将生态文明教育纳入法治化轨道

王蔚 范圣楠

江苏是全国生态环保压力最大、任务最重、面临挑战最多的省份之一。要引导全社会共建、共治、共享生态文明建设，就要发动全社会共同参与，将生态文明教育纳入法治化轨道，加强全民生态文明教育，加快构建“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”的环境治理体系。必须把生态文明教育作为生态文明建设的先导性和基础性工作，将其融入社会教育全过程，为生态文明建设提供全方位的人才、智力和精神文化支撑，以生态文明教育这个长远之计化育人心、润物无声，使生态文明成为全社会共同追求的价值取向，推动形成人与自然和谐共生的新格局。

党的十八以来，省委、省政府始终保持加强生态文明建设的战略定力，全省上下深入打好污染防治攻坚战，协同推进经济高质量发展、生态环境高水平保护和人民群众高品质生活，生态环境质量创下有监测记录以来的最好水平。

但是从现实情况看，江苏是经济大省，以占全国1.1%的国土面积，承载了6%的人口，产出了超过10%的经济总量，生态家底不厚实，加之长期快速发展积累了不少矛盾，是全国生态环保压力最大、任务最重、面临挑战最多的省份之一。要解决这些生态环保的难题，必须要发动全社会共同参与，将生态文明教育纳入法治化轨道，加强全民生态文明教育，加快构建“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”的环境治理体系，引导全社会共建、共治、共享生态文明建设。

1.江苏生态文明教育工作的不足

经过30余年发展，江苏生态文明教育成效较为明显，工作积累了丰富经验，公众的环境意识明显提升，对环境基础知识的掌握有了进步，尤其公众的环保理念明显更新升级。多年来，我省扎实开展绿色学校、绿色社区等创建活动，大力推进全省生态文明教育实践基地建设，创新开展“环境守护者”“长江大保护小使者”“长江大保护‘绿篱笆行动”等系列活动，连续4年开展“蔷薇花信”主题宣传，以不同层次的实践活动为生态文明教育打牢了坚实的工作基础。对照社会发展的需要及生态环保的要求，各方面仍存在着问题。

1.1主要依靠行政命令。以学校为主体、面向中小学生开展的基础环境教育工作主要依靠绿色细胞创建活动，依靠生态环境、教育部门的联合发文推动，中小学环境教育停留在较为基础的层面，工作的系统性不强，教育范围小、规模小，内容和形式都相对传统简单。开展环境教育的学校没有统一的教学安排和环境教育教案，缺乏从事环境教育的专职人员，政府部门开展的环境教育专业培训较少。

1.2覆盖面不广。当前，面向社会公众的环境教育工作主要通过一些环保公益活动开展，受众群体有限、覆盖面不够，尤其是面向农村的环境教育微乎其微，离全民环境教育的要求还有较大差距，市民接受环境教育不及时、不全面、不深入，严重影响着全省环境保护工作的开展和“强富美高”新江苏建设目标的实现。

1.3针对性不强。高校环境教育注重环境知识传授，偏重环保专业技术教育，却忽略了正确环境道德观、社会责任感等人文素养教育以及价值观念的培养。依靠科技、工程解決环保问题虽能治标，却不能治本，环境问题的最终解决要靠全体公众。作为各类企业，其法定代表人和从业人员最应该接受环境教育，然而目前还普遍停留在环保部门的检查和处罚上，这种缺乏教育环节的简单做法，成本高、代价大、覆盖面不够，效果也不理想。

2.江苏生态文明教育立法的必要性

2.1首先是构建生态环境保护社会行动体系的迫切需要。党的十九大报告中明确提出，着力解决突出环境问题，必须“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。《全国环境宣传教育工作纲要（2016—2020年）》明确提出，要总结各地各部门环境教育立法实践，支持推动地方性环境教育法规的立法工作。《中共江苏省委 江苏省人民政府关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》明确提出，“组织编写生态环境教材，把生态环境保护纳入国民教育和干部培训体系”。2019年3月，生态环境部与江苏省人民政府共同签署《共建生态环境治理体系和治理能力现代化试点省合作框架协议》明确提出，“江苏省把生态文明教育纳入国民教育体系和领导干部培训体系……生态环境部指导推进生态文明教育立法”。当前，我国生态文明建设挑战重重、压力巨大、矛盾突出，推进生态文明建设形势仍然十分严峻。要解决这些问题，尤其需要包括政府各个部门、社会各界共同参与，需要广泛传播生态环境保护相关知识和政策，提高公众生态环境意识，促进公众参与生态文明建设，需要发挥生态文明教育的基础和先导作用。

2.2其次是改善生态环境质量大的具体举措。生态环境保护主要通过行政、科技等手段治理环境污染，各项工作取得了成效。但环境质量还远远未达到根本性扭转的程度，生态环境保护主要靠政府呼吁和投入，企业、社会组织和公众的力量仍未充分调动和发挥。要从根本上解决环境问题，必须激发公众的责任感，发动全体公众参与生态环境事务，调动和汇集最广大的力量。目前，全省生态环境工作参与生态环境治理事务的比例并不高，公众具有明显的政府依赖性特征，自律性和他律性均不强。要进一步改善环境质量，促进社会各界参与生态环保、努力提升公众的生态环境意识，是当前的紧迫任务。对环境教育进行专门立法，充分运用法律的强制力规定公众的环境责任，对于提升公众参与度具有积极意义。

2.3还是破解环境教育工作困局的现实途径。经过长期的环境教育工作，公众的环保意识已经有了一定程度的提升，但公众参与环保的实际成效并不明显，环境教育缺乏约束力，处于可有可无、操作“弹性”过大的状态，不利于培养和提高公众生态环境意识，更不能促进公众切实践行环保理念。例如面向中小学的基础环境教育，虽然《环境保护法》有原则性规定，但指导性不足、强制力不够。经调查，样本中70%的中小学和大部分高校没有将环境教育课列为必修课，只是选修课或者课外活动，导致环境教育往往流于形式，常常为必修课让路，这不仅与立法精神不符，更与当今的素质教育背道而驰。而立法能让其纳入必修课程，从而逐步提升学生环境素质。要解决环境教育工作存在的难题，真正提高环境宣传教育的实际成效，必须实行生态文明教育立法，依靠法律的强制力和制约性，形成常规的教育制度，使环境教育进入法制化、规范化、常态化轨道，才能从根本上解决环境问题。

3.江苏生态文明教育立法的可行性

3.1良好的经济基础。纵观国外环境教育立法的进程，环境教育立法是经济社会发展到一定阶段的必然要求，是社会文明发展到一定程度的必然产物。近年来，江苏经济发展迅猛，社会进步明显，群众生活水平提升，公民文明程度显著提高。我省以全国1%的国土面积，创造了全国10.4%的经济总量。经济的稳定增长与社会财富的积累，为实现环境教育的长期实施提供了物质可能。生态文明教育的实施离不开教育经费的支持。其次，物质文化生活水平的提高使得生态文明教育的接受成为可能。通过生态文明教育可以提升公民的生态文明意识，培养人们保护生态环境的行为，促进社会的和谐发展，使生态环境保护成为公民愿意关注和从事的活动。

3.2成熟的实践基础。2010年省委省政府提出加快推进生态省建设，全面提高生态文明水平。要求加快建设生态文明教育基地，运用多种形式和手段，深入开展生态文明宣传教育和知识普及活动。2013年省政府制定生态文明建设规划，要求推动生态文明建设与文化建设有机融合，广泛开展生态文明宣传与教育，加强理论研究，弘扬传统文化，强化公众参与，积极培育具有时代特征、江苏特色的生态文化。2017年，《江苏省生态文明建设目标评价考核实施办法》公布，生态文明建设正式纳入干部考核。江苏在建设生态省、生态文明示范区（县）的过程中，在管理体制、工作机制、方法载体等方面进行了积极探索，取得了显著成效，公民生态文明素质有了明显提高。在生态文明教育方面，我省积极开展“绿色学校”“绿色社区”等环境教育实践活动。2011年起，省委省政府相继出台《关于推进生态文明建设工程的行动计划》《江苏省生态文明建设規划》《关于深入推进生态文明建设工程 率先建成全国生态文明建设示范区的意见》等一系列指导性、纲领性文件，要求加快绿色学校、绿色社区等“细胞工程”建设，着力建设生态宜居环境，使其成为传播、弘扬生态文化的重要阵地，不断推动生态文明建设向纵深发展。截至目前，我省创建命名了省级绿色学校（幼儿园）19批2512所、绿色社区1126个、国际生态学校57所。环境教育实践活动广泛深入地开展，为立法奠定了坚实的基础。

3.3可借鉴的制度基础。从发达国家的经验看，自20世纪70年代以来，欧美等发达国家先行启动环境教育立法并取得较好效果，亚洲的日本、菲律宾等国也制定环境教育法或环境教育政策，还有一些国家则通过各种方式对环境教育进行了法律约束和保障。发达国家和地区通过环境教育立法，为环境教育工作提供强有力的法律依据，对于调动公众积极性起到了明显推动作用。从国内的经验看，《宁夏回族自治区环境教育条例》出台后，天津、哈尔滨、南京、厦门、重庆等地相继出台环境教育条例以及相关管理办法。这些都为我省生态文明教育立法提供了有益的借鉴。

3.4完备的基础条件。立法成本和立法成效是立法工作必须考虑的两个最基本的前提条件。目前，江苏省生态环境部门都建立了环境宣传教育机构，配备了专职的环境宣教人员，积累了丰富的工作经验，可以通过立法明确或进一步强化其职责，使其负责本行政区域内的环境教育工作，不需要另外建立环境教育机构。在环境教育资金上，目前财政预算已有生态环境保护专项经费，现阶段可以从环境保护经费总经费中列支，明确一定比例保障全民环境宣传教育工作的开展，人员、机构和资金是实施立法的基础和最基本元素。从这些最基本的因素看，江苏开展生态文明教育立法的现实基础较好，已经具备基本条件。

4.江苏生态文明教育立法的重点

4.1立法目的。明确“提升全民环境意识，推进生态文明建设”的立法目的。通过开展环境教育工作，提升全民环境保护意识，掌握环境保护知识和技术，以改善环境状况，推进生态文明建设，实现人与自然和谐共处。

4.2基本原则。明确“以政府为主导，鼓励社会各界积极参与的工作原则”。

4.3工作体系。生态文明教育的实施对象涉及学校、机关、企业、社会组织等诸多领域，开展工作牵涉到人员构成、工作模式等诸多方面。应从实际情况出发，建立以政府为主导，社会各界分工合作的工作体制。政府作为责任主体，应该充分发挥职能作用，应当明确由生态环境部门牵头，对环境教育进行统一规划、部署。在校园的生态文明教育工作方面应由教育部门主管，生态环境部门配合，把生态文明教育工作纳入教学大纲，单设专门的生态文明教育课程。在面向社会的全民生态文明教育方面，生态环境部门应做好协调、联络工作，牵头开展各类生态文明教育活动，还要积极借助社会组织的力量，明确环保社会组织的生态文明教育法律地位。

4.4教育范围。生态文明教育工作的核心目标是提高公众环境意识，规范日常行为，推动生态环境可持续发展。因此不能忽视公众参与的核心作用，要通过环保宣传、培训学习、实践活动、参与环境治理等多个方面加强对公众的生态文明教育。

4.5监督措施。定期检查并监督生态文明教育的实施情况，通过采取相应的奖惩措施来提升个体的实施积极性，对于提升实效具有明显意义。《天津市环境教育条例》规定各级政府在固定期限内向本级人大常委会汇报环境教育工作情况，并接受上级部门的监督。可借鉴天津的做法，明确生态文明教育的监督机制，推动地区生态文明教育落实到位。同时，还可借鉴台湾以及其他立法地区的做法，明确惩戒措施，对负有生态文明教育责任、承担环境义务的人员做出要求，党政机关领导人员、排污企业负责人（代表人）及专业人员必须接受生态文明教育，否则予以处罚，通过有效的监督反馈和奖惩机制，保障本地区生态文明教育落到实处。

通过生态文明教育立法，把生态文明教育作为生态文明建设的先导性和基础性工作，将其融入社会教育全过程，为生态文明建设提供全方位的人才、智力和精神文化支撑，以生态文明教育这个长远之计化育人心、润物无声，使生态文明成为全社会共同追求的价值取向，推动形成人与自然和谐共生新格局。