重庆市小水电退出机制研究

肖妮　金华频

摘要：为引导重庆市部分老旧或有用水纠纷的小水电有序退出，缓解水资源利用矛盾，开展了小水电退出机制研究。在总结国内外小水电退出现状的基础上，基于重庆市老旧小水电调研成果，结合该市实际情况，提出了小水电退出衡量指标、退出方式、奖补标準（市场法、收益法、重置成本法、推荐测算法）、退出程序等。分析认为小水电退出工作应做好科学论证、综合评估，社会风险防控，宣传指导，后评估等4个方面工作，从而确保退出工作平稳有序推进。研究成果可为重庆市小水电退出政策制定提供参考。

关 键 词：小水电； 报废退出； 退出机制； 奖补标准； 重庆市

中图法分类号： F426.61

文献标志码： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.04.005

0 引 言

小水电是中国重要的民生水利基础设施［1］，为解决当地的工农业生产和生活用电做出了贡献。小水电在经历了轰轰烈烈的发展期后，当下逐步凸显出一些问题，如部分电站设备设施老旧、经济效益差、形象面貌差、运行管理能力弱、存在安全隐患等。近些年随着城市供水、乡村饮水的增加，部分的电站取水水源成为饮用水源，用于发电的水量显著减小，经济效益差。长江经济带小水电清理整改后，要求电站足额下泄生态流量，进一步压缩了电站利润空间。基于以上原因，部分小水电站难以再实现良性运行，面临报废退出。中国水电开发有完善的法律体系及建设程序，但退出却鲜有相关依据。目前水电站退出基本是采用自然淘汰的方法，机组停运，处于无人问津的状态，对此能否进行少量资金奖补来引导电站有序退出，缓解水资源利用矛盾，优化社会水资源利用，是值得研究的政策性问题。

重庆市已建成小水电1 732座，总装机容量346万kW。在长江经济带的小水电清理整改中，已有200余座电站由于生态环境问题或涉及自然保护区，被列为退出类。保留下来的电站中还有500余座电站装机容量小于500 kW，这些电站数量占比超过1/3，但装机容量占比仅4.7%。这部分电站相对来说存在问题较多，部分形象面貌差、效益差，设备设施老旧，产能落后，随着时间的推移，难以实现自我更新，良性运行，已不能适应国家经济社会发展与生态文明建设的要求。一些小而散的老旧水电站由于存在不安全、不经济、不生态的问题，是否应该报废退出，如何报废退出，仍有待从政策层面进行探讨。

本文对重庆市小水电退出机制进行研究，初步提出电站退出衡量指标、退出方式、奖补标准测算及退出程序等，以推动小水电转型升级、高质量发展。

1 国内外研究现状

1.1 国外研究现状

美国从19世纪末开始水库大坝退出工作，是全世界拆除大坝最多的国家，截至2015年，共拆除大坝1 300多座，且拆坝数量呈上升趋势，主要为小型水坝、旧坝、病险坝［2-4］。美国水电站退役的数量与比重相对较小，例如2000～2009年，美国共计拆除水坝409座，其中具有水力发电功能的水坝仅为27座，拆除的主要原因是水电站功能丧失、安全、泥沙淤积等，且大多为老旧小电站，被拆除的大坝坝高一般低于10 m［5-6］。根据相关文献，美国大坝拆除评价的首要因素是大坝安全，其次是经济、美学、生态等，城市供水与农田灌溉、防洪与水流调节等也被列为评价范围［7-8］。美国开展了一系列水坝退役宣传与研究活动，并陆续颁布了《大坝及水电设施退役指南》［9］《退役坝拆除的科学与决策》［10］等。

其他大坝数量较多的国家如加拿大、日本、韩国、泰国等，也开展了大坝退出的工作，主要目的是为保护生态环境，对电站退出的研究较少［3］。

总的来说国外更多地关注大坝的退役，对于电站的退出关注度较少，可参考的案例不多。以美国为例，一般是先由资产评估公司对水电站进行资产评估，再由政府和电站业主进行商讨，最后决定水电站的退出补偿金额。项目组通过调研了解到，2014年美国奥林匹克国家公园为保护Elwha河上游水域的产卵区鱼类，退出了Elwha和Glines Canyon两座水电站，装机容量共28 000 kW［11］。经协商，电站业主获得3.08亿美元用于电站退出工作，包括经济补偿和大坝拆除费用，即补偿标准约为11 000美元/kW。

1.2 国内研究现状

目前全国范围内小水电退出机制研究较少，系统研究的案例基本没有，福建、湖北、浙江、湖南等地开展过相关工作，有部分案例可借鉴，项目组通过相关文献及实地调研了解到相关情况如下。

福建省探索了水电站退役补偿标准、退役程序等机制，为推广建立小水电站限制运行与退役机制积累了宝贵经验。2015年福建省永春县和长汀县作为小水电退出试点，共退出小水电28座，取得了较好效果。长汀县的退出补偿为：水电站正常发电，厂房、机电设备、拦河坝均运行良好，工商注册证照齐全的，按装机容量补偿，标准为4 800～5 000元/kW；近5 a发电量较少、工商注册证照合法有效的水电站，根据近几年运行情况适当补偿［12］。2019年7月5日，福建省南平市建阳区人民政府办公室颁布了《南平市建阳区小水电站退出实施方案》，规定小水电退出补偿标准为2 000元/kW。

2015年3月，根据湖北省政府安排，湖北省水利厅牵头组织对神农架林区小水电关停进行实地调研，在征求区意见后向省政府提交了《神农架林区影响生态环境小水电站关停方案》，方案于2015年5月获省政府批准，截至2019年，关停电站21座，总装机5 805 kW，平均补偿标准约为10 000元/kW。

浙江省安吉县于2015年出台了《报废水电站补偿管理办法》，针对的是生态水电示范区建设项目内装机容量小于2 000 kW、退出运行被认定报废的电站，并提出了具体的补偿标准与实施措施［1］。报废补偿分为前池渠道退水、机电设备拆除、厂房及升压站拆除、发电效益补偿等4项。前池渠道退水补偿标准为每座电站15 000元；机电设备拆除按装机容量算，补偿标准为100元/kW；厂房升压站拆除、生态恢复按面积计算，补偿标准为100元/m2；发电效益补偿报废按报废前两年平均发电收入乘以年限系数。综合来看，每座电站的补偿金额约在3～10万元不等。

2020年绍兴市诸暨市印发《诸暨市农村水电站退出实施细则》，提出按以下标准进行补偿，总装机容量500 kW以下的，每座补偿20万元；总装机容量［500，1 000） kW的，每座补偿30万元；总装机容量1 000 kW以上的，每座补偿40万元。

2020年湖南省浏阳市制定了《水电站退出补偿奖励方案》，对长江经济带清理整改中要求退出的电站，通过对市场法、收益法、重置成本法等评估方法进行适用性分析后，明确了退出电站的补偿原则，即按重置成本法评估再乘以剩余年限占30 a的比例系数，折减后对拆除电站进行补偿。最终，退出的6座电站平均补偿金额约为3 500元/kW，最低的一座补偿约2 000元/kW。另对部分无法整改或整改不经济，但又不属于清理整改要求退出的电站，首创采用适当奖补（市级补助50%，乡镇补助50%）的方式鼓励电站退出。

2 重庆市小水电基本情况

根据《重庆市长江经济带小水电清理整改验收复核（抽查）报告》（2021年9月），重庆市小水电复核共计1 732座，总装机容量346.0万kW，其中保留类67座，总装机容量36.6万kW；整改类1 413座，总装机容量287.0万kW；立即退出类205座，总装机容量9.5万kW；限期退出47座，总装机容量12.9万kW。重庆市小水电已实施发供分离措施（除万州），上网电价为0.295～0.315元/kW·h。

对长江经济带小水电清理整改中1 480座保留类、整改类电站进行分析，境内装机规模5 000 kW及以上电站有149座，总装机容量203.53万kW，占全市总装机容量的62.9%，这部分电站虽数量少，但规模占比大，是重庆市小水电的优势，［1 000，5 000） kW的电站420座，总装机容量81.27万kW，占全市的25.1%；装机容量［500，1 000） kW的电站353座，占总装机容量的7.28%；500 kW以下的558座，占总装机容量的4.7%（见表1）。

从运行年份看，802座电站投产或技改不超过10 a，装机容量占比近60%；投产或技改已运行10～15 a的266座，装机规模占比16.5%；投产或技改已运行15～20 a的137座，装机规模占比10.1%；投产或技改已运行超过20年的电站275座，装机规模占比13.7%（见表2）。总体来看重庆市小水电站大部分正處于“年富力强”时期和可持续发挥效益的时候，老旧电站占比相对较小。

从所有制情况看，大多数电站属民营。民营电站1 068座，数量占比72.1%，装机规模占全市总装机容量的48.2%；国有电站325座，数量占比仅22%，但装机容量占比50.3%，装机规模大的电站多数属国有；集体电站87座，占总装机容量的1.4%，数量及装机规模占比均较小。

3 退出机制研究主要内容

如何引导老旧电站有序退出，建立和完善水电退出机制已成为一个迫切需要解决的问题。小水电退出机制研究主要研究以下几个方面的问题。

3.1 退出衡量指标拟定

从电站的年发电量、经济效益、生态影响、使用年限、安全隐患、生态影响、用水矛盾等方面进行定量、定性的分析及计算，设定电站退出衡量指标，满足指标要求的即鼓励水电站退出。

建议满足以下要求之一的电站可申请报废退出：

① 安全运行达不到SL 529-2011《农村水电站技术管理规程》要求，且更新改造又不经济的；按GB/T 30951-2014《小型水电站机电设备报废条件》、SL 226-1998《水利水电工程金属结构报废标准》，水电站机电或金属结构符合报废条件的。

② 电站发电效益差，业主申请退出的。

③ 遭遇洪水、泥石流等自然灾害，工程严重毁坏，无恢复利用价值的。

④ 存在特殊生态保护对象，有必要退出的。

⑤ 因上游水库功能调整影响电站发电效益，业主申请退出的。

⑥ 当地政府与电站协商一致，同意退出的。

3.2 退出方式

小水电退出应统筹考虑安全、生态、民生保障方面的需求，根据承担功能的情况提出不同的处置方式，对挡泄水建筑物、输水系统、设备设施、厂房结构的处置提出相关建议。

单一发电功能电站原则上应进行全部设备设施拆除，应拆除拦河闸坝，封堵取水口，恢复河流自然状况，恢复工程影响区域原貌，同时要避免造成新的生态环境破坏和安全隐患。厂房有利用价值的，产权移交，明确移交主体。坝高30 m以上、库容100万m3以上或对生态环境和安全有重要影响的“退出类”小水电站，应当科学预测和评估拆坝后对环境造成的影响，提出有针对性的处理处置方案。

具有防洪、灌溉、供水、交通等综合利用功能的电站退出，原则上应全部拆除与水电发电功能相关、没有利用价值及存在安全隐患的工程设备设施，封堵发电取水口，对其进行生态修复，完善生态流量泄放设施、监测设施等。若电站部分设施有泄洪、引水、灌溉等需求的，可予以保留，业主应将相关设施产权移交给相关管理单位。在地区经济社会发展中承担重要综合利用功能的小水电站，必须拆除具有综合利用功能设备设施的，需做好替代性工程。

3.3 奖补标准测算

小水电退出如何进行奖补，是小水电退出机制研究的重要内容。调研全国范围内，特别是中西部地区近些年来退出电站的补偿标准，了解其测算方法，结合其退出原因，测算重庆的小水电奖补指导金额。测算方法主要有市场法、收益法、重置成本法。

3.3.1 市场法

市场法是选择与评估对象规模相当、位置相近、近期有过交易的类似电站做基准，对类似电站的价格做适当的修正，以此估算评估对象的客观合理价格或价值的方法，公式为

评估价格=类似交易电站价格×交易情况修正×交易日期修正×年利用小时数修正×电站状况修正

3.3.2 收益法

收益法是预测估价对象剩余寿命期内的正常净收益，选择适当的折现率，将其折现到估价时点后累加，以此求取估价对象的客观合理价格或价值的方法。公式为

收购价格=（电站年营收-年运营成本）÷折现率×［1-1/（1+折现率）收益年限］-改造投资

3.3.3 重置成本法

重置成本法是测算重新开发或重新建造全新状态所需的各项必要成本费用和应纳税金、正常开发利润之和。

重置成本法测算推荐两种方法：

① 根据全市近期新建电站的成本价取平均，确定一个统一的基准价，再根据电站实际情况在基价的基础上进行增大或折减。

② 请第三方机构对每座电站进行资产评估，评估电站现有资产重置价格，再根据水工、机电设备类型按年限折减。

方法①易于操作，对于老旧电站来说可行性较高，便于操作。方法②相对公平，由于每座电站的实际投入不一样，需每个电站做一份评估报告，测算成本高。由于篇幅限制，本次仅介绍方法①，方法②与方法①计算方法类似，但资产因素按实际评估价取值。重置成本基价法组成见图1。

其中，基准价根据重庆市近5 a小水电扶贫的19座新建电站投资进行统计，平均单位千瓦投资为10 200元，以此作为基准价。

资产因素取基准价的80%作为电站资产因素。

资产净残值为资产报废清理时收回的一些残余的价值，取为资产性因素5%。

非残值部分折旧系数为剩余使用年限占合理使用年限35 a（水电站机电设备合理使用年限25 a，水工建筑物合理使用年限50 a，综合取值35 a）的比例，剩余使用年限按投产或末次技改计算。

合法性因素取基准价20%，长江经济带小水电清理整改要求手续由立项（备案）、建设用地、取水许可、环评、林地征用5项组成，每项占4%，缺少一项扣4%。该项合理缺项或无需办理的，视同该手续齐全。合法性因素不予折减。

测算金额=资产性因素×（资产净残值占比+非残值部分占比×折旧系数）+合法性因素

3.3.4 推荐测算方法

对于效益差、安全隐患突出的老旧电站的退出，建议采用收益法测算。由于老旧电站已运行多年，自身效益差、利用价值小，这部分电站退出属于市场的优胜劣汰，随着时间的推移本将逐步自然淘汰。小水電退出奖补政策的制定加速了这一过程，故采用收益法进行测算较为合理。老旧电站采用收益法测算金额普遍较低，为达到引导电站安全、有序退出的目的，可设定一个最低的标准予以奖补。

对于环保问题或生活生产用水导致电站退出的，建议采用重置成本法，综合考虑电站运行年限进行折减。此类情况属于外部条件损害了电站业主的合法利益，若用市场法或收益法测算有失公平。

3.4 退出程序

通过深入了解重庆市各区县关于小水电退出的程序和相关要求，结合其他省市经验，提出重庆市小水电退出的程序：申请（提交报废方案）、审核、签订协议、实施、验收、申领奖补（若有）等6项。

（1） 申请。符合退出条件的水电站业主向区县水行政主管部门提出申请，编制退出方案。方案包括发电设施拆除措施、附属拦水坝、输水系统、生态修复措施和上网输电线路拆除、处置措施等，并明确完成时间。对不予拆除的具有综合利用功能的相关设施应明确移交管护责任主体。

退出方案参照《水利部办公厅关于印发长江经济带小水电站退出工作实施方案编制大纲的通知》（办水电〔2019〕188号）的附件编制。

（2） 审核。集体、民营电站经所在镇乡（街道）同意后，报区县水行政主管部门审核；国有电站直接报县级水行政主管部门审核，审核同意后报区县人民政府批复。

（3） 签订协议。坚持自愿协商、约定优先原则，由区县政府与水电站业主进行协商，明确退出时间、奖补金额、人员安置、工程拆除、工程撤迁和生态修复措施等事宜，签订退出协议。

（4） 实施。

① 对退出电站，由区县政府责成相关部门通知区县供电公司实施发电输出解列，停止发电；

② 退出电站业主应将拦河坝、引水管道、进水闸门等土建设施一并拆除并恢复生态原貌。若水利设施有泄洪、引水、灌溉等需求的，可予以保留，应将相关设施产权移交给相关管理单位；

③ 退出电站应注销或调整相关证照；

④ 退出电站应妥善安置运行人员，将工作调整或结清补偿款的安置证明作为申请电站奖补资金依据。

（5） 验收。由县级水行政主管部门组织验收，填写退出销号表。

（6） 申领奖补。水电站业主根据小水电退出销号表、运行人员安置证明和退出协议向有关部门申领退出奖补资金。

4 相关建议

（1） 科学论证、综合评估。

小水电是重要的民生水利基础设施和清洁可再生能源，为解决无电缺电地区用电、发展农村经济等方面做出了重要贡献。目前仍发挥着提供清洁能源、助力脱贫攻坚、保障农村民生等重要作用，对于我国实现“碳达峰、碳中和”目标及能源转型也具有重要意义。2018年开始的长江经济带小水电清理整改工作中，对于严重影响生态环境的电站已逐步退出，今后退出的电站主要是由于“老、旧、差”，难以实现良性运行。重庆市为解决部分水资源利用矛盾和老旧电站效益差、管理难的问题，鼓励这部分电站退出，开展相关政策研究，此类电站的退出非强制。综上，小水电的退出工作，不宜“一刀切”，要科学论证、综合评估，广泛听取群众意见。

（2） 做好风险防控，把握实施过程平稳。

小水电退出工作涉及范围广，牵涉到电站业主、股东、员工及附近群众的相关利益，若对电站相关利益方补偿不合理，或被拆的水利设施涉及的灌溉、供水等民生替代工程落实不到位，则会引发不同程度的社会风险，需依法依规进行全面分析论证，做好风险防控措施。

（3） 加强宣传引导。

鼓励用水矛盾突出、发电效益差的老旧水电站退出。加强宣传报道，营造小水电有序退出、绿色转型升级的良好社会氛围。全面、客观报道水电站退出的社会及生态价值和在经济社会发展中的积极作用。

（4） 强化监管，开展后评估。

小水电退出是水电站全生命周期重要的一环，强化后续监管工作，确保电站安全、有序退出，并开展电站退出效果后评估。

5 结 语

本文对重庆市老旧电站退出进行了系统研究，提出了小水电站退出的衡量指标、退出的奖补测算方法及相关指标，并推荐了电站退出方式、退出程序等，可为重庆市制定小水电相关政策提供借鉴及参考。

参考文献：

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（编辑：黄文晋）

Withdrawal mechanism of small hydropower in Chongqing City

XIAO Ni1，2，JIN Huapin1，2

（1.National Research Institute for Rural Electrification，Hangzhou 310012，China； 2.Engineering Technology Research Center for Rural Hydropower，Hangzhou 310012，China）

Abstract：

In order to guide the orderly withdrawal of some old or small hydropower with water disputes in Chongqing City，and to release the water resources contradiction，the withdrawal mechanism of small hydropower was studied.Based on summarizing the research results of old small hydropower in the world and the status of small hydropower in Chongqing City，this paper comprehensively puts forward the measurement indicators，withdrawal methods，reward and subsidy standards，and withdrawal procedures.It was pointed that scientific appraisal and comprehensive evaluation，social risk control，publicity direction and post evaluation were four major methods to ensure smooth implementation of small hydropower withdrawal.The results can provide reference for the formulation of small hydropower withdrawal policy in Chongqing City.

Key words： small hydropower；scrap；withdrawal mechanism；reward and subsidy standards；Chongqing City

收稿日期：2022-02-09

基金项目：南京水利科学研究院基本科研业务经费青年基金项目（Y921016）；江西省水利科技项目（201922ZDKT12）

作者简介：肖 妮，女，工程师，硕士，主要从事小水电方面的咨询及政策研究。E-mail：594213539@qq.com