高水平构建现代化首都都市圈

[摘要] 构建现代化首都都市圈，在治理北京“大城市病”、推动京津冀协同发展、加快中国式现代化建设中具有新时代的重要意蕴。自京津冀协同发展战略实施以来，首都都市圈建设发生了历史性变化，在产业、交通、生态环境等协同发展领域取得了阶段性成效。新征程上，强化总体战略布局、形成全新治理格局、坚持创新驱动发展和打通互联互通链路，是高水平构建现代化首都都市圈的路径选择。

[关键词] 新时代；  首都都市圈；  区域协调发展；  中国式现代化

[中图分类号] D616         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2023）06-0067-04

党的二十大报告指出，要“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”。都市圈是以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。2014年，习近平总书记在北京考察工作时指出，要“面向未来打造新的首都经济圈”，后来又多次强调要“培育发展现代化都市圈”。构建现代化首都都市圈，是发挥北京“一核”辐射带动作用、优化城市空间格局、提升区域协调发展水平、推动京津冀世界级城市群建设的坚强支撑。党的十九大以来，“京津冀协同发展取得新的显著成效，疏解北京非首都功能初见成效，雄安新区建设取得重大阶段性成果，北京城市副中心高质量发展步伐加快”，1首都都市圈建设发生了重要的历史性巨变。新征程上，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入实施京津冀协同发展战略，应从中国式现代化的战略高度上谋划，从高水平建设的发展格局上统筹，遵循都市圈发展规律，顺应产业升级、人口流动和空间演进趋势，加快谱写新时代首都都市圈高水平建设、高质量发展的新篇章。

构建现代化首都都市圈的战略意蕴

从国外城镇空间演化规律来看，伴随工业化、城市化发展，都市圈成为大中城市跨边界延展、周边地区不断被城市化的空间组合形态。在我国，北京、上海、广州、深圳等超大特大城市均已形成了都市圈发展格局。现代化首都都市圈，是指以首都发展为统领，以首都北京为中心，依托首都丰富的科技资源和现代化产业体系的辐射带动，推动构建北京与环京地区实现经济社会全面现代化转型、同城化融合的新型都市圈。经过多年协同发展，首都都市圈已初步形成了三个圈层：一是通勤圈，依托北京向外50公里左右的环京周边地区打造环京产研一体化圈层，包括廊坊北三县、固安、涿州、武清等地；二是功能圈，依托北京向外100公里到雄安、天津打造京津雄产业功能互补圈层；三是产业圈，依托北京向外150公里到保定、唐山、张家口、承德、沧州等城市打造节点城市产业配套圈层。新时代对首都都市圈建设提出新要求、给予新期待、赋予新内涵。

从北京自身来看，首都都市圈建设有利于贯彻落实首都城市战略定位、治理北京“大城市病”和破解中心城市资源环境承载力不足的历史难题。习近平总书记指出：“北京地位高、体量大、实力强、变化快、素质好，是其主要特点和优势，同时不断发展的北京又面临令人揪心的很多问题。把各方面优势发挥出来，把各种问题治理好，要处理好国家战略要求和自身发展的关系，在服务国家大局中提高发展水平。”1构建现代化首都都市圈，统筹发展和安全，有利于贯彻落实首都城市“四个中心”功能定位和提升“四个服务”水平。要充分发挥北京“一核”辐射带动作用，以非首都功能疏解和产业转移联动为抓手，推动超大城市空间优化布局，为加快建设国际一流的和谐宜居之都提供空间支撑。

从京津冀城市群来看，构建现代化首都都市圈是京津冀协同发展的应有之义。北京只有将自身纳入京津冀的战略空间加以考量，才能打通发展的大动脉，才能更有力地发挥北京优势，更广泛地激活北京要素資源。2017年3月28日，中共中央、国务院发出通知，决定设立河北雄安新区。目前，首都都市圈已经形成北京“一核两翼”的空间结构，首都建设和发展空间得到拓展，京津冀城市群主干构架已见雏形。现代化首都都市圈的建设与发展，有利于推动京津冀空间结构不断优化，加快北京城市副中心与河北雄安新区建设，形成首都都市圈两翼联动新格局。

从全国来看，为全国其他都市圈体制机制创新、推动中国式现代化建设提供新样板、新标杆。2023年5月12日，习近平总书记在深入推进京津冀协同发展座谈会上指出：“党中央关于京津冀等重大区域发展战略是符合我国新时代高质量发展需要的，是推进中国式现代化建设的有效途径。”北京作为人口规模巨大的超大城市，充分发挥新时代大国首都先行先试、示范引领、辐射带动的领头羊作用，以都市圈建设为重要空间支撑，率先探索人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的中国式现代化建设新经验、新方案，为全国其他都市圈的现代化转型提供新智慧、新力量，充分彰显首都都市圈新时代的发展特质和标杆意义。

从全球来看，为发展中国家推动区域协调发展、建设现代化都市圈和世界级城市群树立新典范、提供新方案。《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，要建设以首都为核心的世界级城市群。一方面，首都都市圈立足京津冀、面向全国、走向世界，推动国际科技创新中心、国际交往中心、全球消费中心城市、全球数字经济标杆城市等建设，助推京津冀世界级城市群建设，更好地参与全球新一轮科技竞争与产业竞争。另一方面，首都都市圈率先探索新时代都市圈、城市群发展新路径，代表了人类文明进步和全球城市空间演化的新方向，向国际社会展示了大国首都的中国式现代化新成果与新经验，具有全球性的重要典范意义。

现代化首都都市圈实现快速转型发展

产业结构不断优化，经济实力显著增强。习近平总书记指出：“要着力加快推进产业对接协作，理顺三地产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制，对接产业规划，不搞同构性、同质化发展。”2为了深入贯彻落实习近平总书记重要指示，北京成为全国第一个提出“减量发展”的城市，发布全国第一个以治理“大城市病”为目标的新增产业禁限目录。自2017年京津冀协同发展上升为国家战略以来，北京“坚持以疏解非首都功能为核心，扎实开展‘疏解整治促提升专项行动，累计疏解提质一般制造业企业2093家、区域性专业市场和物流中心640个”，1央企二三级企业、北京市属国企及跨国企业总部等陆续搬迁入驻城市副中心及环京地区。河北雄安新区承接非首都功能疏解项目，发展新一代信息技术、高端现代服务业、绿色生态农业等产业。据北京市统计局发布的《数说京津冀协同发展九年成效系列报告》数据，2022年上半年，首都都市圈实现地区生产总值1.86万亿元，占京津冀地区的4成。首都都市圈各城市之间加快产业对接、分工协作，实现由“转移承接”向“产业链合作”转变与升级，都市圈经济整体实力和创新能力显著增强。

交通一体化不断推进，同城化效应加速形成。习近平总书记指出：“北京如何解决好海量人口的出行问题是个大难题。要把解决交通拥堵问题放在城市发展的重要位置，加快形成安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。”2交通一体化是首都都市圈建设的重要“动脉”。随着京张、京雄、京唐、京滨等高铁或城际铁路的相继开通，“轨道上的都市圈”不断巩固提升。首都都市圈内国际机场一体化运营，高速路网持续加密，打通了“大动脉”，畅通了“微循环”。此外，首都都市圈加强基础设施一体化建设，促进优质公共服务资源均衡配置。北京40多所学校、5家医疗卫生机构持续对接支持雄安新区相关机构，异地就医直接结算工作取得积极成效，推动优质公共服务资源向都市圈延伸，首都都市圈人民共享发展成果，获得感和幸福感不断增强。

生态环境不断改善，“双碳”工作有序推进。党的二十大报告指出，要“积极稳妥推进碳达峰碳中和”。首都都市圈加强环境污染联防联控，减碳降碳固碳能力稳步提升，碳达峰碳中和工作有序推进。2021年，首都都市圈PM2.5年均浓度全部步入“30+”阶段。2022年以来，PM2.5平均浓度继续同比下降。面向碳达峰碳中和工作新要求，首都都市圈加快绿色低碳转型，强化燃煤治理、工业减排、机动车油品升级、散乱污企业关停、执法联动等举措，推动产业、能源、交通运输等结构升级优化，单位GDP碳排放强度不断下降。2021年，北京在全国率先实行碳排放总量强度“双控”机制，持续推进碳市场建设，助力碳达峰碳中和工作。

高水平构建现代化首都都市圈的路径选择

强化总体战略布局。贯彻落实首都城市战略定位，深入实施《北京城市总体规划（2016年—2035年）》和《京津冀协同发展纲要》，加快制定新时代首都都市圈发展规划，为统筹推进都市圈同城化发展、优化空间格局提供方向指引。加强战略性谋划，体现空间感、层次感、辐射感，争取国家层面对首都都市圈建设的统筹协调与战略指导，明确通勤圈、功能圈、产业圈“三圈”建设边界、功能定位及其产业分工。坚持系统性布局，强化同城化、一体化发展的空间布局，加强通州—北三县—武清、大兴—固安、房山—涿州、延庆—怀来等跨界城镇群的规划协同。坚持整体性推进，重点推动通州和北三县一体化高质量发展示范区、北京大兴国际机场临空经济区等的具体规划与项目落地，形成职住协同、功能互补、产业配套的首都都市圈新型空间结构。

形成全新治理格局。要加快破除体制机制障碍，推动要素市场一体化，构建京津冀协同发展的体制机制，加快公共服务一体化改革。一是发挥首都北京的主导作用，联合环京周边各级政府，成立首都都市圈建设领导小组，形成强有力的都市圈统筹协调机构。二是建立首都都市圈跨域协同治理机制。比如，依法赋予通州区与北三县部分省（市）级经济社会管理权限，逐步落实“统一规划、统一政策、统一标准、统一管控”，提升区域一体化发展水平。优化首都都市圈一体化综合治理体制机制，制定首都都市圈营商环境一体化发展框架，消除行政区域壁垒，推进政务服务同事同标、跨域通办、同城共享，提升首都都市圈精细化、智能化、协同化治理水平，加快推进首都都市圈治理能力和治理体系现代化。

坚持创新驱动发展。利用首都科技创新资源集聚优势，推广中关村一区多园、“研发在北京—转化在周边”等协同模式与创新经验，加快打造世界一流的高科技都市圈和区域创新新高地。一是适应全球创新范式变革趋势，以创新为引擎统筹布局首都都市圈内科技创新区、创新要素平台，推动北京重大科技成果在首都都市圈内转化和落地。二是适应高质量发展要求，以数字经济和科技创新赋能首都都市圈发展。加快转变发展方式，利用好行政、市场、科技等手段，加强北京与周边产业分工、互补、联动，畅通区域市场循环，打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战。三是适应非首都功能疏解要求，以拓展腹地为支撑，以完善政策为保障，创新财税分成模式，注重绩效导向与价值实现。加快创新链、产业链、供应链、资金链等多链融合，提升首都都市圈内中小城市的产业承接能力和自主创新能力，从根本上解决传统上的产业同质化竞争、科技成果转化周边接不住等难题，打造首都都市圈高质量发展的新增长极。

打通互联互通链路。一是推动北京市郊铁路、城际铁路等向北三县、武清、固安、涿州等地区延伸，提高轨道交通密度，构建以轨道交通为主体的首都都市圈综合交通体系。二是建立都市圈现代化的基础设施配套和公共服务供给体系。推广北京城区与通州在教育、医疗等领域的结对帮扶经验模式，提高首都都市圈内基础设施、公共服务一体化配置标准，推动学校跨市域合作办学，推进医联体建设，推动京津养老项目向河北具备条件的地区延伸布局，统一首都都市圈养老服务标准和政策，构建首都都市圈一体化社会保障体系。三是建设现代化的环保设施和新型能源设施，推动生态环境联防联治。面向“双碳”目标，发展绿色低碳产业和新能源产业，提升生态承载力和森林碳汇能力，助推首都都市圈低碳高质量发展。以基础设施互联互通、公共服务普惠共享、生态环境联防联控、创新链产业链深度融合为重要保障，提升首都都市圈的全球科技创新力、产业竞争力、社会影响力和文化软实力，为构建以首都为核心的京津冀世界级城市群提供强大支撑。

（本文是北京市社会科学院科研重点课题“京津冀协同发展中的生态文明建设实践研究”〈项目编号：2022A6966〉、首都高端智库重点课题“高水平建设现代化首都都市圈理论综述与实践借鉴”〈项目编号：BZK-2022WT-01〉、全国宣传思想文化青年英才资助项目“世界级城市群视域下京津冀低碳创新体系研究”〈項目编号：ZBBM11297-02001319〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]曹政，付臣欢.现代化首都都市圈加快构建[N].北京日报，2023-02-24.

（作者简介：陆小成，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、北京市社会科学院城市问题研究所所长）

责任编辑 / 申   洁