平均负债上百万元，求解“小村大债”

吴超

2023年两会期间，民盟中央向全国政协提交了《关于开展“小村大债”综合治理，助推乡村振兴的提案》。提案从鲜有关注的村级债务出发，直击乡村治理中的薄弱环节。

“‘小村大债是我国实施乡村振兴的‘拦路虎。”民盟中央在提案中直言，据农业农村部抽样调查，截至2019年上半年，全国70万个行政村中，村级债务总额已达到9000亿元，村级组织平均负债已达130万元。

村级债务存量较大，增量的成因复杂，集体“包袱”有越来越重的风险。如湖南省2020年统计，负债村占全省总村数的72.49%，村均负债108万元。

“越是新建的村，通常债务就越重”

一般来说，村级债务指的是村委会（含村民小组）、村集体经济组织，与单位或个人之间形成的负债。

在全国范围来说，并非所有行政村都形成了负债。部分经济发达地区，行政村经济收入够多，就没有债务负担。

民盟宁夏区委会参政议政处在调研中发现，村级负债主要来自两个方面：村委会形成的建设性债务以及农村集体经济组织的经营性负债。前者的形成主要与村庄建设或者基础设施配套相关。“越是新建的村，通常债务就越重。”提案的素材提供者马学梅解释。

民盟中央的提案显示，近年来，在新农村建设中，很多村由于自身财力不足，普遍举新债实施项目，导致村级债务额难以锁定，呈现出总额继续上升的趋势。

通过金融机构和其他单位及个人的借款形成的债务，都需要支付利息，即使不增加新的债务，利息也使债务总额不断增长。

“现在村里还欠五十多万块，每个月都有人上门要钱。”张健是南方某省的一位村主任，他向记者介绍，这主要是修路等支出无力承担后，欠了施工队的钱。

“有可能是村集体经济亏损，或者项目不适合本地，经营不达预期等原因。”马学梅介绍，经营性负债比较复杂，她调研过一个乡村，前几年建仓库，村里出了钱，乡里也补贴了一部分，“结果建好了，三年没租出去”。

民盟中央的提案描述，乡村从银行、信用社等金融机构贷款的难度不断增加，贷款所占的比重逐年下降。为偿还银行债务和利息而“拆东墙补西墙”，乡村开始不断向私人借款，相当一部分村民成为乡村债务的债权人。

村集体承担部分政府职能

在两种债务来源中，经营性负债主要是商业行为，建设性债务背后，村集体正承担着部分政府的职能。

民盟中央的提案写道，基层村镇推行美丽乡村、养老院、移民新村建设等，由县区财政承诺补助，但数额少且难兑现，很多村集体不得不举债维持运营。此外，村庄绿化、人饮工程改造等公益事业缺口部分的资金最终也都转化成为新的村级债务。

在出现负债问题的村集体收入中，除了租金、投资性收益等，有一部分来自政府补贴，但难以满足运转的资金需求。

记者获得的一份云南大理州某镇村级收支情况显示，2022年该镇12个村委会共收入549万元，其中村集体经济收入331万元，补助收入165万元。同年上述村委会共支出659万元，属于收不抵支的情况，其中，其他支出占比最大，为326万元，人员补助216万元。“其他”是什么内容并未解释。

武汉大学中国乡村治理研究中心团队也曾举例说明，公共设施配套为村庄带来的负债问题。中部H省的J村，1990年代初到2000年初是县里的明星村。随着村办企业的衰落，村集体收入大幅下滑，如今每年收入20万元，主要来自生态补贴。

J村积极争取了道路建设和拓宽、自来水管道铺设等项目。其中，村级道路建设花费了200万元，缺口180万元；自来水项目耗资210万元，三峡总公司资助80万元，村集体自筹130万元。截至2020年，J村的村级债务为911万元，主要是在基础设施建设和提档升级过程中产生的。

对于有持续性经营收入的村集体来说，负债只是暂时困难，可以通过拉长还款周期，降低贷款利率等方式调节。如果没有“造血”能力，村集体形成的负债，将变得十分棘手。作为群众自治组织，村级债务无法由政府兜底。

长期以来，村级财务都是由乡镇一级代管，简称为“村财乡管”。

“村里面只有出纳，会计在镇政府，负责做账。村里的财务情况，每个月会进行公示。”浙江一位副镇长向记者介绍，村里的负债主要用于壮大集体经济，“每一笔投资贷款都要经过镇政府同意，我们会仔细考虑投资收益率”。

然而，民盟中央的提案中提醒，“村财乡管”的模式存在漏洞，无力处置各村较为复杂的财务问题。上述一位村主任介绍，镇里知道村集体的负债情况，但依然缺乏还款来源，村里财务状况也未公示。

建章立制防止村级债务反弹

村级债务问题并非这几年才出现。早在1999年，国务院办公厅就曾印发文件，要求彻底清理乡（镇）、村两级不良债务。

文件中写道，一些地方的乡村两级（乡镇政府、村委会和乡村集体经济组织）不顾农村经济实际状况，超过自身承受能力，盲目向单位、个人举债，主要用于非生产性支出，甚至挥霍浪费，使乡村两级不良债务大量增加，债务包袱沉重。

此后，国务院等部门发布多份涉及村级债务的文件。2020年，农业农村部再次印发《关于开展全国村级债务摸底调查的通知》，要求各地切实摸清村级债务情况。

随后，湖北、甘肃、湖南等省份陆续发布通知，要求化解村级债务，并制定细则。记者查阅了多个省份的化债方案，首先都是要求核实村级债务，锁定村级债务总额，并对不同负债额度的村子进行分类。

锁定债务的过程中，一般会先剥离经营性债务。在全面清查的基础上，对有明确偿还来源和化解途径的经营性债务，制定还款计划。对未履行程序擅自举债、形成不良经营性债务的，通常按照“谁批准，谁负责；谁借钱，谁偿还”的原则，落实化债责任。

对于建设性债务，许多地方政府制定了政策减免措施，或由政府单位帮扶化债。2021年10月，湖北省农业农村厅公布了宜都市化解村级债务的途径，1.26亿村级债务中，兜底減免清债1564.3万元。其明细中解释，对村欠农业银行257.35万元债务、农村商业银行414.08万元债务，市属国有企业分别与2家银行签订债权转让合同，支持乡村振兴做核销处理。对村欠财政周转金、世行贷款、基金会债务，市财政局按呆账做核销处理。此外，市直单位帮扶化债254万元。

除此之外，核销虚空账、清收原有债权还债、发展集体经济化债、自筹资金化债等，都是常见举措。针对村集体与往来单位、个人、农户形成的三角债，则在协商自愿的前提下，采取债权债务人自愿结对、协商互抵、相互置换销债等办法。

加强村级债务管理，更重要是防止出现化解-新增-再化解的恶性循环。

宜都市在新的管理办法中规定，凡是村级的基础设施和农业生产开发等项目，各部门都不得要求村级负债配套资金。村级新上项目，从立项审核就严格把关，必须有足额资金不增加村级债务，凡有村级债务或无资金来源的，一律不予审批。

（摘自《南方周末》）