公共政策性金融是实现中国式现代化的重要支撑

白钦先 陈阳 王楚雯 秦伟新

【摘要】党的二十大报告中提出，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。中华民族的伟大复兴事业已进入第二个百年征程的最后二三十年，具有里程碑式意义的、冲锋决胜的历史性关键节点。从全球范围近百年历史周期视角，结合中国自身特色的区域发展、乡村振兴和共同富裕的真切需求来看，政策性金融已经处在发展的新阶段和黄金期。笔者通过政策性金融理论创新，以及对广东、贵州发展等区域的实践考察与研究，一方面呈现出区域社会和实体经济对于公共政策性金融日益突出的需求，另一方面展望了公共政策性金融自身将得到巨大的结构化发展和金融功能的扩展与提升。

【关键词】公共政策性金融，中国式现代化，区域发展实践

全球政策性金融服务国家战略的演进与趋势

从历史和全球范围的理论与实践观察，在最广义的角度可以把基于风险来做出投融资决策，并据以定价的金融活动称为商业性金融，除此之外的其他各种金融安排，则都或多或少具有政策性（李扬，2022）。政策性金融作为与商业性金融彼此对称、平行、并列的两大金融族类之一，在主导资源配置功能、实现区域协调发展等方面，比商业性金融更加直接、更加有力，在实现特定发展时期和阶段的战略目标方面也显得更有效。

进入中国特色社会主义发展和实现中华民族伟大复兴新时代，笔者在公共性视角下，从更为理性、抽象的层面将政策性金融的特征进一步概括为公共性、金融性、国家信用性及特定选择性，其中公共性是政策性金融的最本质特征。整体而言，公共政策性金融可以看作是在一国政府支持或鼓励下，以国家信用为基础，不以利润最大化为经营目标，运用种种特殊融资手段严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性利率或条件直接或间接为贯彻、执行、配合政府的特定经济政策、产业政策和社会发展政策乃至外交政策，而进行的特殊性资金融通行为或活动的总称。公共政策性金融作为国家对经济、金融的重要干预手段，其自身的属性必然脱胎于国家的属性，而公共性作为国家社会管理与政治管理的基本属性之一，也可以认为是政策性金融最为基础的属性。近年来，通过对发展经济学和可持续发展理论与实践的跟踪研究，进一步体现出全球政策性金融在战略产业、绿色经济、低碳经济和环保经济等新领域、新场景的不断开拓。公共政策性金融在“双碳”约束、气候投融资和ESG投资框架下，越来越多地涉足公共设施、能源安全、城市更新、环境保护、中小企业发展、社会保障和国民教育等领域，更加追求经济与社会，人与自然的和谐、协调与可持续发展。

全球范围关于受政府委托从事代表国家意志，以国家金融行为方式发展投融资的公共性金融机构，国际上并没有统一的称谓。常见的称谓包括开发银行、开发性金融机构、政策性银行、振兴银行、公共投资机构、金融公库等。简言之，它们都是在政府的委托下运用金融工具来实现国家公共政策使命的金融机构。这些机构的使命极为多样化，但都以这样或那样的方式承担着实现联合国会员国一致通过的可持续发展战略目标的责任。根据2023年一季度北京大学新结构经济学研究院（INSE）和法国开发署（AFD）共同针对全球155个不同国家与经济体、528家公共开发银行（PDBs）与发展融资机构（DFIs）跟踪研究数据：基于政府掌舵由其作为单独实体机构战略定位，积极主动的公共政策导向，有偿性金融工具作为主要产品和服务等条件下，PDBs和DFIs的总资产规模呈上升趋势，从2018年的17.2万亿美元增至2019年的17.8万亿美元，2020年的22.3万亿美元，再到2021年的22.4万亿美元。

这些数据表明，在全球疫情防控期间，PDBs和DFIs的总资产普遍呈现上升的趋势和变化背后的特定规律。例如，美国小型企业管理局（U.S. Small Business Administration），2020年总资产比2019年增长了52.7倍，占数据库内PDBs和DFIs平均年增长率的37.1%，这与基于BankFocus数据所计算得出的美国商业银行在2020年的总资产平均增长率19.6%形成鲜明对比。同时，显现出在经济摇摆不定时期，PDBs和DFIs担任着逆周期角色，将社会责任关注、金融资源等引导、转移至商业银行和私人资本不能或不愿进行投入的关键性公共领域，以应对社会经济和健康危机。全球政策性金融机构运营多年的实践也表明，一些国家的公共政策性金融机构的经营管理颇具可持续性，可以通过运营实现政策性金融投入资本金的返还。

从全球范围内具有公共政策性金融性质机构的主要资金来源趋势分析，基本特征可以概括为：一是政府在国别公共开发银行融资过程中发挥着重要作用；二是债券发行是将主权信用证券化实现资本市场融资的最主要途径，即政府直接或间接的国家信用保障了能够以相对低的价格获得长久期的债券市场融资；三是内源式融资方式和来自政府或国家主权类基金的权益类融资发挥着更重要的作用；四是政府主要通过注资、借款、存款、基金、政府补助、税收优惠、提供服务费等多种渠道和方式支持投融资；五是国别公共开发银行以及多边公共开发银行的转贷款和官方发展援助项目资金，对增补投融资资金来源起到重要作用；六是居民部门的储蓄存款成为全球大约三分之一国别开发银行的结构化资金来源。

中国式现代化对公共政策性金融提出新要求

2023年是中国政策性金融体系建立三十周年。正值中华民族伟大复兴事业进入一个深度展示累积和第二个百年征程的历史性节点，通过区域发展、乡村振兴和共同富裕，最终胜利实现中国式现代化的新时代。从历史和全球的范围来看，政策性金融自诞生之日起就与国家意志紧密结合。政策性金融公共性的实现也只能依靠国家为主体，由国家的强制公权力作为保障。这便是政策性金融与国家意志密切结合的根本原因。在这个意义上，政策性金融本质上具有国家金融的基础属性，进而也有别于传统意义上的国有金融，并具有独特的金融功能，包括直接扶植与强力推进功能、逆市场选择功能、倡導与诱导性功能、虹吸与扩张性功能等主导功能，以及专业性服务与协调功能等辅助性功能。从更具体的角度来说，公共政策性金融具有资源定向配置功能、促进特定产业发展的功能、社会稳定功能、地区协调发展功能、引导消费功能和金融稳定功能。就可持续发展的角度而言，公共政策性金融业务的整体基本要求是保本微利，但也可以在特殊情况下获取较大的额外利润。

进一步看，当前世界主要国家已经进入到“全政府—全社会”模式的融合国力竞争时代。在实施中华民族伟大复兴的进程当中，客观上存在着微观配置主体更倾向选择经济有效性目标，而宏观配置导向更倾向选择长期、战略性合理目标的矛盾。整体而言，一个完备的公共政策性金融体系应当包括四个要素：开发性金融、支持性金融、补偿性金融和福利性金融。上述要素整体对应了我国目前的三大政策性金融机构，并留出了对未来公共政策性金融功能提升和在机构层面扩展的空间。中国要实现全面现代化，在相当大的程度上，全面实现区域协调高质量发展，实现乡村振兴和共同富裕是核心之核心，关键之关键，地方政府，包括省、市、县级政府，是责任主体与主导、核心与关键。

从当前我国金融机构体系中存量规模和长期资本供给的角度而言，商业银行理财、保险、资本市场、养老金融和资产管理等的发展相对有限，其中保险和养老金规模仅及美国的10%。面对实现中国式现代化战略目标和巨大的社会经济现实需求，大规模长周期投资主力缺失，在具有较高不确定性和风险回报难以准确定价的资源配置格局调整中，机构类投资主体不仅现有动力不够，而且能力不足。比较而言，PDBs和DFIs的总资产绝对规模和相对规模在北美和东亚地区的分布最为集中，总资产占GDP的比例已经高达四分之一。日本以传统上的“三行九库”（库即基金）为基础架构的政策性金融信贷量占有其全国信贷的三分之一。例如，在日本，由地方政府共同出资专门为地方政府提供长期廉价融资的公共管理金融机构，相当于区域性政策性金融机构，在运营中贷款流程审批严格，投后需要现场回访等，在实践中显示出适配性、适用性和有效性。我国当前政策性金融的信贷存量大约仅占全国信贷总量的10%，无论是从国家意志、战略目标，还是现实需求来看，我国公共政策性金融的发展都远不充分，供需之间的缺口存在鸿沟。未来发展无疑蕴含着巨大的商业价值和社会责任。这也就是我们提出，在实现中国式现代化的进程中，全国性和区域性公共政策性金融自身能够预期实现空前的结构化发展与历史性提升的原因。

我国公共政策性金融的创新与缺失：以广东、贵州发展实践为例

案例之一，笔者选取广东南海农商行服务乡村振兴的公共政策性金融特色服务。广东省人民政府办公厅于2023年3月2日发布的《2023年广东金融支持经济高质量发展行动方案》中提到，广东省将在2023年实现新增社会融资规模4万亿元的目标，实现本外币存款超过10%，本外币贷款超过12%，证券交易额超过15%，保险费用超过6%，带动金融业增加值增加8%，其中用于振兴县域经济、促进“绿美广东”生态建设的资金约为1万亿元。公共政策性金融支持经济发展的主要机制之一，就是在公共部门提供充足的基础性金融供给的基础上，通过相关金融要素与经济要素的匹配、对接、融合，实现双方的共同发展。随着广东省政府不断加强基础供给，金融机构根据农业生产要素不断推出新产品，实现了市场有需求便有供给。

广东南海农商银行（原名：广东佛山市南海区农村信用合作社）于2007年成立于广东省佛山市，多年来在政策性金融领域不断为广东省乡村振兴事业进行创新式实践，开发了育鹰宝、政银科技宝、政银知识产权宝、顺企融资宝等四大类具有政策性金融性质的产品线。广东南海农商银行分别持有郁南农商银行、化州农商银行的股份，将乡村振兴服务的改革试点范围扩大到了不同发展水平的地区，使试点具有了多样化的适应性，有力地推动了广东南海农商银行自身和其他地区的发展，提高了信用水平和影响力。早在十年前，南海区政府就设立了一个专门为中小企业融资的母基金，规模为3亿元。在过去的十年中，广东南海农商银行已累计发放育鹰宝等专项贷款超过200亿元，实现了50多倍的倍增效应。

相对抽象地概括，广东南海农商银行在区域实践创新进程中，针对域内社会经济资源禀赋分析和金融生态，主要在以下方面进行目标协同和创新实践：一是政府在信用村建设、龙头企业及产业链层面加大支持力度；二是金融机构通过四维一体地推进乡村振兴工作，瞄准主体规模化、突出农业产业化、助推产业集群化；三是针对农业生产季节性强、周转快、需求急等特点搭建产业链上下游资金闭环场景，打造综合服务方案、创新融资模式、创新服务渠道；四是实现数字化风控与审批、乡村信用体系；五是积极与监管机构沟通构建适应乡村产业振兴的差异化有效监管机制，将主要农业产业的金融支持情况纳入金融机构服务乡村振兴考核评估工作中；六是持续深入推进农村信用体系建设，提升金融支持农村产业振兴工作的精准性。

广东南海农商银行在实施乡村振兴战略过程中，发挥公共政策性金融以国家信用、财政、货币、产业政策为依托，具有长期、大笔、低息融资等优势，对于促进广东省农业经济的发展具有重要意义。从2006年起，南海区进入高速发展期，国内生产总值不到1000亿元，此后一路攀升，如今已接近3800亿元。这种以地方政府为主导，以地方财政为引导，以地方农商银行为主体的合作模式，对区域振兴起到了积极的推动作用。其创新实践机制与模式实质上属于地方性公共政策性金融的一种创新，是国家公共政策性金融的延伸，应该予以肯定与鼓励，也值得在有条件的地方推广，群策群力，共谋乡村振兴发展。广东南海农商银行和郁南、化州农商银行与当地政府合作，通过财政专项基金来撬动信贷资本，其对投资乘数效应的影响可达十倍甚至数十倍。广东南海农商银行的探索研究、试点试验，为弥补中国地域广阔、人口众多、自然环境与发展水平不均衡提供了可供选择的区域发展思路或模式。

案例之二，笔者结合贵州省的发展近况，以事关战略安全领域的国家储备林经济产业发展领域为重点考察对象。从国家林木经济和粮油安全角度来讲，从2017年开始我国全面停止了对天然林的商业采伐，目前我国木材进口依存度已超过50%；我国80%左右的食用植物油靠进口，每年进口大豆加工的大豆油2000万吨，进口棕榈油900万吨。为了有效化解潜在危机，在优化国家顶层制度设计层面，我国于2012年启动了国家储备林建设工程。目前累计投入资金超过1400亿元，建设国家森林储备林9200万亩。在这个过程中，我国公共政策性金融服务有效推动林业储备项目的开发，收到了四两拨千斤的效果。到2022年，国家开发银行、中国农业发展银行等金融机构已为相关省（区、市）国家储备林建设项目授信超过3200亿元，累计发放金融贷款超过1100亿元。从所属系统基层分支机构来看，支持特殊、特色产业的政策性金融服务与工具运用方兴未艾。在过去的十年中，国家储备林中生产的木材收入超过了1500億元，以此为基础发展起来的绿色产业实现了近百亿元的经济效益，形成了2700多家加工企业。国家林草局于2023年3月发布的《“十四五”国家储备林建设实施方案》明确提出，“十四五”期间，国家将对国家储备林进行科学布局与实施，累计建成国家储备林超过3600万亩，新增储备量超过7000万立方米，以缓解木材供需矛盾，保障国家木材安全，促进国家储备林建设的高质量发展。

贵州省认真贯彻落实“绿水青山就是金山银山”理念，坚持以经济林草产业发展为核心，围绕产业兴旺、农民增收致富这一核心目标，有效推动相关产业的规模化、标准化和产业化发展。贵州省以贵定县为示范县，持续开发“生态资产抵押+项目贷款+生态产品交易”等适合产业发展的绿色金融产品，为共同富裕开辟了一条新道路。例如，农户种植一亩山桐子，每年果实收入可达3000—5000元。企业建立年产10万吨油的加工基地，每年可形成20亿元利润，可为地方纳税8亿元左右。果实成熟后，每公顷可产生10立方米的木材，可产生约2.5万元利润。贵州省在全域已经探索实践了“国储林+林下经济”“国储林+木本粮油”“国储林+绿色红利”和“林光一体”等多种绿色经济发展模式。为了让山桐子等产业获得更好的发展，目前以国家林草工程技术研究中心为首，进一步谋划在全国范围内建立两亿亩山桐子种植基地，生产三千万吨山桐食用油，预期将打造一个万亿级的产业平台。未来，包括山桐子在内的生物多样性经济型林草生态通过“林光一体”模式创新，将为世界超级生态工程提供实验示范场景。

当然，贵州省的实践工作中也反映出很多需要解决的问题，要在未来持续地进行创新优化：一是从林业产品经济效益看，贵州省目前林产品基础相对薄弱，森林资源开发利用效率低，单位面积产量与发达省份差距较大，深加工程度低，优质林业产品供应严重不足；二是在金融产品供给方面，贵州省存在农村信贷资金短缺、小额信贷不适合农户、难以获得金融机构的全周期金融支持，以及缺乏农业保险产品，很多保险公司对农业保险的品种有效供给相对不足等问题；三是“林光互补”模式创新需要政府、经济部门，尤其是公共政策性金融服务的有效加持。

通过上述案例分析可以发现，由于公共政策性金融并非基于风险来做出投融资决策并据此进行风险定性和定价，因此，“利率覆盖风险”这一商业金融运行原则在这个领域并不具有唯一通行性，公共政策性金融通常与財政政策等工具手段配合施行。这成为在我国区域社会经济及其主导产业能够取得创新实践阶段性成功的底层逻辑之一，也是迄今为止比较成熟、成体系的助力区域振兴、共同富裕的抓手。若以这样的更多更好的案例为借鉴和迭代到我国乡村振兴中的两千多个县域发展来看，七八亿人口的强大消费与就业需求，他们的吃穿用、住与行、医疗与健康、公共卫生与防疫、文化与教育、环境与生态、基础设施建设、商务与服务，生产性服务的扩大、改造、再造与优化所带来的新就业、新消费和新市场将进一步支撑中国成为世界第一大消费市场，为实现中国式现代化与民族复兴作出实实在在的贡献。

若干政策建议

从金融生态整体情况结合广东省、贵州省的实践情况看，为区域社会经济发展持续提供必要、可承受、有尊严的公共政策性金融服务，可以实现助力提升区域资源禀赋比较优势，迭代人力资本质量和专业技能，进而获得依靠特色主导产业振兴，走上更加可持续的区域高质量发展、乡村振兴和共同富裕之路。

同时，我们也必须认真对待我国公共政策性金融自身在中国式现代化的历史进程中，在一定程度上存在的结构性失衡等矛盾，主要表现在：立法失衡（公共政策性金融立法严重滞后）、监督失衡（公共政策性金融机构监督及绩效评价体系缺失）、区域失衡（欠发达地区公共政策性金融缺位）、产业失衡（公共政策性金融功能缺位）、机构失衡（国计民生战略领域有待建立必要的公共政策性金融机构），以及公共政策性金融机构自身出现的具体业务行为方面等问题。为此，笔者提出新时代进一步加强中国公共政策性金融工作的有关建议。

一是站在“两个一百年”的高度，在新的监管治理框架下研究构建“公共政策性金融战略性支撑中国式现代化”机制平台，从进一步完善和加强我国新发展阶段公共政策性金融研究和顶层设计入手，统筹规划我国公共政策性金融系统方案，并且逐步有条不紊地推动建立地方财政等出资的国有地方性公共政策性金融机构。

二是进一步畅通公共政策性金融规模化长期资本筹资入市渠道，促进国内外市场功能完善和政府作用更好地结合与发力，包括利用香港“超级联络人”等独特优势，研究并支持特定领域公共政策性金融机构主导发行具有国家主权级别的创新政策性金融工具，出台政策支持设立“特定行业领域公共政策性国际化投贷基金”。

三是支持现有符合条件的金融机构共同参与设立“特定行业领域公共政策性金融科技公司”，探索实践对重大科技基础研究的定制化金融服务；支持特定行业领域、区域设立公共政策性金融专营机构，参与做好总结经验、复制推广工作，更好发挥示范效应和引领带动作用，进一步落实2013年中央城镇化工作会议精神：“推进政策性金融机构改革，当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。

四是支持特定行业领域公共政策性金融工具跨境投融资管理便利化措施落地，继续支持吸引更多全球一流专业性公共政策性金融投资机构跨区域落户展业，支持特定行业领域公共政策性金融工具在包括但不限于五大都市圈等领域开展跨境高端智库、科技院校、科研机构和实体机构间的合作与投资试点等。

五是深化政策性金融机构改革和公共政策性金融立法。

六是扩建与新建农村商业性非银行金融机构与公共政策性非银行金融机构，将国有与非国有商业性保险，特别是农业险的网络真正扩张到基层，新建并创新城乡和农村医疗保险、社会保障保险等政策性非银行金融机构。商业性保险与政策性保险都应大力发展农业险，国家应适时考虑建立农业产业发展保障基金等。

七是在国家产业转型和转型金融框架下，加强公共政策性转型金融理论和实务的创新，进一步发挥其对于各战略性新兴产业领域实现新时代奋斗目标的强大战略性支撑能力、履职保障能力和管理运营绩效指标等均衡均好提升的作用。

【参考文献】

[1]李扬.《寻找金融助力共同富裕的合理路径》，《中国金融》，2022

[2]戴相龙、黄达主编，《中华金融辞库》，中国金融出版社，1998版

[3]白钦先.《政策性金融论》，《经济学家》1998年第3期

（作者白钦先系国务院学位委员会第四届、第五届应用经济学学科评议组成员，首届“中国金融研究杰出贡献奖”和2017年度“中国金融学科终身成就奖”获得者，辽宁大学金融学国家重点学科首席学术带头人、教授、博士生导师，陈阳系国家与金融发展实验室特聘高级研究员，王楚雯现供职于中交资本、兼北京立言金融与发展研究院研究员，秦伟新系南海农商银行董事会办公室主任）

责任编辑：孙 爽