遵从民主集中原则，遵循人力资源管理客观规律。但是新中国成立初期，尤其是“文化大革命”时期，选任的标准和方法都偏离了科学民主的这一实质；改革开放后，国家重新确立了科学化、民主化、制度化的干部人事制度改革方向。总的看，科学民主是服务于选贤任能的一种手段，体现了党管干部价值性基础上的工具性。选贤任能制度的科学民主性在选任原则上，集中体现为人岗相适、人事相宜的科学性原则和公道正派、群众公认的民主性原则；在选任模式上，要求合理使用聘任制、考任制和竞任制；在选任程序上，要求依照民主程序、经过民主酝酿、通过民主决策产生人选；在选任渠道上，强调增加选贤任能制度对人才的政治引领和政治吸纳[13]，通过制度设计的包容性提高制度的凝聚力。

（三）坚持系统完备，完善制度实践的协同协调体系

制度建设是党的建设的重要组成部分。党的十九大报告提出要将制度建设贯穿党的建设各个方面，党的二十大报告在党的建设部分专节论述制度建设问题。“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[14]，选贤任能制度是整个党和国家领导制度与组织制度体系中带有根本性和关键性的制度，具有稳定性和长期性的特点。进入新时代，选贤任能制度体系建设也被摆到更加突出的位置。仅以党政领导干部选拔任用制度数量看，据课题组不完全统计，1995至2022年间印发的40份制度中，十八大后制定出台的就有14份，占总量的35%。正是因为党中央的高度重视，选贤任能制度体系的内部完备性和外部协调性水平不断提高，已成为国家制度和治理体系的显著优势之一。根据2021年中央办公厅法规局发布的《中国共产党党内法规体系》对党内法规体系框架构成的描述，选贤任能制度贯穿党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规等四大板块。因此，在制度内部外部的体系和横向纵向的关系中，选贤任能制度中的完备协调维度成了制度质量的主要特征，体现了制度设计的科学性，关系到制度运行的有效性，反映了制度效能的显著性。完备协调维度在选贤任能制度体系中的权重为24%，居于中间位置，但对其的质量评估则从改革开放初期的居于最末，不断快速攀升，进入新时代后位居第三，接近第二，与选贤任能制度体系建设受到重视的程度相匹配。从制度实践视角看，评价制度运行是否有效、制度发展是否成熟，需要以系统哲学观来看待制度体系的关联性和有序性。[15]关联性上，需要使干部制度与横向上的人才制度、组织制度相协调，与纵向上的上位法律法规与下位法律法规相协调。有序性上，要抓住公务员法、干部任用条例，以及国有企业、事业单位的主干性制度，稳步健全选拔任用相关环节的支撑性制度，统筹好横向与纵向、核心与外围等制度的关系，构建层次分明、完备周延、有序协调的选贤任能制度体系。

（四）注重工作实绩，增强制度运行的有效管用效能

制度的生命力在于执行。高质量的制度设计为的是高效能的制度执行，将制度优势转化为治理效能。因此，选贤任能制度依法合规、科学民主与完备协调等评价维度的最终归宿和落脚点是结果的有效管用。选贤任能制度优势的发挥，需要通过有效管用的制度执行来实现。有效管用程度的高低体现了制度整体质量的优劣，反映了制度整体效能的高低。在选贤任能制度体系中，有效管用的权重最高，为30%，共有五个评价条目（二级指标）支撑这一评价维度（一级指标），包括培训、考评、配置、管理、保障等人力资源管理的环节，对应了素质培养、知事识人、选拔任用、从严管理、正向激励等干部管理的“五大体系”。某种程度上，选贤任能制度的有效管用维度自身就是一个周延全面的“子系统”。从受访者感知评估上看，有效管用维度也是得分最高的评价维度，新中国成立伊始就超过7分，七个阶段中有五个阶段都超过或接近7分，总体体现出制度执行实效的稳定性和长期性。有效管用维度的高权重与高得分是与党治国理政的成就相吻合的，从新中国成立初期赢取抗美援朝战争，到成功研制“两弹一星”，再到经济腾飞，再到打赢脱贫攻坚战等，都体现了选贤任能制度在人员配置上的高效率、高效能。在未来建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍实践中，要打通“有效管用”这最后一公里，需要在制度设计上体现中国特色，在制度执行上强调可操作性、可评估性，在制度结果上强化组织战略目标的实现。基于建设中国式现代化（中心任务），实现中华民族伟大复兴（奋斗目标）对高素质干部队伍建设提出的要求，要在制度设计与实施的各个环节中，将建设高素质、专业化的干部队伍放在重要位置，把有效管用的要求贯穿于制度建设的各个方面，通过提高制度有效管用程度，带动整个选贤任能制度质量的提高，进而推动干部队伍的高质量发展和中国式现代化目标的实现。

注释：

①“//”指不同维度评价条目间的分割，评价条目中有部分词条有重复，是由于四类资料中都出现相同表述，表明该词条是高频词。

②所谓指标颗粒度（granularity），指的是指标大小、粗细、清晰度等方面的一致性程度。

③选贤任能制度概念有狭义和广义两种界定，狭义的选贤任能制度主要指党政机关、国有企业和事业单位中党政领导干部、公务员（不含党政领导干部群体）、国有企业和事业单位人员选拔任用等环节（涉及选拔标准、条件、对象、范围、方法、程序、任用方式等）的核心制度。

④效力位阶也称效力等级，指构成执行法律不同类别的规范在执行法律部门中的地位或所处的效力层级，以及当这些规范之间出现冲突时应适用的原则。

⑤所谓权威程度是指受访者给出的某一问题或者方向的权威力度，其值的大小对评价的可靠性影响显著。权威程度用权威系数（Cr）表示，该系数由受访者对问题的判断依据（Ca）和受访者对问题的熟悉程度（Cs）两个因素决定，数值均来自受访者的自我评价。权威系数Cr=（Ca+Cs）/2。权威系数Cr≥0.7即认为研究结果可靠。

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