新形势下基层央行内部审计应对风险挑战的作用机理与实践路径

陈新

[摘要]本文通过分析基层人民银行面临的风险现状，介绍内部审计防范化解风险的作用机理，从审计计划制订、审计监督开展、审计机制建设三个维度构建内部审计防范化解风险的实践路径，以期更好发挥内部审计在促进基层人民银行安全、规范、高质量发展中的作用。

[关键词]内部审计   风险   机理   实践路径

当前，我国经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大。中国人民银行作为国家的中央银行，是重要的宏观调控部门，肩负着制定和执行货币政策、防范和化解金融风险、维护金融稳定等重要职责，人民银行的履职效能关系着国家经济发展和社会民生稳定。内部审计作为人民银行组织治理的重要组成部分，如何更好发挥常态化“经济体检”作用，及时对组织的政策、资金、信息、业务进行“全面扫描”，精准识别、快速预警和控制风险，助力组织防范风险、提质增效值得深入思考和探索。

一、基层央行面临的风险挑战

近年来，受国际环境变化、经济形势日趋复杂等外部因素，以及中央银行职能调整、业务更新等内部因素的影响，人民银行在行使职能过程中的风险内涵和外延进一步拓展，履职风险呈现种类多、涉及面广、复杂多变等特征。依照《中国人民银行分支机构内部控制指引》，基层央行在对外履职和内部管理中主要面临法律风险、声誉风险、资产风险、信息技术风险、效率风险、操作风险六类风险挑战（见表1），具体表现如下：

一是法律风险。外部履职方面，人民银行对金融机构具有一定的行政许可、执法检查、行政处罚权。基层央行在对外执法检查时，若出现因执法不当、贯彻执行政策有偏差、制定细则或办法不正确、管理监督不到位，导致业务或事务违法等情况，则可能引发法律风险。内部管理方面，近年来，基层央行购买服务点多面广，购买服务合同管理的规范化、精细化要求越来越高，若出现合同签订、履行与现行法律相悖等情况，则可能带来法律风险。

二是声誉风险。提供金融服务作为中央银行三大职能之一，涉及业务工作的各个方面，包括征信管理、经理国库、银行账户管理等，这些职能既是人民银行服务社会的重要窗口，也是社会各界、普通民众的关注热点。基层央行对外履行金融服务职能时，业务或行为处理不当，如征信异议处理不规范、个税退税不及时、企业银行账户管理不到位等，出现被媒体或舆论给予负面评论的情况，则可能带来声誉风险。

三是资产风险。人民银行作为货币政策的制定者、传导者、推动者，具有运用和管理货币政策工具的重要职能。特别是2020年以来，人民银行密集推出包括普惠小微企业贷款延期支持工具和普惠小微企业信用贷款支持计划、普惠小微贷款阶段性减息工具、碳减排支持工具、交通物流专项再贷款等多种结构性货币政策工具，意在支持稳企纾困和实体经济发展。若因差错、舞弊、人员素质差异、管理监督不力或突发事件等原因，导致部分资金投向背离政策导向，出现资金错配、低配情况，则可能导致采用信用方式发放的政策资金遭受损失。同时，基层央行还拥有一定的房屋及建筑物、运输工具、电子设备等固定资产，若在使用和管理过程中出现出租出借不合规、维修处置不恰当等情况，也有可能造成资產风险。

四是信息技术风险。随着信息技术的广泛运用，信息化已渗透到人民银行各项业务和管理中，这给基层央行履职带来了积极影响。同时，信息技术天然的复杂性、脆弱性也给其运用和管理带来了一定挑战。履职过程中，若因网络和信息系统技术运用不合理、人员技能不足、运行与管理措施不到位、失效或突发事件、不可抗力等原因，出现系统运行中断、不稳定，数据泄露、被篡改或不当使用等情况，则有可能给基层央行业务正常运转造成工作被动和负面影响，从而引发信息技术风险。

五是效率风险。2020年以来，新冠肺炎疫情给我国经济社会带来了很大的挑战，预算收支矛盾加剧，党中央、国务院提出“过紧日子”要求，人民银行总行强调各级机构要精打细算、讲求绩效，全面推动预算资金提质增效，人民银行各级机构的绩效管理工作要求越来越严格。若由于人员素质差距、业务差错或突发事件、不可抗力等原因，出现财务资源浪费、资金使用效率低下、预算对重点履职保障程度不高等情况，则可能带来资金效率风险。另外，基层央行在履职过程中若未建立高效的沟通和决策机制，出现信息沟通不畅通、决策程序不科学、决策信息质量不高等情况，还将导致工作效率风险。

六是操作风险。操作风险主要指人民银行业务履职中，因操作人员的业务素质差距、过失等原因，出现业务或管理不合规的情况。操作风险具有普遍性，几乎所有业务职能、业务流程中都可能潜藏操作风险，并且操作风险一旦发生，还可能会产生连锁反应，引发其他关联风险，需要引起高度关注。

二、内部审计防范化解风险的作用机理

内部审计通过发挥其监督、评价、建议职能，形成揭示风险、反映风险、应对风险的闭环，在助力组织防范化解风险中具有独特优势和重要作用。

（一）发挥监督职能，全面揭示风险

内部审计既可以通过开展全面审计揭示组织整体风险，也可以通过开展专项审计揭示特定业务领域的风险，还可以对组织内外部可能存在的潜在风险隐患进行专项排查，关注可能带来的损失，防患于未然。通过发挥内部审计监督职能，从点到面，从横向到纵向、从已然到未然，全面系统地揭示组织风险状况，能更好地为组织治已病、防未病。

（二）发挥评价职能，客观反映风险

内部审计具有独立于业务部门的天然特性，依托审计监督情况，能对内部风险信息进行深入分析、客观评价，还能对外部环境影响单位治理目标的不确定因素，如法律法规和政策变化、经济环境变化、信息技术变化等进行分析研判，综合评价内外部因素对本单位风险管理产生的不确定影响，并客观、完整地向管理层进行汇报和提示，帮助其全面掌握风险信息，准确研判风险程度，有效进行风险管理。

（三）发挥建议职能，积极应对风险

新形势下，人民银行内部审计除了发挥传统的监督职责之外，还能根据审计发现，由表及里、见微知著，深入分析问题产生原因，仔细研判问题背后风险，向单位管理层或业务部门提出优化战略规划、深化制度建设、强化内部控制、完善业务流程等方面的审计建议，帮助单位有针对性地制定风险防范措施，提高风险管理水平。比如，根据基层行发现的普遍性问题、机制体制问题，提出具有操作性、建设性的审计建议，促进管理层优化顶层设计，从源头上、根本上防范履职风险，提升工作效能。

三、内部审计防范化解风险的实践路径

基于内部审计防范化解风险的作用机理，根据审计监督共性的工作程序和个性的审计内容，结合基层央行内部审计工作特点，可从审计计划制订、审计监督实施、审计机制建设三个方面入手，构建一套审计工作路径（见图1），以充分发挥内部审计在助力组织防范化解风险中的作用。

（一）科学制订审计计划，精准绘制排雷扫险“作战图”

1.结合风险评估结果，制定平面作战图。基于风险管理视角，以人民银行每年开展的风险评估工作为基础，依托风险评估结果，按照固有风险值和剩余风险值排序，遵循风险值越大、审计项目安排越靠前的原则，制订中长期审计规划和年度审计计划。通过将风险评估结果与审计计划编制有机结合，确保审计覆盖率、审计频率与审计对象的风险分布、风险水平相符合。

2.结合内部管理需求，制定重点作战图。将经济责任审计计划与干部监督管理需求对接，主动与纪检监察、组织人事部门沟通，提前了解领导干部在经济活动中落实党风廉政建设和遵守廉洁从政规定的情况，将其作为编制经济责任审计年度计划的重要参考。同时，将专项审计项目计划与业务管理需求对接，将货币信贷、货币发行、经理国库、征信管理等与单位稳健运行息息相关的重要业务领域纳入审计项目计划备选库，实现审计监督对单位重要业务领域全覆盖。

3.结合资源配置情况，制定区域作战图。编制历年内审项目分布热图，将各部门（单位）接受审计的次数、年份、项目、发现问题进行全面统计，通过重点关注审计频率偏低、审计涉及较少甚至从未涉及的领域，精准排查审计监督盲区，将其纳入审计计划范围，促进审计全覆盖；通过查看历年审计发现问题，摸清问题个数较多、频率较高区域，确立审计重点关注对象。再结合内审部门已有人力、财物、信息技术等审计资源，找到待审对象个数和审计资源配置两者之间的最大公约数，以此制订审计计划，在有限审计资源下实现既不放过重点领域，也不留下监督空白。

（二）全面拓展监督维度，全力打好防范化解风险“攻坚战”

1.做实经济责任审计，发挥权力运行“监督者”作用。基层央行顺应领导干部经济责任审计新变化、新特点和新要求，按照“四年一个周期”全覆盖原则，对辖内领导干部开展经济责任审计。审计经济事项时，应以决策流程为主线，宏观上关注重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资安排、大额资金使用等“三重一大”情况，微观上关注经济支出、审批程序、报销凭据等制度执行情况，以此评价领导干部经济责任履行情况；审计重大政策措施落实情况时，应全流程关注政策传导部署、决策执行、实施效果等，以此全面客观评价领导干部贯彻落实重大政策的真实情况。通过强化对公权力运行的审计监督，防范领导干部乱作为、假作为造成的权力运行风险以及慢作为、不作为造成的资源浪费风险。

2.做深预算管理审计，发挥资金使用效益“助燃剂”作用。一方面，注重预算管理合规性。全面关注预算费用支出的情况，重点关注贯彻落实全面从严治党要求、中央八项规定精神等情况，尤其是“底线”“红线”问题，并根据审计问题表象找到问题根源所在，针对性提出审计建议，防范资金使用的合规风险。另一方面，注重预算管理绩效性。将审计视角逐步从关注资金用得“对不对”转向资金用得“好不好”、效率用得“高不高”。比如，对预算编制、预算核批及分配、预算执行进行全流程穿行测试，对全行办公用品、电子耗材等的采购和使用情况进行全面监督，对绩效目标设立和完成、绩效结果及其运用进行审计评价，提出进一步优化资金使用效率的审计建议，防范资金使用的效率风险。

3.做细重点业务专项审计，发挥单位安全运行“守护者”作用。依据《中國人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》（即人民银行“三定”规定），目前湖南省内各市州中心支行有16—18个内设职能部门。内审部门在对全行业务职能进行全面梳理的基础上，聚焦内部管理和对外履职安全底线，针对性选择依法行政、征信管理、货币发行等重要业务职能开展专项审计，发挥多种类型审计的协同作用，防范化解组织业务运行风险。

4.做好重大政策贯彻落实情况审计，发挥政策落地“推动者”作用。人民银行内审部门根据党中央重要决策部署精神，可与业务部门协同合作，采取职责融合、过程合力、作用互补、成果互通的方式，走出办公室，外延至政府部门、商业银行、企事业单位等进行调查研究，反向印证并深入分析审计发现问题，提出宏观政策、机制体制等层面的意见建议，充分发挥内部审计在促进人民银行履行金融风险防控、深化经济金融改革职责方面的作用。

（三）强化三项机制建设，合力走好防范化解风险“最后一公里”

1.构建立体化风险预警机制。一是建立风险磋商机制。在审计过程中，内部审计人员在认真区分问题性质和审慎研判风险的基础上，现场与审计对象充分沟通、交换意见、提出建议，督促其主动整改。审计结束后，内部审计人员根据审计项目开展情况，与业务部门召开面对面风险提示会，提请条线管理层重视和督促问题整改落实；制发《内审提示函》，抄送相关业务条线，建议其将审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题作为日常业务检查重点，避免同类型问题再次发生，及时有效地消除风险隐患。二是建立问题分析机制。按年度梳理审计发现问题，树立研究型思维，总结辖区风险分布苗头性、普遍性、趋势性特征，对问题进行横向结构分析、纵向趋势分析，形成综合分析报告，向党委汇报，并适时进行公开通报和风险提示。

2.构建多维度整改评估机制。审计整改评估是巩固和扩大审计成果的重要方式，对于防范化解风险具有重要意义。人民银行内部审计部门按照“谁主审、谁评估”原则，对审计项目发现问题整改情况进行全面评估，督促整改工作落实到位。在评估形式上，依托审计发现问题销号清单，采取突击排查、专项排查、以项目带排查等形式，对上一年所有审计项目进行审计整改评估。在评估方法上，通过查看相关制度及会议记录，核实问题整改资料，分析问题产生原因，分清问题整改责任等，对整改措施的有效性、整改结果的真实性进行评价，撰写整改评估报告，向上级内审部门和审计对象发送，对于评估发现的应付整改、虚假整改甚至未整改的，适时实名通报并提出追责建议，硬性督促整改工作落到实处、见到实效。

3.构建全方位整改长效机制。积极探索构建审计整改长效机制，以制度形式明确审计整改责任，规范整改内部协作机制，推动各部门形成问题整改合力。比如，出台《审计发现问题约见谈话制度》，针对审计项目中发现的严重问题以及屡审屡犯问题，对机关部门、辖内支行主要负责人进行询问、提醒、警示和诫勉谈话，从严压实整改责任；出台《检查发现问题整改监督办法》，明晰整改监督的职责、流程、标准、措施和成果运用等内容，实行整改目标与岗位职责、年度考核、干部任用三挂钩，加大对审计整改不力的责任追究，刚性督促整改落实；出台《“大监督”工作实施细则》，构建内部审计与纪检监察、组织人事等部门的工作协同机制，综合运用纪检监察部门的监督执纪问责职能和组织人事部门的干部任免、绩效考核职责，营造狠抓问题整改的“严紧硬实”氛围。通过完善制度，建立问题整改长效机制，进一步巩固问题整改成果，提高问题整改质效。

四、结束语

近年来，基层央行在发挥内部审计防范化解风险方面进行了一系列探索和实践，取得了一定经验和成果。但央行机构改革、审计范围扩大、内审高质量发展要求等内外部审计环境的新变化，也对审计信息化技术、审计人员能力提出了更高的要求、更大的挑战。建议基层央行内部审计与时俱进，进一步转变和优化工作思路，积极运用大数据平台和信息化方式，推动基层央行内部审计从现场审计向“现场+非现场”的审计模式转变，实现“线上线下”同向发力；积极推进内部审计人才队伍培养，加强学习培训，加大实践锻炼，全方位锻造內部审计人员的宏观思辨、研究分析和沟通表达能力，以更好发挥内部审计在促进组织防范风险及提质增效中的作用。

（作者单位：中国人民银行岳阳市中心支行内审科，邮政编码：414000，电子邮箱：1046843077@qq.com）

主要参考文献

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