文化与制度的交融：英国资历框架体系建设的四十年经验

摘 要：英国是构建国家资历框架最早的国家之一，在近四十年的时间里，英国资历框架体系的建设变革大致经历了初创期、形成期、成熟期与完善期四个阶段。英国资历框架体系不断变更不仅源于人们对终身学习理念的认识逐渐深入，更源于人力资本市场的流动需要和职业资格技能的评估驱动。英国国家资历框架制度的四十年发展历程可为我国提供以下四点经验：深化终身学习和“普职等值”教育观念，建立终身学习国家资历框架，设计国家资历框架的等级标准，创建国家资历框架的质量监管体系。

关键词：国家资历框架；终身学习；普职等值；质量监管体系

作者简介：屈玲，女，山东师范大学教育学部2020级博士研究生，主要研究方向为职业教育基本理论。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2023）04-0092-08

英国是构建国家资历框架最早的国家之一，受历史和教育传统的影响，存在着英格兰、威尔士、北爱尔兰和苏格兰四种教育体系，是世界上资历框架最为复杂的国家。国家资历框架是个体终身学习的桥梁，英国资历框架的目标在于满足个人对教育与培训体系的需要。20世纪80年代，受一体化教育和职业教育改革思潮的影响，英国资历框架的概念应运而生[1]。80年代中期，英国的职业资格体系发生了巨大的变化，1986年，国家职业资格委员会（National Council for Vocational Qualifications，NCVQ）成立，开始对英格兰、威尔士和北爱尔兰的资格体系进行改革。

苏格兰有着一套独立的职业教育资格体系，其职业资格的主管部门是苏格兰职业教育委员会（Scottish Vocational Education Council，SCOTVEC），其中，与国家职业资格制度（National Vocational Qualification System，NVQS）对应的职业资格被称为苏格兰职业资格制度（Scottish Vocational Qualification System，SVQS）。由于两种职业资格制度皆是按照近乎相同的标准和规范开发的，除了实施机构的性质不同，两者在其他方面则处于对等状态。苏格兰独立的资格框架从1984年至今也经历了探索阶段、统一阶段和整合阶段。尤其以2001年12月建立的苏格兰学分与资格考试体系（Scottish Credit and Qualifications Framework，SCQF）为改革成功的代表。然而，苏格兰的普通教育体系、SVQS以外的资格要求以及普通教育和职业教育贯通的特点与其他地区完全不同，因此，本文特选择英格兰、威尔士和北爱尔兰英国主流职业资格框架为研究对象。

一、历史演进：英国资历框架体系建设的发展历程

经济全球化使得英国劳动力市场结构发生变化，为提高国际竞争力，满足就业需求，缓解就业压力，建立一体化的资格制度，英国的职业资历框架通过不断的创新改革，主要进行了三次更迭，经历了四个阶段，先后推出了国家职业资格制度（National Vocational Qualification System，NVQS）①、国家资格框架（National Qualification Framework，NQF）、资格与学分框架（Qualifications and Credit Framework，QCF）、国家监管资格框架（Regulated Qualification Framework，RQF）等资历框架体系。

（一）英国资历框架的初创期

在国家职业资格制度建立以前，英国职业资格类型繁多，人们对文化学历与职业学历的不对等态度使得职业学历的认可度不高。为促进职业资格的简单化与合理化，消除“学历歧视”，彰显教育机会均等，实现终身学习，英国于1986年10月成立国家职业资格委员会（NCVQ），不仅履行普及NVQS的职能，同时也负责职业教育相关规章制度的制定与颁发，并认可各学历颁发机构的资格[2]。1988年，英国正式推出NVQS，设立统一的国家职业资格标准，并首次将不同类型的职业资格归入国家职业资格框架体系之中。英国的NVQS将职业划分为11种类型，以工作为基础的NVQS在完整的国家资历框架中有五个等级，每个等级设置不同的能力标准[3]。

英国NVQS有三个特点，第一，注重个体职业技能的发展，雇主所在的产业指导机构会以某一职业所需的实际技能需求为依据设置职业标准，由此培养出符合企业需要的人才。第二，注重产业实习，突破传统的重理论轻实践的教育培训理念，NVQS的考核形式以工作成果和表现为主，很少设置課堂笔试。第三，保证资格证书质量，资格证书是英国职业能力的重要凭证，为保证证书的认可度，英国设置科学且严格的证书质量管理体系，国家通过颁发相关文件、规则以明确各部门的职责，以保证资格证书质量。然而，由于NVQ过于强调职业的专业性忽视职业的普适性，就业者无法实现岗位迁移，且在普教与职教间缺少融通桥梁，学习者无法实现二者间的融通过渡。为打破普教与职教间的壁垒，增加学生就业、升学的机会选择，英国教育与技能部在1991年提出设立普通国家职业资格证书制度（General National Vocational Qualifications System，GNVQS），1992年在全国（英格兰、北爱尔兰和威尔士）范围内试行，并于1996年初步形成涉及15种职业范畴的资格框架体系[4]。GNVQS具有初、中、高三个能力等级，实现了学术教育与职业教育的横向沟通，为学生进入更高层次的学术研究或劳动力市场奠定了基石。

（二）英国资历框架的形成期

为方便雇主比较英国各级各类庞杂的资格证书，英国政府期望构建一种涵括义务教育后的统一资格框架，并于1997年成立资格与课程委员会（Qualifications and Curriculum Authority，QCA）。2000年，QCA代表英国政府正式推行国家资格框架（National Qualification Framework，NQF），并于2003年完全替代国家职业资格框架。实施伊始，国家资格框架沿用了国家职业资格框架中的等级分类方法，将资格等级划分为五级。为增加资格等级的区分度，促进与欧洲资格框架的对接和本国高等教育资格框架的衔接，QCA于2004年着手修订国家职业资格框架，在原有等级数量的基础上增加四个等级，变为九个等级（八个普通资格等级+一个入门级）。此次的资格框架升级基本对各类资格皆有了较为明确的定位，也为各类职业资格间的比较提供了依据。

作为一个过渡性的资格框架，国家资格框架发挥的作用有限，是与高等教育资格框架并行存在的分框架形式，其中，高等教育资格框架的构想源于1997年的《迪尔英报告》，报告指出了该资格框架的性质和职能。2001年，英国颁布了第一版高等教育资格框架，2008年，对原有框架进行修订后发布第二版资格框架。在第一版高等教育资格框架中，资格等级以字母表示，即分为证书（Certification，C）、中间级（Intermediate，I）、优等级（Honours，H）、硕士（Masters，M）、博士（Doctoral，D）五个等级，在第二版高等教育资格框架中，资格的五个等级则以数字呈现，即4—8级[5]。2014年，英国高等教育质量保障署将资格框架纳入质量准则之中，成为英国高等教育学术标准的主要组成部分，并将框架的名称改为“英国学位授予机构高等教育资格框架”。质量准则适用于英国的两种高等教育资格框架体系。

（三）英国资历框架的成熟期

国家资格框架在推行过程中出现了学习效率低下、学习内容重复等系列问题，为提高职业资格的质量和灵活性，支持职业发展并提高职业的流动性，英国开始筹划推出资格与学分框架（Qualifications and Credit Framework，QCF），并于2008年正式启动实施。2003年7月，英国发布的《技能战略白皮书》（Skills Strategy White Paper）中提到需在NQF的基础上引入学分的相关理念以推动英国的资格框架创新。在正式启动QCF之前，英国进行了为期两年（2007—2008年）的阶段测试，并取得了满意的测试效果。2008年8月，临时的英格兰资格及考试办公室②、北爱尔兰的课程考试和评估委员会和威尔士政府合作推出了《资格与学分框架监管安排》（也称为“灰皮书”），对QCF的单元与资格设计规范、考试颁证机构的基本要求作出了监管规定。QCF是英国四个政府部门和职业资格改革计划委员会共同努力的结果。QCF旨在解决教育问题，在某种程度上，还包括社会问题的政策目标，资格与学分框架设置了八个等级和一个入门级（入门级下又分为三个等级）。QCF通过安排学分转换，学生能按照自身的进度和时间灵活安排适切的单元资格学习并积累学分，且能使用一种资格的学分达到另一种资格的学分要求，不需要重复学习。

QCF以期将国内各种类型的职业资格归入框架之中，但随之而来的是颁证机构与证书数量、类型与日俱增，劳动者在市场内无法有效流动[6]，在实践过程中出现了学分转换的接受程度不高、考核方式难以兼容等问题，导致框架的实施效果与预期效果相差甚远。此外，2011年发布的《一般认可条件》（the General Conditions Recognition）规定了对被监管的奖励组织和考试委员会的期望要求，这些要求导致英国很难对资质不符合标准的组织采取行动[7]，进一步加剧了QCF的混乱状态。2013年底，英国政府开始对QCF进行咨询审议，经过12周的咨询后，英国资格和考试办公室（The Office of Qualifications and Examinations Regulation，Ofqual）决定删除资格与学分框架（QCF）部分规则，但良好的资格规则将会被保留。

（四）英国资历框架的完善期

鉴于QCF实施过程中暴露的一些问题，英国开始对资格框架进行改革。2014年发布的关于撤销QCF的咨询文件中提及QCF在实践过程中为实现预期效果，不仅社会对学习者的学分转移认可度不高，而且也未达到减少职业资格的目的[8]，因此，英国政府于2015年9月30日正式撤销资格与学分框架（QCF）规则。2015年3月25日至6月17日，通过对收到的119份（15份回复来自个人观点，104份来自组织或团体的官方回复）咨询回应进行分析，人们普遍支持设立新资历框架的建议[9]。基于此，英国于同年10月1日决定推出一个涵盖知识与技能类别的全新的简单的描述性资格框架以取代QCF，即规范资格框架（Regulated Qualification Framework，RQF）。RQF通过设置一致的资格时间评估标准和难度水平[10]，幫助人们更好地理解资格证书是如何相互关联的，虽然会对所有的职业资格进行监督管理，但却不设定资格和规则。规范资格框架保留与QCF中使用的相同数量的级别，新的资格框架下仍设立“8+1”等级（八个等级和一个入门级，入门级下有三个分支），并从知识和技能两个维度对规范资格框架进行水平描述。RQF由Ofqual监管，为英国规定的所有资格进行编目并提供单一、简单的系统[11]，就像是以“等级”和“规模”为资格索引的藏书架③。规范资格框架的重要变化主要体现在以下三点。首先，引入了一个全新的概念——“全部资格时间”（Total Qualification Time，TQT）。TQT是指概念学习小时数，学习者可以合理地预计获取资格证书所需要的全部时间量的估计值，从而顺利通过指导性学习、辅导性学习和有监考的考试评估活动，以达到能获取资格证书的学业水平。此外，TQT也是衡量资格规模的重要参照和指标，帮助学习者了解取得某一资格所需的学习时长。学习者也可以通过参加指导性学习、辅导性学习和监考的考试评价活动衡量资格规模。其次，用“资格组成部分”（Component of Qualifications）取代“单元”概念。“资格组成部分”的概念更为宽泛，Ofqual规定，在取消QCF资格设计规则后的两年时间内，办证机构可以用他们自己开发的单元替代共享单元，或是取消该资格。最后，认可学习者的“先前学习”（Recognition of prior learning，RPL），RPL是一个宽泛的概念，对促进终身学习具有重要意义，是对先前正式、非正式或经验学习的认可过程，以便学习者避免在新的资格中重复学习[12]。

二、深度剖析：英国资历框架体系变革的成因分析

英国资历框架体系变革的四十年间，国家对终身学习理念的认识逐渐深入，人力资本市场的流动需要，以及对职业资格技能的评估变革，皆是驱动英国资历框架体系不断变更的原因。

（一）终身学习理念的深入推进

英国对终身学习理念的认识日渐深化是推动国家资历框架不断革新发展的重要因素，终身学习的理念旨在为不同类型的教育对象提供形式多样的继续学习机会，有效促进个人技能的提升，從源头上解决国家经济发展问题。作为最早提出终身教育理念的国家，英国的终身教育在第一次世界大战后才真正成为实现全民平等的成人教育活动[13]。20世纪80年代，英国开始着手全面规划国家职业资格制度（NVQS），以提高职业资格的认可度，简化职业种类，为公民终身学习的阶段化实施提供机会。由于此阶段的职业教育与普通教育缺少连接转化的路径，阻挡了终身学习教育目标的实现，英国政府于1991年决定设立普通国家职业资格证书（GNVQ）作为连接学术轨与技术轨的立交桥。

1997年至1999年期间，英国终身学习迎来了大发展时期，政府陆续发布了弗莱尔报告《21世纪的学习》《学习时代》（又称为“绿皮书”）、《学会成功》（又称为“白皮书”），系列政策文件的出台标志着终身学习理念成为英国政府的重要教育议题。2003年，英国发布的《21世纪技能：实现我们的潜力——个人，雇主，国家》明确提出终身学习策略，五项经济测试的评估指出终身学习文化对劳动力有重要影响，要再建立一个框架，促进劳动力技能的提升[14]，英国的国家资格框架（NQF）便在此背景下应运而生，但国家资格框架在实施过程中出现资格质量和灵活性不足等问题。2005年10月，就业与养老金部出版的《人力资源开发：教育、培训和终身学习建议书》提及政府要投资各级教育和培训，以增加群体终身学习的机会和能力，并呼吁建立和发展灵活的普通和职业教育、教育和职业指导以及职业培训体系[15]。2008年，英国正式推出资格与学分框架（QCF），学生能灵活安排学习时间和内容，增强了“普职教育”间的联系与沟通，为终身学习理念的贯穿提供可能。但QCF实施期间并未达到预期效果，更造成了学分转换困难、考核方式不兼容、学习者继续教育进度受限等系列问题。为解决QCF的遗留问题，便捷人们终身学习的方式，英国政府在QCF学分制的基础上进一步改进并形成规范资格框架（RQF），为人们提供更加弹性、简便、灵活的学习平台，学生可依据个人情况，利用网络实现随时、随地进行终身学习。

（二）人力资本市场的流动需要

英国资历框架下的职业教育和普通教育直接与人力资本市场对接，因此，人力资本市场的日渐更迭成为资历框架不断调整的重要因素。作为特殊的资源形式，人力资本的有效开发和利用是提高国家经济增长水平和速度的关键，雄厚的人力资本市场更有利于适应世界经济变化，拥有更好的竞争优势。为加快经济转型，解决结构性失业等问题，英国开始对职业技术教育进行改革，资格框架体系的构建则成为技术教育改革的重要突破口。

凯恩斯主义经济政策失灵致使英国经济面临危机，1979年撒切尔首相执政后便改变了经济策略，并着手推进技术教育改革。雄厚的人力资本是经济竞争力提升的关键，为满足21世纪的劳动力市场需求，英国政府着手设计了NVQS和GNVQS体系。随着知识经济转型目标的制定，英国人力资本市场对劳动力知识、技能、健康等人力资本提出更高要求。1998年，英国政府发布的《我们有竞争力的未来：创建知识经济》白皮书指出，为缩小与其他国家的贸易差距，英国将向知识经济转型，在政府支持的基础上，鼓励产业界与企业、公司、大学合作，逐步提高劳动力的知识、技能与创造力[16]。2000年，英国政府正式推行统一的国家资格框架（NQF），将职业教育与普通教育皆纳入到框架体系中，直接对接英国的人力资本市场，该框架的制定成功拉动了英国的经济增长。2006年，利奇技能培训评估小组发布《全球经济中的共同繁荣——世界一流技能：最终报告》，该报告指出英国需提升人力资本水平，并提出英国将于2020年发展成为世界技能领先者的愿景[17]。此外，金融危机的爆发造成部分企业倒闭、失业率增加的局面，给英国的人力资本市场带来重创，成人技能的提升成为经济发展的关键，资格与学分框架（QCF）在此背景下应运而生，该框架对劳动力技能与知识水平的提升效果显著。2013年，英国商业、创新和技能部发布《抓住数据机遇：英国数据能力战略》，该战略由工业界与学术界联合制定，认为英国应培养熟练的劳动力和对数据有信心的公民，通过加强学校、高等教育和继续教育为重点的技能专业发展以扩充人力资本市场[18]。由于QCF实施过程中资格证书的有效性和可靠性不佳，低水平的职业资格培训导致劳动力市场价值不高，雇主认可度低，新政府上台后开始于2015年启动规范资格框架（RQF）。

（三）职业资格技能的评估驱动

英国对职业资格技能的评估结果是驱动英国资格框架改革的重要因素。英国传统的职业资格考核评定主要采取笔试的方法，但书面考核涉及的知识覆盖面小，且无法考察学习者的技能与能力。因此，在国家职业资格制度（NVQS）建立后，英国对职业资格考核评定方法进行了全面改革，改革后的评定方法更加注重学习者的能力要素和实际工作技能。

1985年4月，英国成立职业资格评估小组，该小组的成立旨在调查现行制度的缺陷并为职业教育改革提出科学且适切性的建议，以弥补职业知识与技能评估体系的不足。1986年4月，职业资格评估小组对现有的职业资格进行评估，并发布最终评估报告，建议建立一个众人可理解，成本效益、方便性、公信力和需求相关性高的国家职业资格新制度[19]。1988年，英国接受建议并推出涵盖英格兰、威尔士和北爱尔兰统一的国家职业资格制度（NVQS），制定资格等级标准，培养学习者的知识与技能，以及个人自主性、合作能力、责任承担程度。为促进普职融合，1997年10月，英国将国家职业资格委员会与学校课程和评估署进行整合，正式成立英国的资格与课程管理署（QCA），并于2000年在已有制度的基础上升级推出能容纳各级各类资格证书的国家资格框架（NQF），并从智力技能品质、过程、责任感三个维度制定资格等级标准。2004年，NQF由5级拓展为9级，不仅增加了等级的区分度，更促进了与高等教育间的资格框架对接。英国利奇技能培训评估小组又分别于2005年12月和2006年12月发布中期评估报告、最终评估报告，报告就技能开发的现状和问题进行评估，呼吁建立一个需求导向的技能体系，为雇主和员工提供灵活的培训。经两年的阶段测试，英国于2008年推出创新型资格框架——资格与学分框架（QCF）。2011年3月3日，沃尔夫教授对职业教育进行全面评估并发表了《职业教育回顾：沃尔夫报告》，指出框架设计主要提供的是低水平的职业资格培训，其中大多数培训几乎没有劳动力市场价值，不完全符合学习者的需要，应大幅简化资格框架，并鼓励创新和提高效率[20]。2013年末，英国政府就资格与学分框架存在的问题发布专项评估报告，指出资格框架存在运行效率不高、学分本位制度实施效果不佳等问题。2015年10月，在Ofqual颁布的系列新规则和指南的基础上，英国开始推行规范资格框架（RQF），并从知识和技能两个维度制定资格等级标准。

三、经验镜鉴：英国资历框架体系建设对我国的当代意义

从英国资历框架体系建设40年历程来看，英国资历框架体系逐渐完善、科学，其中，英国的终身学习观的转变、学分认定和转换、建立质量保障监管体系等成功经验对我国建构资格框架体系具有重要的借鉴意义。

（一）深化终身学习和“普职等值”教育观念

英国资历框架的成功构建离不开国民對终身学习理念和“普职等值”教育观的改变。因此，我国国家资历框架的建构要深化终身学习和“普职等值”的教育观念。一方面，鉴于我国终身学习教育理念的兴起时间相对较晚，直至2010年才大范围推广普及终身学习教育观念，因此，国家要大力倡导和支持终身教育，让终身学习理念深入民心。另一方面，我国国民潜意识里对职业教育存有不良的刻板印象，职业教育深受歧视，而英国则是通过资历框架中的转换机制实现了普职等值，让社会大众以平等的态度对待职业教育。因此，我国应逐步为国民树立普职等值的教育观念，建构平等的国家资历框架制度，正如我国2022年4月发布的《中华人民共和国职业教育法》中所提及的那样，让社会大众接受“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”这一教育理念。

（二）建立终身学习国家资历框架

终身学习理念是促进国家资历框架成功构建的关键因素，我国要基于终身学习理念系统建立国家资历框架，但为确保框架的科学性和有效性，我国在构建资历框架的过程中需遵循以下三个原则。其一，包容开放性原则。我国资历框架的构建要包容开放地促进国内外优秀人才交流，积极学习国外成功经验。其二，“量体裁衣”原则。所谓“量体裁衣”是指我国在借鉴国外先进经验的过程中，要根据国内人才需求情况，选取科学、适切的经验。其三，持续动态调整原则。国家资历框架中的终身学习理念决定了资历框架的构建要秉持动态调整的原则，随着时代和科技的进步，要根据人才培养的知识与技能变化随时调整优化。

（三）设计国家资历框架的等级标准

开发和设计国家资历框架的等级标准是国家资历框架体系中的核心环节。英国早期即强调制定统一的国家资历框架等级标准，由易到难逐层设立，并设立相应的学历标准，英国最新的资格框架设有十一个资历等级（三个入门级+八个等级），从知识和技能两个维度来阐述资历等级标准。因此，我国也应依据国家实际情况制定一套国家资历框架的等级标准，为后续学分转换提供依据。其中，学分银行是实现学分转换的重要桥梁，利用学分银行的学分转换与积累功能，实现学历证书与职业技术等级证书间的灵活转换。在等级标准设计方面，我国可在英国提出的知识和技能维度的基础上增加知识和技能的运用能力维度。此外，为了长远发展的需要，我国的资历框架标准的设计还需要考虑与国外接轨，为学生进一步海外深造提供可能。

（四）创建国家资历框架的质量监管体系

为保证国家资历框架的有效运行，英国政府建立了一套卓有成效的质量保障监管体系。因此，为保证我国的国家资历框架有序运行，政府需在统筹协调多主体利益的基础上依法设立一个质量保障监管机构。质量保障机构不仅要以资历框架中的资格等级和标准对资格市场中的课程和资格进行认证和审核，并及时更新发布审核信息，方便人们了解国家资历框架信息并整改，还要对资格考试流程进行严格监管，杜绝资格考试中的弄虚作假乱象，确保资格等级证书的认可度。

注释：

① 国家职业资格制度（NVQS）具有较强的职业定向性，为消除学术与职业资格间的差异，特提出普通国家职业资格证书制度（GNVQS）作为其补充，并于1992年由国家职业资格委员会正式推出。

② 在推出资格与学分框架的监管安排之前英格兰资格及考试办公室初具雏形，是QCA的一部分，直到2010年QCA正式被废除，并由资格与课程开发署（Qualifications and Curriculum Development Agency，QCDA）取代，并正式成立Ofqual（The Office of Qualifications and Examinations Regulation）.

③ 一般认为规范资格框架的“等级”表示与任何资格相关的知识和技能的难度和复杂性，规范资格框架的“规模”是指学习和评估资格所需的总时间。

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[責任编辑   王文静]

The Blending of Culture and Institutions Forty-year Experience in the Construction of the British Qualifications Framework

QU Ling

Abstract： The UK is one of the first countries to establish a national qualifications framework. In the past forty years， the construction and reform of the British Qualifications Framework has roughly gone through four stages： the initial stage， the formation stage， the mature stage and the perfect stage. The continuous change of the British Qualifications Framework system is not only due to people's deepening understanding of the concept of lifelong learning， but also due to the mobility needs of the human capital market and the evaluation of vocational qualification skills. Based on the forty-year development of the UK National Qualifications Framework， China can learn from the following experiences： deepen the educational concept of lifelong learning and general education and vocational education equivalent， establishing a national qualifications framework for lifelong learning， designing grades for the national qualifications framework， establish a quality supervision system for the national qualifications framework.

Key words： national qualifications framework; lifelong learning; general education and vocational education equivalent; quality control system