国有企业委派总审计师制度的探索与实践

李章 王雪涛 胡佩 石锋

[摘要]本文以首创集团总审计师委派制为例，系统介绍企业集团委派总审计师的创新做法和实施效果，对加快推进国有企业建立总审计师制度，推动新时代内部审计工作高质量发展具有借鉴意义。

[关键词]国有企业   内部审计   总审计师   委派制

北京首都创业集团有限公司（以下简称首创集团）作为北京市属大型国有企业，于2013年率先实行总审计师制度，2014年，经北京市国资委批准，首创集团设立总审计师岗位，大大增强了内部审计的独立性和权威性。为推动新时代内部审计高質量发展，首创集团于2021年着手实施内部审计管理体制改革，组建审计中心，推行子企业总审计师委派制。经过两年多的探索实践，进一步强化了集团总部对内部审计工作的统一管控，提升了内部审计工作质效，在完善公司治理、防控重大风险、提升发展质量等方面发挥了应有作用，取得了良好成效。

一、总审计师委派制的实施背景

（一）落实国资监管要求，深化总审计师制度的重要举措

近年来，党中央、国务院和北京市委、市政府出台了一系列关于深化国有企业和国有资本审计监督的重要举措，推动和落实总审计师制度。2018年，审计署颁布《关于内部审计工作的规定》，2020年，国务院国资委印发《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》，均明确提出国有企业应当按照有关规定建立总审计师制度。2019年，北京市政府颁布《北京市内部审计规定》，要求国有、国有资本占控股地位或者主导地位的企业应当按照国家有关规定建立总审计师制度。2021年，北京市国资委与北京市审计局联合印发《关于进一步加强市管企业内部审计监督工作的指导意见》，明确在市管企业中逐步建立总审计师制度。在相关政策法规的推动下，国务院国资委于2018年起组织8家中央企业开展总审计师制度建设试点，北京市按照“成熟一个、推进一个”的原则，在内部审计工作基础较好、公司治理有需要的6家市管企业中启动总审计师试点工作。首创集团总审计师制度起步较早，体系构建相对成熟，在此基础上继续先行先试，对现有内部审计管理体制进行改革突破，向二级及以下企业委派总审计师，强化总部统一管控，提升监督服务质效。

（二）加强审计垂直管理，提升审计监督质效的有效手段

当前，国有企业内部审计高质量发展还存在一些制约因素，主要表现为：管理层级方面，多采用分级管理、分级负责，而非垂直贯穿模式，审计监督未能一贯到底，监督效能逐级削减；职能发挥方面，审计发现和预防问题的能力不足，时效性偏弱，对于末端风险不能及时预警；责任落实方面，部分国有企业集团所属子企业的内部审计领导体制尚未完全理顺，审计与法律、风控合署办公较为普遍，独立性不强，管控条线不清晰，内部审计主要服务于本单位管理需要，对集团总部审计工作要求贯彻不彻底、执行不到位。因此，需要以总审计师委派制引领和明示垂直管理，上下一盘棋，增强“上审下”的权威性，更好地发挥审计监督作用。

（三）防控重大经营风险，实现企业高质量发展的内在要求

防范化解重大风险是国有企业生产经营过程中的重中之重。对于企业集团来说，风险防控的短板和不足主要表现为：自上而下的风险管控、自下而上的问题反馈机制还未形成有效闭环，在一定程度上，集团总部难以掌握下属企业经营和所处环境的真实情况，无法对风险隐患给予足够重视和及时处置，最终可能导致发生重大甚至是系统性风险，造成无法挽回的损失；各下属企业风险管理能力和水平参差不齐，缺少识别、防控风险的真招、实招。企业内部审计作为风险防控体系的重要组成部分，发现问题和预防风险是其基本职能。通过集团总部向子企业委派总审计师，可以全面准确贯彻落实集团整体审计监督的指导思想及任务要求，有效覆盖审计监督重点，延伸审计监督触角，实现逐级穿透，及时发现和预警各级企业的重大风险隐患。

二、总审计师委派制的探索与实践

2021年，首创集团根据党和国家及北京市有关政策精神，在总结以往总审计师制度实践经验基础上，聚焦内部审计工作面临的新形势、新任务以及问题短板，通过梳理政策法规、调研标杆企业、沟通监管机构，结合自身实际研究制定了《内部审计体制改革方案》及配套的《委派总审计师管理办法》。集团设立总审计师，协助党委、董事会管理内部审计工作。集团所属重要子企业以及集团认为公司治理和风险防控有需要的二级管理子企业（以下简称派出企业），由集团委派总审计师。集团负责派出企业总审计师人选的资格审查、提名、考察并提出推荐任用建议，对总审计师进行业务管理、考核，对不符合规定的总审计师提出免职建议。实施总审计师委派制，根本方向是强化集团总部对内部审计工作的统一管控，切实增强总部主导权，实现内部审计从“块”向“条”的转变，加强“条”的垂直管理。主要目标是全面增强内部审计的权威性、独立性、有效性和专业性。核心变化表现为不断加强党委领导、董事会直管的内部审计领导体制，加快形成统派结合、纵向贯穿的“上审下”内部审计管理体制，创新实践集中统一、上下联动的内部审计工作机制。

（一）职能定位

职责履行方面，委派总审计师专门履行内部经济监督职责，在制约和监督经济权力运行方面发挥不可替代的作用。委派总审计师接受集团和派出企业的双重领导，以集团垂直领导为主。岗位职级方面，委派总审计师是企业高级管理人员，按照派出企业总监、总助级领导人员配备。委派总审计师由集团党委进行实质管理，是集团管理的派出企业非班子成员领导，派出企业只负责程序管理和日常工作管理。委派制本质就是无派驻之名，行派驻之实。这样既不打破现行国有企业领导职数配备的编制约束，有效减少改革阻力，又能赋予内部审计更高的权威性。相对于传统的审计部门负责人来说，委派总审计师的独立性更强、话语权更大、监督层次更高。

（二）职责权限

委派总审计师履行8项职责，其中核心职责是协助派出企业党委、董事会全面管理内部审计工作，聚焦主责主业做好内部审计监督。集团通过委派总审计师来实现对派出企业本部及以下各层级的垂直审计。总审计师不是逐级设置，而是“一穿到底”，派出企业全层级的审计均由总审计师负责。具体来说：一方面，促进党和国家及北京市委市政府重大政策措施、集团党委及董事会重大决策部署在派出企业的贯彻执行，接受集团统一调配，参与集团统筹的审计项目，做好审计整改督导和审计成果运用；另一方面，及时向集团报告工作，同时向派出企业党委及董事会报告工作，包括审计计划、审计报告、整改落实情况、违规违纪违法问题线索移送等事项，以及审计发现的重大损失、重要事件和重大风险。

委派总审计师享有7项权限，其中最重要的是知情权和参与权，即参加或列席派出企业党委会、董事会和总经理办公会，以及研究决定企业生产经营管理重大事项的专题会议，及时了解企业重大事项决策及执行情况。委派总审计师还被赋予提名权和任免、考核建议权，即提名派出企业内审机构主要负责人或主持部门工作的副职，并对其任免、考核、奖惩提出建议。此外，委派总审计师还享有管理权、检查权、处理建议权等重要权限。

（三）选拔任用

委派总审计师的选拔任用按照党管干部、党管人才的原则，主要面向集团系统优秀人才队伍进行内部推选。为保障独立性，一般采用“上派、外派、交叉派”的方式，并且原则上应为专职人员，不得由派出企业领导班子成员兼任。选拔标准主要从四个维度综合考虑，即政治上的明白人、专业上的内行人、履职谏言的有心人和廉洁自律的带头人，重点突出政治关、专业关和廉洁关，确保选优配强总审计师队伍。具体委派程序实行“四步走”：第一步，集团总审计师会同组织部门对人选意向提出初步建议；第二步，组织部门将初步建议提请集团党委专题会进行沟通酝酿；第三步，属于提拔任职或首次被集团委派为总审计师的人选，由组织部门会同审计部对人选进行（推荐）考察，派出企业党组织参与；第四步，组织部门对拟用人选提出任用建议，并提请集团党委会审议，审议通过后，由派出企业按有关规定履行任用程序。同时，建立任期制及轮岗交流制，委派总审计师每届任期3年，可连任一届；在同一派出企业任总审计师满6年或者集团认为需要轮岗交流的，应当轮岗交流。

（四）业务管理

建立委派总审计师报告及述职制度。报告分为专题报告、季度报告和年度报告。其中专题报告要求总审计师需在知悉相关事项后的2日内进行报告，包括贯彻落实党和国家以及北京市委市政府重大政策措施不到位，执行集团党委及董事会重大决策部署不到位，偏离集团发展战略的经营管理行为；重大损失、重要事件和重大风险；违规违纪违法问题线索移送；重大内部控制设计及执行缺陷；子企业未按规定向集团请示报告的重大事项；审计中紧急突发事件和特殊敏感事项等。季度报告侧重于阶段性工作开展及完成效果的总结分析，年度报告则是全年履职情况的综合汇报。派出企业总审计师应当在每年一季度向集团述职，述职内容主要包括上年度履行内部审计职责的情况；工作中的经验做法、取得成效、存在问题及整改措施；本年度具體审计工作计划等。

（五）考核管理

建立委派总审计师考核指标体系。该体系由集团和派出企业两个层面构成，其中集团考核结果的权重不得低于80%，派出企业考核结果的权重不得高于20%。集团层面从综合评价和职业胜任能力两个维度设计有若干二级考核指标进行考核评议，并根据外部监管和内部需要定期更新完善考核内容。派出企业层面根据总审计师实际履职情况进行绩效考核，对总审计师的最终考核结果作为对委派总审计师培养、使用、调整、奖惩的重要依据。委派总审计师人事关系在所任职企业，薪酬发放由所任职企业负责，社会保险、企业年金和福利待遇等纳入所任职企业统一管理。

三、总审计师委派制的实施效果

（一）加强了党对内部审计工作的统一领导

首创集团向子企业委派总审计师，一方面推动派出企业实现党委书记、董事长直管内部审计，进一步健全了党委、董事会直接领导下的内部审计领导体制。派出企业党委加强对内部审计工作的领导，突出政治领导，强化对内部审计重大工作统筹协调和督促落实，听取审计工作汇报和审议审计重大事项议题的频次显著提升，为有效开展审计工作提供了坚强的政治保障和组织保障。另一方面，集团将政治素养作为总审计师委派的首要标准，提升了党管审计的思想自觉和行动自觉。首批委派的总审计师政治能力强、站位高，善于从政治上认识和把握问题，明辨是非，看清方向，能够将集团党委的整体要求贯穿于谋划内部审计工作、履行内部审计职责、实施内部审计项目的全过程、各环节；自觉用政治眼光观察和分析集团经营管理中的问题，在经济监督中体现政治导向、政治要求，增强了内部审计服务大局的保障能力；严格执行审计工作重大事项请示报告制度，特别是对审计过程中的重大敏感事项，能够及时向集团总部和派出企业党组织请示报告。

（二）强化了总部对内部审计工作的统一管控

首创集团以总审计师委派制为抓手，推动“上审下”的内部审计管理体制改革先行破局，“党委领导、董事会直管、统派结合、纵向贯穿”的大审计中心有效落地。组织架构方面，构建了垂直独立、上下贯通的内部审计组织体系，内部审计机构由分级管理转为两级垂直管理，审计人员由分散管理转为集中管理，审计监督级次进一步提升。集团总部对全系统内部审计工作的统一管控能力得到增强，通过管审分离，彰显了“派”的权威和“统”的领导。工作机制方面，实施“三统一、两统筹”，即统一制定审计计划、统一确定审计标准、统一调配审计资源、统筹审计整改督导、统筹审计信息化建设，进一步提升了审计工作层次和水平。从实施效果看，派出企业在委派总审计师的领导下，一方面能够按照集团统一安排，落实分解审计监督重点任务，同时兼顾本企业党组织、董事会的审计需求和任务安排，确保既稳经营发展、又守合规底线的平衡，实现监督与服务、安全与发展的统筹协调；另一方面，通过搭建总部统领、上下结合、统一组织、协同作战的立体化大审计模式，实现了总部与派出企业内审机构上下同频共振，双向良性互动。

（三）提升了内部审计监督的工作质效

通过实施总审计师委派制，首创集团内部审计垂直监督体系得以完善，全面增强了审计工作的权威性、独立性、专业性和有效性，进一步提升了工作质效，将内部审计工作水平推上了一个新台阶。权威性和独立性方面，委派制赋予了总审计师在派出企业的高管地位，也赋予了其独立监督和“上审下”监督把关的权利。通过集团总部对委派总审计师的实质管理，以委派总审计师（人）的独立，强化审计监督（事）的独立，保障了审计监督来自上级和外部，同时深入派出企业基层和内部，提升了审计权威和震慑作用。同时，集团将总审计师委派制作为加强总部“风险管理中心”职能建设、构建协同高效大监督体系的重要环节，以及提升企业管理、有效防范风险的重要举措，进一步优化治理机制和监督协同机制，更好发挥了内部审计监督作用。专业性方面，总审计师委派制的实施，拓宽了审计人员职业发展通道，激发了审计人员积极性和干事创业的精气神，也使得审计中心成为集团内部人才培养和选拔任用的重要平台。委派总审计师发挥专业领导力，根据新形势、新要求，着力抓好审计队伍建设，重点培养“能查、能说、能写”的能力，提升了审计队伍整体专业技能和综合素质；同时进一步夯实内部审计基础工作，整章建制，强化计划统筹、项目实施、工作底稿、审计报告等环节的质量控制。有效性方面，委派总审计师把“重实效”作为内部审计工作的核心，敢于查真相，说实话，报实情，积极践行“监督不失职，服务重实效”的理念，提升监督和服务效能，服务集团及派出企业党委和董事会决策需要。一方面，及时揭示企业内部存在的违法违规问题以及可能发生的风险隐患和管理漏洞与薄弱环节，为化解风险、堵塞漏洞争取主动，进而举一反三，推动加强治理、规范管理、完善制度，从源头上预防风险和问题。另一方面，统筹做好集团常态化“经济体检”和“管理诊断”增值服务工作，主动从查错纠弊向督促整改、促进规范、注重长效的监督服务转变；积极建言献策，当好高级参谋和咨询顾问，参与企业管理提升全过程，发挥前瞻性和建设性作用，服务企业发展战略，提升企业治理水平和重大风险防范能力。

2022年，集团内部审计各类项目覆盖资产总额同比上年增长114%，审计发现问题数量同比上年增长66%；推动集团落实整改建议，完成审计整改307项，完善相关制度112项，优化业务流程46项，促进集团系统增收节支、挽回或避免损失同比上年增长76%，内部审计“问诊、检查、开方、治病和强体防病”的实效性切实增强。

四、结语

首创集团推行总审计师委派制度，是对进一步完善国有企业总审计师制度的有益探索和大胆尝试。通过改革创新和先行先试，明确了国有企业委派总审计师的职能定位、职责权限、选拔任免、业务管理及考核等关键内容，有效解决了委派总审计师“向谁派、为谁干、干什么、怎么干”等难点问题，积累了具有首创特色的理论创新和实践经验，对加快推进国有企业建立总审计师制度，推动新时代内部审计工作高质量发展具有借鉴意义。

（作者单位：北京首都创业集团有限公司，邮政编码：100027，电子邮箱：lizh@bjcapital.com）

主要参考文献

[1]李章.总审计师制度的探索与思考：以北京首都创业集团有限公司为例[J].中国内部审计， 2018（7）：4-7

[2]刘芳.关于在市属国有企业推动和落实总审计师制度的探索与思考[J].中国内部审计， 2022（7）：47-50

[3]中国内部审计协会.审计署内部审计科研课题研究报告2019—2020[C].北京：人民邮电出版社， 2021