对经济责任审计中公共投资建设项目审计的几点思考

林浩 刘畅

[摘要]实施公共投资建设项目是党政主要领导干部履行经济责任的重要方式，因其投资金额大、涉及权力集中、廉政风险高，是经济责任审计的重点内容。结合工作实际，本文归纳概括了经济责任审计中公共投资建设项目审计的主要内容和作用，并就当前实操过程中存在的不足提出了几点建议，以期为广大同仁在实施经济责任审计中建设项目审计时提供高效的审计思路。

[关键词]经济责任   公共投资项目   审计   建议

一、引言

党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计作为具有中国特色的社会主义审计监督制度，是加强对权力运行监督与制约的重要制度安排，对促进领导干部履职尽责、担当作为、清正廉洁发挥着重要作用。实施公共投资建设项目是党政主要领导干部履行经济责任的重要载体和方式，其显著特点是投资金额大、建设周期长、涉及权力集中、廉政风险高、社会关注度高。同时，根据党中央、国务院对全球经济形势和我国经济社会发展实际情况的精准研判和重大决策部署，扩大有效投资将是一种新常态、新业态，是社会主义市场经济宏观调控的重要手段和实现“六稳”“六保”的重要方式，公共投资将长时期占据投资领域主导地位。因此，公共投资建设项目无疑是当前和今后很长一个时期党政主要领导干部经济责任审计（以下简称“经济责任审计”）中的重点内容。

二、经济责任审计中公共投资建设项目审计内容

由于党政主要领导干部经济责任履行涉足经济社会发展各个领域，因此经济责任审计事项具有量大面广、内容复杂、综合性和专业性强等特点，这就决定了经济责任审计中公共投资建设项目审计同样具有上述特点，其审计内容涵盖贯彻执行上级经济方针政策和决策部署情况、投资项目管理制度和政策的制定执行和效果、重大经济事项的决策执行、财政财务管理、生态文明建设情况等方方面面。因此，为提高审计效率、快速锁定审查要点、提升审计质量、规避审计风险，有必要明确审计关注内容，以进一步明晰审计思路。

一是关注项目决策审批。是否存在决策程序不规范或先建后批，党委政府或行业主管部门抓权干扰企业自主决策等；违反国家相关产业政策、战略布局，或突破生态保护红线、环境质量底线、资源利用上限；脱离地方实际，不顾财政承受能力强行上马项目，盲目举债大搞形象工程、面子工程、政绩工程，搭便车违规新建楼堂馆所等造成政府债务负担沉重；可研、环评、水保等报告论证评价不充分，相关原始计算数据失真，将“不可行”论证为“可行”，以及未按规定程序征求公众意见等；行业主管部门越权审批或审批权限不清，对不符合审批条件的项目予以审批等问题。

二是审查上级重大决策部署和政策措施落实情况。是否存在未严格执行投融资体制改革各项要求，未按照“放管服”改革要求将项目审批权限下放，利用职权或行业垄断行为以保证金、指定服务、培训等形式转嫁应当由政府方承担的费用，或以备案、登记等方式变相增加审批环节和收费环节，对满足审批条件的项目长时间拖延不予审批；违规设立保证金名目，超标准、超期限收取、扣留各种保证金，限定投标保证金缴纳方式，增加企业负担；以及超期或以不结算为由拖欠工程款，变相由项目承包单位垫资，强制以审计机关审计结果作为结算依据；未执行或未严格执行农民工工资相关政策要求，行业监管部门未严格履行监管职责等问题。

三是关注招标投标。招投标是廉政风险最高的环节，暗箱操作时有发生。主要检查是否存在违反招标投标法及实施条例或违反市场公平竞争规则的行为，如未满足招标前置条件即开展招标，尤其是近年来大力推广的EPC（Engineering Procurement Construction，设计采购施工总承包）项目招标前未取得初步设计及概算批复的问题尤为突出，最终导致投资失控，应公开未公开招标甚至直接发包，化整为零规避招标，围标串标，重复发包，设置不合理条件排斥潜在投标人、指定供应商，以及明招暗定、未招先定，评标办法采用综合评估法未经审批论证，未按招标文件规定签订合同甚至签订阴阳合同，招投标投诉处理显失公平公正，未对招标投标违法行为予以处理（如投标人提供虚假资料骗取中标，经查实后仅仅取消其中标资格，行业监管部门未对其进行行政处罚，导致以虚假资料投标的现象屡见不鲜）等。

四是关注建设管理。主要审查项目建设准备、实施及验收全过程的建设程序和管理的合法合规性。如建设手续未按规定审批完备，搞“三边”工程，建设单位为维护己方利益，未经批准擅自增减工程规模、改变建设标准等；质量安全监督流于形式，未经竣工验收投入使用，未依法执法处罚；设计、监理、检测、造价咨询等参建单位未各司其职、履职尽责，相互串通损害国家利益或第三方利益；地方政府或本部门单位项目建设管理体制机制制度不健全不完善、执行不到位，以及违背上位法律法规等。

五是检查资金管理。以资金筹集、分配、拨付、使用为主线，检查违规举债、增加隐性债务等党中央三令五申、明令禁止的行为以及侵占挪用、骗取套取上级专项补助资金，超额、提前拨付工程进度款导致项目融资占用费增加，以及违反中央八项规定精神等问题，揭示建设资金管理中存在的违纪违规行为，确保资金筹集和使用规范得当、专款专用、安全高效。

六是关注投资控制。宏观层面，主要检查项目是否未按照概算作为投资限额的原则控制投资，无概算批复文件或招标控制价即进行招标导致投资无上限；重复实施项目造成公共资金损失。微观层面，主要检查项目是否存在概预算、招标控制价等文件编制巧立名目、高估冒算；合同约定的违约责任和风险分担不对等，以及补充协议违反原合同实质性条款等损害政府方利益；因组织管理不当，机械、材料、设备以及土石方工程等舍近求远增加运距而增大投资；工程变更程序不合规，通过不合理变更增大投资，结算中将本应由项目承包单位承担的费用转嫁给政府方，或虚增虚列项目、量价失真甚至违反合同结算原则等问题。

七是关注投资绩效。投资绩效主要包括经济效益、社会效益、生态效益。具体来讲，对照可行性研究、环境影响评价、水土保持评价等论证结论，核实是否实现预期目标，如是否存在久建不完、建而不验、验而不用等问题影响经济和社会效益发挥，造成国有资产闲置、浪费，以及环境污染治理和生态修复措施不到位，先建设后治理導致不可逆、永久性的生态破坏等问题（如大中型水利、公路工程完工后临时用地未按要求进行复垦）。

三、经济责任审计中公共投资项目审计的重要作用

资金资源密集领域往往腐败问题易发，因此要聚焦政策支持力度大、投资密集、资源集中的领域和环节，坚决查处基础设施建设、公共资源交易、国有资产和国有资源管理和使用等方面违纪违法问题。从近年来各级各地查处的领导干部违纪违法案件通报情况看，公共投资建设领域一直是腐败高发区，被调查领导人员多有涉足其中。其往往利用职务之便和影响力为他人在工程承揽、项目实施、进度款拨付、工程结算等方面提供帮助并收受贿赂，既不利于项目投资控制和工程质量安全，影响绩效发挥，又扰乱了市场经济秩序，不利于社会经济的持续健康发展，还损害了党和政府公信力，滋生腐败，其危害性不可谓不大。做好经济责任审计中公共投资建设项目审计，是聚焦领导干部主责主业的具体体现，是贯彻落实“种好责任田、干好分内事”“应审尽审”的重要实践，能够有效发挥审计监督作用，推进揭示问题、规范管理、推动改革，不断促进经济高质量发展、促进全面深化改革、促进权力规范运行、促进反腐倡廉。

一是规范性作用。结合近年来投融资体制改革、优化营商环境、“放管服”改革及助企纾困等各项政策举措，通过关注立项、勘察设计、招标投标、建设实施、结算等项目实施各个环节，揭示被审计领导干部或项目建设单位在项目决策审批、招标投标采购、项目建设管理、进度款支付、工程结算、环境保护以及与项目建设有关的政策落实等方面存在有令不行、有禁不止的程序性和管理性问题，提出相应的整改意见，督促被审计领导干部科学规范决策，严格执行工程项目管理相关制度，并建立完善相关制度体系，促进提高管理水平和投资效益。

二是威慑性作用。对于因个人主观故意或过失造成损害国家和社会公共利益的问题，通过深挖问题根源，进一步查找出其背后隐藏的领导干部及相关人员的失职渎职、权钱交易、暗箱操作、利益输送等涉嫌违纪违法的问题线索，并及时移交给纪检监察机关、司法机关调查处理，形成持续不断的反腐高压态势，助力党风廉政建设，促进领导干部廉洁用权、敬畏公权、严禁私权，强化“不敢腐、不想腐、不能腐”的政治意识，营造风清气正的公共建设投资环境，充分彰显审计监督的警示威慑作用。

三是建设性作用。通过对审计发现的多个项目建设管理问题由点到面进行整合提炼和归纳总结，揭示本地区、本单位在项目建设领域存在的典型性、普遍性、苗头性问题及风险隐患，并从体制机制制度层面分析原因，促进及时解决体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞，预警风险，防患于未然。并且从更宽领域、更高层次提出切实可行的建议和意见，为党委政府宏观决策提供参考依据，及时修订、调整、完善、废止工程相关制度和政策，发挥审计“治已病，防未病”职能作用，促进工程建设领域更高质量发展。

四、经济责任审计中公共投资建设项目审计与政府投资审计的关联性

为便于准确理解和把握经济责任审计中公共投资建设项目审计的核心要义，正确区分经济责任审计中公共投资建设项目审计和政府投资审计，本文在此简要阐述两者的内涵、关系及区别。

（一）经济责任审计中公共投资建设项目审计与政府投资审计的内涵

经济责任审计中公共投资建设项目审计是以公共投资建设项目为依托，紧扣被审计领导干部履职行权和责任落实，通过揭示项目建设中存在的与领导干部决策审批等相关的经济事项问题，反映领导干部任期经济责任履行情况，其审计成果是经济责任审计报告的重要组成部分，它是检查领导干部经济责任履行的重要方法路径。政府投资审计是指从维护政府投资利益出发，以提高公共资金投资效益为目标，对政府投资或以政府投资为主的工程项目建设、使用等各环节进行审计监督，推动提高政府投资绩效。目前我国政府投资审计正处于转型期，审计类型虽以项目预算执行审计和结（决）算审计为主，但审计内容不再以以往的量价审计为主，而是侧重于全过程绩效审计。

（二）经济责任审计中公共投资建设项目审计与政府投资审计的关系

经济责任审计中公共投资建设项目审计以政府投资审计为基础，而又不局限于政府投资审计，它的核心是要聚焦领导干部职责履行情况开展审计。其对审计人员要求既需具备政府投资审计工作能力，又需要在其基础上不断提升，转变审计观念。两者在审计内容上大致相同，都是围绕工程项目查找相关问题。但需要注意的是，由于经济责任审计侧重查找与被审计领导干部履职关联性强的问题，为确保审计质量和成效，在具体审计实施中要把握好问题取舍，抓大放小。

（三）经济责任审计中公共投资建设项目审计与政府投资审计的区别

一是审计目标不同。经济责任审计中公共投资建设项目审计结果将作为评价被审计领导干部经济责任履行情况的重要参考依据，是加强权力监督的重要方式，旨在敦促领导干部始终立足党和国家事业大局科学决策、履职尽责、廉洁用权，进一步加强项目实施监管，促进建立完善本地方、本单位的项目建设管理制度，推动实现投融资体制改革目标，有效增强公共投资板块对经济发展的拉动力和贡献。其审计目标更宏观，站位和层次更高，作用范围更广。政府投资审计的目标主要是督促建设单位加强项目建设规范管理和投资控制，提高管理水平，提升建设项目投资绩效，目标层次及作用范围都不及经济责任审计中公共投资建设项目审计。

二是審计对象不同。经济责任审计中公共投资建设项目审计的审计对象是党政主要领导干部，具有自然人的本质属性。而且由于经济责任审计的特殊性，按照“党政同责，同责同审”的原则，审计对象往往同时包括两位领导干部（党委和行政主要负责人为同一人除外），但审计报告需要根据领导干部职能职责、所起作用、扮演角色的不同分别定责。政府投资审计对象是特定项目的建设单位，具有法人资格而不是自然人的特征，审计对象具有唯一性和明确性。

三是审计范围不同。审计范围包括内容范围和时间范围两个维度。内容范围上，经济责任审计中公共投资建设项目审计聚焦领导干部经济责任履行，涵盖被审计领导干部任期内本级及所属单位组织实施的所有公共投资建设项目，审计人员可根据需要选择部分项目进行审查剖析，审计内容不必面面俱到，重点揭示建设项目实施过程中与领导干部履职行权相关联的问题。时间范围上，前述内容已经提到，应限定在领导干部任职期间，对于任期外出现的问题不应纳入审计范围。政府投资审计通常是根据审计监督介入时间和目的的不同，对单个项目进行部分或全面审查，时间上跨越项目从筹建到投入使用整个建设周期。

五、开展经济责任审计中公共建设项目审计存在的不足

近年来，经济责任审计中公共投资建设项目审计不断采用新的审计方法和手段，审计思维也不断创新，进一步加强了对权力运行的监督与制约，推动了公权力规范运行，促进了公共投资建设领域规范健康发展，有效发挥了审计监督职能作用。但当前实施公共投资建设项目审计仍存在几点不足。

（一）对经济责任审计中公共投资建设项目审计认识不到位

经济责任审计的内容和侧重点与审计机关要求及审计人员尤其是审计组组长的审计理念息息相关。当前，有的审计机关和审计人员对公共投资建设项目审计在经济责任审计中的作用和分量认识不足，没有意识到公共投资建设项目是领导干部履职行权的重要方式，且廉政风险非常高。再者，近年来政府投资审计转型纵深推进，部分审计机关对政府投资审计转型认识和理解不充分不到位，片面认为扭转“凡投必审”“以审代结”的局面就是减少政府投资审计项目，甚至一刀切不再进行政府投资审计，政府投资审计不断被边缘化。经济责任审计中公共投资建设项目审计与政府投资审计关联性强，在审查内容和方式上基本相同，但仍然存在一定区别，有的审计人员却认为经济责任审计中的建设项目审计等同于政府投资审计，因此在经济责任审计中也相应淡化对公共投资建设项目的审查。从审计结果看，以区（县）级党政主要领导干部经济责任审计为例，有的反映项目建设问题较少甚至空白，但实际上，近年来我国绝大多数区（县）级地区均在大力实施公共基础设施重点项目建设。

（二）拟审查的建设项目选取不当

经济责任审计是一项系统性的工作，领导干部任期内组织实施的建设项目涉及行业门类广、数量多，需要关注领导干部任期内贯彻执行上级经济方针政策、重大经济事项决策、财政财务收支管理、生态环境保护等多个方面，加之现场审计时间有限，客观上要求审计人员只能从众多项目中选取部分进行剖析延伸，因此对项目选取的方式方法要求较高。现实情况却是常有审计人员不分主次，没有围绕领导干部经济责任履行和审计目标要求，不经分析对比，采取“全覆盖”或“随机抽样”等方式选取项目，既抓不住问题实质，又降低审计效率，最终影响审计质量、增大审计风险。

（三）审计重点不突出

近年来，我国政府投融资项目建设模式不断创新发展，以EPC、BT（Build-Transfer，政府利用非政府资金进行非经营性基础设施建设）、PPP（Public-Private-Partnership，政府和社会资本合作）等模式实施的项目呈稳步增长态势，现处于规范发展阶段并日趋成熟，其实施方法与传统项目各有不同。尤其是2016年以来国家大力推行的EPC和PPP项目，在具体实施方式和操作流程上与传统施工类项目有本质区别。但多数审计人员并未抓住此类项目的审计重点，将其与一般施工类项目同等看待，没有合理区分，揭示的问题主要是较显现的基本建设程序、招投标、量价等一般性问题，放之四海而皆准，没有结合项目特征揭示其独有的风险点，从而没有实现公共投资建设项目审计的真正目标和意义。如EPC项目没有揭示无初步设计和概算招标造成投资无上限，合同约定完工后据实结算增大投资风险等问题；PPP项目没有揭示项目前期论证、采购及合同谈判签订阶段的违规点和风险隐患等问题。

六、做好经济责任审计中公共投资建设项目审计的几点建议

（一）提高对项目审计的认识

基于公共投资建设项目的特点及其与领导干部经济责任履行的重要关系，审计机关和审计人员要不断提升对经济责任审计中公共投资建设项目审计的认识。正确区分其与政府投资审计的关系，同时精准把握政府投资审计转型对经济责任审计中公共投资建设项目审计的各项要求，树立全面经济责任审计理念，注重公共投资建设项目审计在整个经济责任审计中的重要作用，深刻把握其对强化领导干部权力运行监督和反腐倡廉建设的重要意义。落实到具体审计工作中，在制定经济责任审计工作指引（南）及项目实施方案时要合理布局公共投资建设项目审计的内容篇幅及结构，并严格对标对表实施审计，增加公共投资建设项目审计的权重和分量。

（二）精准高效选取建设项目

建设项目的选择是决定审计效率和质量的关键环节，甚至关系到整个经济责任审计项目的成效。对此，要紧扣领导干部权力运行和责任落实两条主线，以领导干部决策事项为出发点，选取与经济责任审计目标相匹配的建设项目。一是选取被审计领导干部担任项目指挥部或领导小组负责人的项目。针对大型建设项目，有的地区会成立项目指挥部或领导小组，并由被审计领导干部担任主要负责人。此类项目投资较大、社会关注度较高，与被审计领导干部履职关联性也较强。二是选取被审计领导干部主持召开相关会议研究决策或审签批示相关事项的项目。此类项目通常存在重大事项需要主要领导决策审批，如项目投融资模式、发包方式、工程重大变更增大投资、签订补充协议等。三是选择以PPP、EOD（Eco-environment-oriented Development，生态环境导向的开发模式）等新型投融资建设模式实施的项目，此类项目投资金额巨大，且项目数量少，通常是领导干部任期内重点推动的项目。

（三）突出审计重点

不同特点的项目易出现的问题和风险点不同，因此要突出重点，抓关键环节。对于一般施工类项目，审计重点内容是决策事项、招投标、合同协议、结算等，尤其是决策环节要严格甄别项目是为长远发展打基础还是饮鸩止渴搞政绩。另外，应急工程应重点关注其认定主体、程序及条件是否合规。针对近年来各地大力实施的EPC项目，除了关注以上事项外还要重点关注招标前是否取得概算批复手续，以及概算总额明细是否高估冒算，合同协议约定的结算方式和风险责任是否符合EPC項目的特点。对于采用PPP、EOD等模式实施的项目，此类项目是由于政府财力不足而引进社会资本投资建设并运营，审计重点主要包括项目论证、采购、股权投资等环节（由于项目建设及运营阶段主要是由社会投资人或项目公司具体负责，政府方一般不参与经营管理，仅按合约付费，所以不是重点关注环节，可适当关注运营期考核）。常见突出问题如：财政承受能力论证报告中测算依据不统一、数据口径不一致等，未来年度一般公共预算支出计算数据高于实际值，导致后期突破10%红线；地方政府融资平台公司或国有企业代表政府方签署PPP项目合同；合同弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，向社会资本承诺最低投资回报率或提供收益差额补足；为社会资本或项目公司融资提供担保等违规行为。

（作者单位：重庆市渝中区审计局 重庆市审计局，邮政编码：400010，电子邮箱：1667670775@qq.com）

主要参考文献

[1]叶莉.H市地方政府投资审计问题研究[D].南京理工大学， 2018

[2]中央审计委员会办公室，审计署.《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》释义[M].北京：中国时代经济出版社， 2019