电网建设项目电子文件归档难点及措施分析

文/宋莤 黄华

电网建设项目电子文件的形成来源途径多样、内容格式繁杂、收集归档意识薄弱的现状，在一定程度上造成并加剧了电子文件法律效力难以保证、管理系统建设难度大、缺乏项目档案人员和专业管理知识的归档难点，可以从试点归档推广、顶层设计管理系统、提升档案人员电子文件归档意识和技能等方面应对解决

随着信息技术的飞速发展，建设项目信息技术从以前的计算机辅助设计的单一内容，逐步发展到项目申报、招标投标、3D 建模、物资采购、施工管理、工程监理、工程监测等涵盖工程建设全流程的信息化管理，产生了大量的原生电子文件。2016 年11 月4 日，国家档案局、国家发展和改革委员会联合印发了《建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法》，标志着我国建设项目文件归档与档案管理进入了一个新的历史发展阶段。2018年4 月，修订后的《建设项目档案管理办法》出台，对工程管理信息系统产生的电子文件的形成和收集、整理、检测、归档等环节，以及电子文件和电子档案信息管理系统的功能提出了要求。这对电网建设项目档案管理来说也是新的挑战和要求，然而当前电网建设项目电子文件归档还存在各种各样的问题和难点，需要从多个方面思考对策，才能做好电子文件的归档和管理。

一、电网建设项目电子文件管理现状

1.项目电子文件来源途径多样。电网建设项目一般建设周期较长，从立项、审批、采购（含招投标）、勘测、设计、施工、调试、监理到竣工验收及试运行全过程，涉及的单位和部门众多，包括建设管理单位、设计、监理、施工、调试、采购（含招标）、物资供应及运行单位等等。电网建设项目各阶段、各单位都会产生电子文件，电子文件形成的来源和途径多种多样。

2.项目电子文件内容格式繁杂。电网建设项目因涉及单位多，建设过程周期长，产生的电子文件内容和格式也更加繁杂。从内容上看，有依据性文件、基础性文件、设计文件、施工文件、监理文件、竣工文件等；从类型上看，有文档性质的文件，有设计施工图纸、竣工图纸，还有照片、视频等音像文件；从文件的格式上看有文本格式文件、图像格式文件、音视频格式文件，甚至二维、三维矢量格式文件等。

3.项目电子文件收集意识薄弱。一直以来，电网建设项目文件在收集归档中侧重于纸质文件，管理人员电子文件的收集归档意识淡薄。不论是建设项目的工程管理人员，还是项目档案管理人员，对项目电子文件的重要性都缺乏足够认识，在学习有关知识和执行落实上缺少主动性。项目档案管理人员在日常工作中也是认为白纸黑字、签字盖章的纸质文件更有凭证价值，而电子文件只是过程性的材料，最终只作为资料或副本保管。

二、电网建设项目电子文件归档难点

1.项目电子文件的法律效力难以保证。项目电子文件作为档案保管，前提是能够具有和纸质文件同等的法律效力，在现阶段，只有加盖电子印章或电子签名的文件才能够得到广泛认同。电网建设项目文件产生的单位众多，很多文件须由设计、施工、监理、建设管理单位等几家责任单位联合签字盖章才有效。纸质文件签字盖章相对简单，电子文件使用电子签名和电子印章就比较复杂了，电子印章、电子签名的制作程序严格、费用较高，在一定程度上制约了其普及推广。而缺少电子印章、电子签名的加持，电子文件的法律效力又难以保证，这是阻碍项目电子文件归档的最大障碍。

2.项目电子文件和档案管理系统建设难度大。项目电子文件管理需要建设专门的电子档案管理系统，项目管理信息系统也要具备电子文件管理及归档功能。项目管理信息系统要对电子文件形成与流转实施有效控制，保障其真实、完整和安全；能够在形成、流转过程中及时跟踪、检查和补充与项目设计、设备、材料、施工等变更相关的项目电子文件及其元数据。项目电子档案管理系统则要具备接收登记、分类组织、鉴定处置、权限控制、检索利用、安全备份、统计打印、移交输出、系统管理等基本功能。事实上，因为电网项目管理系统和档案管理系统一般都是分属不同的部门建设管理，系统之间相互封闭且存在系统异构、数据不兼容等问题，想要实现上述功能并且相互沟通，还需要技术、资金和人才的支持，难度可想而知。

3.缺乏档案管理人员和专业管理知识。项目电子文件归档需要专业的档案管理人员，也需要更为专业的知识技能。电网建设项目因为人员流动性大，档案管理人员的稳定性也较差，往往从建设初期到竣工投产，人员会多次变更，导致管理连贯性中断，这也造成了电子文件的收集、整理、归档不及时、不规范。电网建设项目档案的专业性较强，工程管理和档案管理的知识要相互结合，才能做好电子文件的归档，但实际工作中项目一线的档案人员都是具体的施工人员，他们往往缺少档案专业知识，对工程管理也未完全掌握，这在客观上也制约了项目电子文件归档的开展。

三、改进措施

1.以点带面逐步推广全部项目电子文件归档。虽然保证某个电网建设项目全部电子文件都具备法律效力的难度较大，但是对于项目中的部分电子文件，电子签名和电子印章的实施还是较为容易的。比如电网建设项目管理单位产生的前期文件，一般是通过办公自动化系统产生的，本身就符合国家关于电子印章的有关要求。再如电力设计单位产生的图纸，现在推行计算机设计出图的条件下，电子签名也不是难事。对于这些法律效力已经得到广泛认可的电子文件，可以作为试点归档，逐步带动其他类型电子文件的归档探索，最终实现全部项目电子文件归档的目标。

2.顶层设计建设项目电子文件和档案管理系统。针对项目电子档案管理系统和项目管理系统互不联通，项目管理系统电子文件管理功能缺失的问题，建议由电网建设项目管理单位进行顶层设计，统一电子档案管理系统和项目管理系统的电子文件归档管理功能需求，打通两者之间的数据沟通壁垒，实现电子文件从形成到归档管理的全过程控制。项目电子档案管理系统可利用原有的档案管理系统进行改造，使之适用于电子文件的管理，减少重复建设的投入。而项目管理系统则可以进行功能拓展，实现对电子文件形成与流转的控制。

3.以人为本提升电子文件归档意识和技能。做好电网建设项目电子文件归档工作，最终还是需要依靠项目档案管理人员，所以必须全面提高项目档案人员特别是一线人员对电子文件归档的知识和技能培训。同时，在建设项目各阶段交底培训和合同条款中加强对电子文件收集归档工作的要求。在对各参建单位有关人员的培训中，强调电子文件的重要性，树立全员电子文件归档意识，明确电子文件的收集范围、内容和要求，在责任明确、有章可循的基础上，不断提高各参建单位有关人员对电子文件重要性的认识。

上述分析研究表明，建设项目电子文件归档与电子档案管理已成为不可逆转的趋势，因循守旧坚持纸质文件管理的保守做法已经无法适应新形势。对此，电网建设项目档案管理应积极应对，主动作为，在电子文件归档和电子档案管理方面探索创新，解决好电子文件的法律效力问题，建设好项目电子文件与电子档案管理系统，培养好项目电子文件管理人才和档案管理人员专业技能，实现电网建设项目档案管理的转型升级。