清代行政立法理念与路径探析——以《大清会典》编纂为例

罗冠男

中国古代有着丰富的行政立法经验。《周礼》开创了“六卿分职、各率其属”①的编纂体例，以六官区分六典，成为我国古代行政法制的雏形。《唐六典》承袭《周礼》，采用了“官领其属，事归于职”的编纂方法，标志着中国古代行政法律从律典中正式独立出来，为此后宋、元时期的《庆元条法事类》《元典章》奠定了基础。明代的行政立法技术趋于成熟，行政法律法规进一步规范化。明初参照《唐六典》制定了《诸司职掌》，后在其基础上加以清理和修订，编纂而成《明会典》，“会典”之称即始于明代。

在清代，会典被视为治国安邦的重要工具，其编纂受到高度重视。自康熙二十三年到光绪二十五年二百余年间，历代清帝均在借鉴前朝会典的基础上，结合本朝国家机构的发展与变化，详细规定了各类各级行政部门的行政编制、具体职掌、官员品级和统属关系及各项工作制度等内容，形成了《康熙会典》《雍正会典》《乾隆会典》《嘉庆会典》《光绪会典》共五部《大清会典》（合称“五朝会典”）②，构筑出了结构严密、内容完备的一整套行政管理法律体系，其系统完备、理性务实之程度可谓达致中国传统行政立法之巅峰。

一、清代行政立法的背景、机构和程序

（一）《大清会典》的编纂背景

尽管《大清会典》直至康熙朝才正式编纂完成，但关于会典编纂的提议早在清军入关之前就已出现。天聪五年，皇太极仿照明制初步建立了六部等国家行政组织。时任刑部承政高鸿中主张完全沿用明代会典，“凡事都照《大明会典》行，极为得策。”③对此，文馆大臣宁完我并不认同：《明会典》的内容已与现实脱节，决不能全部照搬，“《大明会典》虽是好书，我国今日全照他行不得”。对于一些大臣认为修订《明会典》会有损其权威性的言论，宁完我回应称：“ 《会典》一书，自洪武到今，不知增减改易了几番，何我今日不敢把《会典》打动他一字？”④宁完我认为，“有一代君臣, 必有一代制作”，应参照《明会典》，正式建立起符合后金政权自身行政管理和运行实践需要的典章制度。

然而在实践中，清政权建立之初遵循的仍然是明代会典的有关规定，而《明会典》内容上的陈旧、缺漏导致当朝实践与前朝法制相冲突的情况时常发生。顺治年间，给事中姚文然指出，“夫明时之职掌具存也，会典犹在也。然或法有可通，则以为先朝之成宪，或情有不便，以为胜国之陋规，或沿或变，何去何从，盖因革不出新裁，则臣下无所遵守。”⑤工科右给事中魏象枢也同样意识到了编纂本朝会典的重要性：“夫会典所载，皆百臣奉行之政令，诸司分列之职掌，即官礼诸制，无不条悉其中。今各衙门亦既仿而行之矣，第参同酌异，岂可尽凭，因时制宜，不无更变，未经圣明之新裁，终非昭代之令甲，臣下何由遵守而罔渝乎？况往朝每代有变通之法，我朝创业，无画一之程，非所以示臣工而重金石也。伏乞皇上敕下该部，先令各该衙门，折衷前代，参酌满、汉，确议详明，汇送内院裁定，然后删繁就简，编辑成书，恭请钦命嘉名，悬为成宪，庶臣工有秉式、制度无纷更，其于治道非小补也。”⑥

康熙初年，国家政权趋于稳定，统一行政标准和行政程序的需要越发凸显。对于清圣祖谕旨中“近闻直隶各省，民多失所，疾苦颠连，深可悯念，或系官吏贪酷，朘削穷黎，抑或法制未便，致民失业”⑦的疑虑，内弘文院侍读熊赐履提出，造成行政管理效率低下的首要原因就是“政事纷更而法制未定”，即“我国家章程法度，其闲者有积重难返者，不闻略加整顿，而急功喜事之人，又从而意为更变，但知趋目前尺寸之利以便其私，而不知无穷之弊，已潜倚暗伏于其中，朝举夕罢，以至盈庭聚讼，甲令游移，此实事之最急者也”。熊赐履建议，及时召集议政王、贝勒、大臣、九卿、科道等人编纂会典，“将国家法度，详慎会议，凡沿革损益，参以古制，酌以时宜，勒成会典，颁示天下，则上有道揆，下有法守，垂裕无疆之业在此矣”⑧。在国家现实立法需要和多位大臣的积极倡议下，清朝首部会典《康熙会典》的编纂工作终于在康熙二十三年正式启动，经过六年多的编纂，于康熙二十九年告成。《康熙会典》仿照明万历年间重修《明会典》的结构和体例，共162卷，涵盖了自崇德元年至康熙二十五年共计51年的内容，为后世的会典奠定了基础。

（二）编纂机构和编纂程序

在中国古代，编纂法典的目的在于“遵行”，法律的规范性、严密性和稳定性是立法的基本要求。⑨会典编纂是清代的重要政治活动，无论是在编纂机构还是编纂程序上都具有自身特色，与常规的史书编修工作存在本质区别。

清代设有专职会典编纂机构“会典馆”。会典馆是非常设机构，由当朝皇帝发布特旨开设，会典编纂完成后即行裁撤。会典馆由总裁官、副总裁官、纂修、翻译、誊录、收掌等编纂人员组成。其中，总裁官通常由六部长官兼任。如《乾隆会典》历任总裁官中，除专门负责“管理会典馆总裁事务”⑩的和硕履亲王允裪外，傅恒、张廷玉、王安国等其他总裁官均同时兼任六部之职。对于会典馆的实际参修成员而言，他们所编纂的会典为实际可行的法律而非“每朝迭修为故事”⑪。因此，会典馆在挑选编纂人员时与一般修书馆明显不同：修书馆一般会选用以文采见长的翰詹（翰林、詹事的合称）官员，而会典馆倾向于选用那些实际参与行政管理工作而比较了解国家行政体制的部署官员，即李鸿章等人在奏折中所说的“在京大小各衙门遴派学识淹通、留心掌故者数员”⑫。在《光绪会典》的编纂过程中，翰詹官员负责的只是些校对工作，负责具体内容制定的纂修官、协修官则全都由内阁中书、部院司员、京堂及个别御史官担任，吏部官员何刚德曾解释自己进入会典馆担任协修官的原因为“盖吏部一门，须由吏部司员起草也”⑬。

在具体的编纂过程中，会典馆的纂修人员不仅要录存既有制度，对它们的法律效力赋予国家认可，将其转化为国家意志，还需要结合当时的国情，对习惯法进行确认，载入会典使其成为正式的法律，或根据现实立法需要联合有关部门详酌定议，制定新的法律加入《会典》。如清高宗曾发布谕旨：“今查律本内玩寇老师有心贻误竟无正条，非所以慎重军务，儆戒失律也……现在纂修会典，著军机大臣会同该部详酌定议具奏，以便载入。”⑭

为保障会典内容的权威性和实效性，会典馆的编纂工作通常遵循着严格的程序，每一处细节都需要经过多次讨论、审核与修改。无论是编纂体例的确认、分卷稿本的草拟还是最终定稿，清代会典编纂的每一环节都需要总裁官将结果“进呈御览”，其中若有争议之处亦需“请旨定夺”，期间“凡有指归，悉经宸断；间多更正，咸秉睿裁”⑮。根据皇帝提出的审核意见返回修改，直至审核通过方可进入下一环节。清高宗数次亲自参与制定《乾隆会典》，要求“将稿本缮成一、二卷，即行陆续呈奏，朕敕几多暇，将亲为讨论，冀免传疑而袭谬，且毋玩日以旷时”⑯；还发布谕旨催促会典馆人员提高编纂效率：“纂修会典，开馆已届七年，而所纂之书尚不及半。每次进呈诸帙，多经朕亲加改定。是时既迟延，书复草率，该馆总裁官所司何事耶？定限一年告竣，如届限不完，必将伊等严加议处。”⑰清德宗亦曾应兵部请求，下令督促各省提交营制册籍以供会典土司一门的纂辑：“著各该督抚转饬各提镇即行按照部颁款式，统限于文到三个月内一律造齐报部，不得再行迟延。”⑱

二、清代行政立法理念：统一、实用与治官

（一）“成画一之规”的统一理念

正如顺治年间福建道监察御史余司仁的奏言，“凡自皇上亲政以来上传特旨及诸臣条议各事宜，奉皇上亲赐裁定诸大政，永著为令者，敕九卿科道，酌议至当，汇付史官，纂修大清会典。刊布成书，永为遵守。不许轻议纷更，以垂画一之法，以几久道化成之治”⑲。制定《大清会典》的一个重要编纂理念就是正式赋予皇帝特旨和诸臣条议等内容的法律效力，避免权力分散、政出多门，从而实现国家行政法律制度上的统一化、规范化。康熙二十九年四月，清圣祖在《康熙会典》卷首的《御制大清会典序》中指出：“夫朝廷之规制损益，无一不关于黎庶。大中之轨立，则易而可循；画一之法行，则简而可守。制治保邦之道，惟成宪是稽，不綦重欤！”⑳《乾隆会典》的凡例中亦提及会典发挥着统一朝庙典礼和官司事例的作用：“自本朝开国以来及见修《会典》告成以前，一应典制，荟萃源流，斟酌详备，于朝庙典礼各定为一仪，于官司事例各定为一则，化参差之迹，成画一之规。”㉑

《大清会典》的编纂不仅发挥统一国家行政法律体系的功能，同时还具备实现国家统一和政权稳定的长远目标。《康熙会典》作为清朝入关后编纂的首部会典，在其序言中寄予了皇帝对国家治理的深层期待：“我国家典章弘备，视前代加详。悉皆本之实心，以相推准，而非缘饰虚文，铺张治具。惟兹良法美意，相与世世恪遵无斁。官治民察，以跻斯世于隆平万年无疆之休。”㉒雍正十年，清世宗在《雍正会典》的《御制大清会典序》中重申了希望通过编纂会典实现国家长治久安的愿景：“其所以行之者，必本于至诚，非徒缘饰虚文，奉行故事，以为尽职也。其交相懋勉忠勤不懈，以赞襄我国家悠久无疆之泰运，追迈二帝三王之盛。”㉓

（二）“一代之治法”的实用理念

为制定出在现实中行之有效的法律，康熙二十三年五月，清圣祖在谕旨中明确交代了修纂会典的动机：“一代之兴，必有一代之治法。”㉔并提出会典编纂应当追求实用性：“务使文质适中，事理咸备，行诸今而无弊，传诸后而可征；悉心考订，克成一代之典，俾子孙臣庶遵守罔愆，以副朕法祖图治之意。”㉕在实用理念的指导下，清代会典编纂人员的主要任务就是从官方指定的参考资料中选取具有实用价值的部分编入会典，使其成为普适性的法律，正式确认其法律效力。

清代会典的资料来源主要有四类：一是各衙门内部遵循的档案文书，由各衙门整理出应当列入会典的规定，分类提交给会典馆；二是从记录帝王言行和重要政事的清实录中挑选应当编入会典的部分，即《乾隆会典》凡例所言“凡列圣《实录》内有应登载者，皆从皇史宬敬谨钞录，以为全书纲领”㉖；三是朝廷颁发的官书，如《品级考》《赋役全书》《学政全书》《中枢政考》《大清律例》及各部院寺监则例等，由纂修官从中精选有关行政管理的部分并编入会典；四是官收以外的有关行政体制的书籍，如《永乐大典》等，会典馆的编纂人员应根据具体需要而“采取群书，折衷参定”㉗。在会典编纂过程中，资料选取所需遵循的总体要求是：“会典所载，皆经久可行之事，其有良法美政，奉旨特行者，咸备书之。其事属权宜，不垂令甲者，则略而不录。”㉘

除了在资料选取上有所侧重，清代会典在内容上还注重根据当朝社会现实对以往的条款进行修改、增补、删除和解释，使之适应实际需要，以保障相关行政制度的实用性，避免成为僵化的制度枷锁。如《雍正会典》根据当时的社会背景和施政重点补充了一些内容，雍正年间各地灾荒频繁发生，“荒政”一节提高了对民生、赈灾等事项的重视，从灾荒报勘、钱粮豁免再到饥民赈济，会典对官府及官员的救灾职责和工作流程做出了极为详尽的规定，篇幅较以往大量增加。乾隆二十四年则废止了此前会典中关于“僧道等官铸给印信”㉙的条款，以防地方闲职官员藉印信夸耀乡里、滋生事端。

（三）“为百官奉行”的治官理念

治官理念是《大清会典》的主要编纂理念之一。清代会典的编纂者继承了古人“明主治吏不治民”的治理智慧，并将这一理念贯彻于《大清会典》编纂的全过程，借“治官”以“治民”，处处强调对官僚权力的约束和控制，以此稳定社会秩序。因此，与重在“设禁”的《大清律例》不同，《大清会典》主要规制的是官职设置、行政机构建制、官吏的人数、职掌和具体工作流程等“百官奉行”的国家行政事项，即“立规”。《嘉庆会典》规定：“吏部，尚书，满洲一人、汉一人，左侍郎，满洲一人、汉一人，右侍郎，满洲一人、汉一人，掌天下文职管理之政令，以赞上治万民。凡品秩铨叙之制，考课黜陟之方，封授策赏之典，定籍终制之法，百官以达于部，尚书、侍郎率其以定议，大事上之，小事则行，以布邦职。”㉚

除了在宏观上进行统一规定，《大清会典》还着力于对官吏的管理事项进行多方位、全过程的规制。《乾隆会典》卷6“吏部考功清吏司”中根据官员的部门、品级和地域，在考察、致仕、告病和回籍等方面详细规定了不同事项，通过设定明确的标准和限制维持官员的整体素质，确保国家官僚体制运行过程中的协调、有序。为了防止官员在任职过程中结党营私、滥用职权，《大清会典》详细规定了官员的任职回避制度，不仅在地域上严格区分“京官”和“外任官”，围绕服制亲疏和距离远近，制定了不同的回避规则，而且根据官员的职级、所属部门的不同，均有特别规定。㉛

中国历来有“从严治吏”的法律传统㉜，为了防范官吏滥用职权、贪污腐败，清代立法者一方面围绕官员整个职业生涯中的职、权、责出台了诸多限制规定，另一方面还注重通过行政立法的方式将有关官吏监察的内容悉数纳入《大清会典》进行规制，全面强化都察院的监察职权，明确监察官的人事安排与具体职责，同时强调监察范围的全面性、广泛性，以国家强制力保障古代官僚群体内部的高效和统一。《乾隆会典》中规定：“左都御史、给事中、御史皆许风闻言事。事关朝政得失，民生利弊，大臣徇私骩法，不饬簠、簋，并听据实陈奏。”㉝

三、清代行政立法路径：结构、体例及表达

（一）“典例分编”的总体结构

《大清会典》在前期仿效《明会典》“典例合一”的编纂方式，将大量的单行法令（即“事例”）附于会典正文，《乾隆会典》开创了“典例分编”的基本架构，将“事例”改称“则例”，使其独立成编，此后，“典例分编”便成为《大清会典》的主要结构。清高宗认为，之前的会典缺乏系统整理和概括，存在着“原议旧仪连篇共载，徒为眩目，反掩正文”㉞的弊端，“是典与例无辨也”，并在《乾隆会典》序言中解释道，“典例合一”的体例容易造成“今将缘典而传例，后或摭例以淆典”㉟的问题，而“夫例可通，典不可变”㊱，于是决定将会典与则例分为两个独立篇章，通过“会典为纲，则例为目”的基本结构，将原本附于会典正文的则例分出另编，防止后人因典例混同而“妄相牵引, 无所适从”，如有需要增减或修改的内容，只需在会典则例内进行小规模的调整，而无需变动正文，正所谓“表里兼赅”“详略有体”。

“典例分编”的整体架构使得典与例既保持相对独立，又能够相互补充，在很大程度上平衡了会典本身所需的稳定性与会典事例（或则例）的实用性，保障了行政法律体系的内部统一，为后世所承继。嘉庆六年十月，《嘉庆会典》开馆纂修，其在编纂体例总体上继承了《乾隆会典》，并将“会典则例”改称为“会典事例”，又将《乾隆会典》后附图分离出来另行成书，称之为《大清会典图》，从此正式形成了会典、事例、图三者分编的编纂体例。《嘉庆会典》还专门通过《凡例》中“会典事例”一条对典例关系进行了协调：“旧以《会典》所分衙门为纲，每《会典》一卷，各以则例副之。如一部数司，则例亦按司分隶。其诸司职掌从同者，则统载于一衙门之下，不复分析。此次事例为卷，九百二十，实为繁赜。若循旧例分列诸司，门类过多，难于寻阅。是以各就一衙门之事例，皆分列数门。每门之下，析为子目。每目之下，仍按年编次。其门目皆标明每卷之首，俾一览了然。”㊲

（二）“以官统事”的编排体例

中国古代有着高度发达的官署制度，吏、户、礼、兵、刑、工六部是清代国家行政管理的核心机构。“《会典》一书，别为体裁，如《周六官》《唐六典》，以官举职，以职举政，而凡圣明作述之大经，朝野率由之定则，即备见于设官分职之间”㊳。《大清会典》继承了古代以吏事法、户事法、礼事法、兵事法、刑事法、工事法为主体的“六事法体系”传统㊴，严格遵循“以官统事、以事隶官”的编纂原则，采取“因官分职，因职分事，因事分门，因门分条”㊵的编纂体例，以官职作为串联会典整体的纲目，按照官僚机构的重要性和具体性质进行分门别类，如《乾隆会典》即依次列宗人府、内阁、六部、理藩院、都察院、太常寺、翰林院、光禄寺、钦天监、内务府、八旗都统等共计42个文武衙门。确定机构运行的基本法律框架后，在各个职官机构之下逐一展开具体的人事安排、职责范围和工作程序等内容，“提纲挈领，治具毕张”，并结合行政机构在不同时代的发展变化，及时调整会典中对应的顺序和内容，以便实际查找和适用。如《光绪会典》受鸦片战争和近代化进程的影响，“惟新增神机营谨列于前锋护军步军诸营之次，新增总理各国事务衙门，谨列于内务府之次”㊶。

这一编排体例不仅加强了各级官僚机构之间的分工和制衡，还将纷繁复杂的行政法律条文附入不同的职官职事之中，支撑起结构严密、规模庞大的清代行政法体系，使得《大清会典》在很大程度上覆盖了国家各类各级行政部门和机构，与部门则例相配合，极大地拓展了国家行政法律的整体规制范围。乾隆皇帝曾点评称：“《会典》一书，上自郊庙朝廷，行之直省州县。凡礼乐兵刑之实，财赋河防之要，城池邮驿之详，大纲小纪，无不并包荟萃。”㊷

（三）简洁性、准确性与逻辑性并重的表述

《大清会典》不止在总体结构和编排体例方面体现出一定的科学性和体系性，在语言表达方面，《大清会典》的内容也充分体现了清代行政立法兼顾简洁性、准确性与逻辑性的特征。

其一，在简洁性方面。会典的编纂者有意识地减少内容上的重复，加强对指引性条款的运用，提高行政法律规定条文的简洁性，使得不同部门在法律适用过程中保持一致。当一条规定涉及到多个部门时，就在最重要的部门进行详细的阐述，其他的部门只需参照办理即可。《雍正会典》规定：“有一事而关数衙门者，或详载一处，或互见备考。俱酌乎事之轻重以为准。其只载一处者，照原条例注明详见某衙门。”㊸《乾隆会典》亦强调应详略得当，类似事项不必重复：“其事本相类，毋庸别立专条者，则隔圈以书之。其设官定制，事有原委，非条目所能尽者，则于每门简端，略叙数语，以见大概。”㊹如此一来，不仅避免了法律条文上的赘述，更减少了行政部门之间的冲突，确保国家行政体制在统一的轨道上运行。

其二，在准确性方面。乾隆朝会典馆开馆之初，清高宗就在谕旨中说明了编纂《乾隆会典》是为了纠正此前两朝会典中的错误或纰漏、提高会典内容的准确性：“编纂之初，诸臣或沿袭旧文，未经考证，或略存近制，未溯本源；或限于案牍之不全，或误自参稽之不审，而又未尝请旨取裁，斟酌至当，故舛讹疏漏均不免焉。”㊺并对《乾隆会典》的纂修人员明确提出会典内容务必真实准确的要求：“总裁官其敬率纂修诸臣，详悉参考，事必究其遵行，令必征其实据。勿以案牍浩繁而惮于检阅，致有阙遗；勿以卷贴繁重而失于纠稽，益滋舛错。”㊻因此，清代会典馆对于将要编入会典的内容，通常会联系相关部门调出原本，逐条找出对应条款仔细核查，确认无误后再行编纂。辽宁省档案馆保存的清代盛京总管内务府的档案《黑图档》中，记载了《嘉庆会典》在编纂过程中曾数次核查原本：“会典馆为移会事。本馆纂修会典有应查案件各条，相应造册，行查贵部，即速查明，逐款详晰，声复以凭纂辑，幸毋迟误可也，等因前来……相应照册开单，移咨盛京内务府按照原册所指查各款详查。”㊼“除将本部应行查办事件移付左右两司抄录原册，按款声复外，其条款内开寿康太妃、懿靖太贵妃园寝，清明、孟秋、望冬至岁暮、国初以各掌关防官承祭。现在系何项官员承祭……有无异同，查明核复一查例载。”㊽

其三，在逻辑性方面。《大清会典》虽以实体性规定作为主体内容，但也注重对程序性规定加以规制。并且，在立法过程中，会典编纂人员常常将程序性规定和实体性规定相结合，官吏或官僚机构一旦违反程序性规定，就会受到实体性规定的处罚。《乾隆会典》卷6“期限”部分规定：“凡政事期会计各部院所受之日，立之程限。”㊾根据待办事项的难易程度、所处地域和所属部门等标准对政府事务加以划分，规定了不同的期限。“月终则会计已结未结之案，具册送科道察覆”㊿。如果官员无故逾限就会“计日议处”，也就是根据逾期的天数决定对其加以程度不等的行政处罚；属于外省或隔省的事务，期限则以月计，官员如有违反则“计月降罚有差”。此外，对于一些实在无法在正常期限内办结的特殊情况，还附加了补充条款供官员申请延期：“如案情繁重限内不能完结者，确覆具题展限。”《大清会典》通过程序性规定和实体性规定相结合的方式，既利用程序性规定弥补了实体性规定内容上的单薄与不足，又平衡了行政职权和行政事务需要之间的关系，提升了行政法律在实践中的规范效果，使得清代的行政法律体系更具逻辑性和体系性。

四、清代行政立法的历史经验

（一）《大清会典》的实施效果

经过五朝的修纂，《大清会典》凝聚了丰富的古代行政立法经验和智慧，在规范国家行政管理活动方面取得了一定成效。实践中，部门规章等其他规范性文件时常会出现内容不一致乃至冲突的情况，对此一般以《大清会典》规定作为根据，对国家行政标准进行统一。清代皇帝的谕旨和官员的奏折、题本中常见“查会典”“按会典所载”“遵照会典”等字眼。例如，道光十六年五月，清宣宗召见新科进士时发现一名满洲进士“形同残废、步履甚艰”，而清代八旗子弟应试前本应参加“马步箭”即骑射和步射考试，考试合格方能参加科举考试。根据兵部呈送的《大清会典》和《中枢政考》，《中枢政考》规定只有存在“手拐”情形的考生可以免试：“凡遇考试进士、举人、生员人等，其有手拐者，免考马步箭”，而《嘉庆会典》中的相关规定则为：“有手疾者，该佐领出具保结，免考马步箭”。在核查二者存在的差异后，清宣宗先是要求兵部“遵照会典改正，以归画一”，随后斥责监射大臣等考官允许“形同残废、尚不止于手疾”的考生参加考试是违反会典规定的行为，认为他们“自系瞻徇情面，不肯认真”，因此“俱著交各该衙门严加议处”。

在《大清会典》的严密规制下，国家行政体制的运转井然有序，清代的各级官员严格按照规定的行政程序办事。嘉庆年间，御史王耀辰针对武职官员好逸恶劳、违反禁制等问题上奏皇帝“申禁武职违制以重营务”，清仁宗随即发布谕旨要求武职官员应当严格遵守会典的有关规定：“武职应用仪从等项，俱著查照会典遵行，毋得违例妄事华靡、多役兵丁。”《大清会典》在一定程度上实现了澄清吏治的效果，清代学者章学诚指出：“彼时居官，大法小廉，殆成风俗，贪冒之徒，莫不望风革面，时势然也。”然而，以《大清会典》为代表的清代行政法律也存在着一定的消极影响，如规制过于繁密、处罚过于严格，往往抑制了一些官员履行职责的积极性，甚至会适得其反，使得行政事务的效率大打折扣。清朝末年，江宁布政使袁昶曾点评道：“文法繁密，朱出墨入，百吏救过不暇，吏胥又因缘为奸。议者谓治民之官少，而治官之官太多；防弊之意多，而同心协谋以致富强之臣转少。用文吏则铨部核其资劳，拔将弁则兵部司其准驳，理财用则度支扼其吭喉，举天下之文武豪杰之精神才力，尽消磨于文法之中。于是相率为乡愿，蹈规矩，谨守三尺法曰：吾循资望得升擢，不求有功，第求无过。而天下之人才靡矣，求将才边才日稀矣。”清朝各类各级官僚机构的官吏经常为繁密的行政法律条文所束缚，以至于人人自危，难以充分行使行政职权。长远来看，不利于国家行政体制的良性发展。

（二）行政法法典化背景下的现实启示

自1989年《行政诉讼法》颁布以来，中国的行政法律体系日臻完善，法治政府建设稳步推进。随着行政法典的制定提上日程，当前中国行政立法工作已逐渐迈入了法典化的轨道。然而，由于行政法律自身的复杂以及域外立法经验的缺乏，加上实务中行政事务宽泛、组织结构和运行机制多元，目前在很多关键议题上仍然存在着较大的争议，对当代的行政立法造成了一定阻碍。在长达二百余年的纂修过程中，《大清会典》体现了丰富的传统行政立法智慧，是清代行政立法技术达到高度成熟完备的象征，可为我国当代行政法法典化的立法实践提供历史借鉴，为行政法治建设做出贡献。

一方面，应当进一步加强我国的行政组织法建设。行政组织法是行政法的基本组成部分，应当重视行政组织法的制度建构，将行政组织及其职能设置、机构编制、行政政策与内部规范、裁量基准、监督问责等内容全面纳入其中。《大清会典》通过“以官统事”的编排方式，对国家各类各级行政组织的编制、职掌、官员品级和统属关系、活动原则以及各项工作制度等内容进行有序排布和详细规制，配合各部院的则例，共同促进了行政权力运行的规范化、系统化，反映了古代立法者在行政立法过程中对客观行政组织秩序建构的重视，这正是当代立法者需要学习和借鉴的地方。在当代行政法治建设的过程中，应抽象继承《大清会典》编纂中的有关理念，拓展行政组织法所调整的组织类型，细化不同组织的工作机制，在保证行政组织相互独立的基础上，完善组织之间的配合机制，从而促进法治政府建设，在传统与当代之间实现国家治理能力的全面进阶。

另一方面，应当及时制定行政法典，与行政单行法相配合。我国现代行政法典的立法工作已经正式提上日程，近期出现了在我国行政法典中设置行政组织编，以统一行政组织法的提议。然而，对于一些性质较为特殊的新型组织结构（如党政合署办公机构），是适用行政法典中的一般规定，还是另行制定单独的组织规则，成为当代行政立法中的一个难题。研究《大清会典》背后蕴含的传统行政立法经验，有助于消弭行政法律内部的相互抵牾，解决当前行政法制建设中面临的行政法律适用标准不统一、法与法之间相抵触等问题，推动编撰完成统一、完善的行政法典。同时，还可以吸取《大清会典》“典例分编”的立法经验，以行政单行法配合基本的行政法典，兼顾行政法律规范的稳定性与灵活性、普遍性和特殊性，关照国家行政体制的整体原则和具体规则。

中国古代注重国家行政管理的规范性、系统性和效率，很早就开始了制度化与法律化的过程，为此制定过大量形式多样、调整内容广泛的行政法规。作为古代行政法律的完备形态也是最后形态，《大清会典》的编纂自始至终都秉持着统一、实用和治官等核心理念，其结构完整、体系严密，在“典例分编”和“以官统事”的成熟结构体例下，各个组成部分衔接紧密、编排有序，构建了一个职掌较为完整、分工较为合理的部门框架。清代会典的内容涉及到了国家行政制度的方方面面，详细地规定了清代文武衙门的编制、职掌、官员品级、统属关系以及各项办事制度，既统一了国家的行政标准，也起到了澄清吏治的作用。清代的行政法律在具体内容上或许具有一定的历史局限性，但探究其中蕴含的丰富传统行政立法经验，能够为我国当代行政法治建设提供从立法理念、立法路径再到制度规范的多重参考。