江苏省长江洲滩防洪管理适应性分析及思考

吕馨怡

摘 要：江苏省长江洲滩人口密集，开发利用程度高，经济体量大，然而现状洲滩定位不清晰，缺乏规划支撑，给防洪治理带来了巨大困难。从经济社会发展、防洪保安、运用与管理等方面分析了现状洲滩防洪管理的适应性，提出深入全面摸排洲滩情况、系统评估洪水风险、研究建立行蓄洪区行洪运用补偿及投入保障机制等建议，并对洲滩分类管理原则和方案进行了初步探索。

关键词：洲滩；防洪；适应性分析；长江；江苏段

中图法分类号：TV85                                          文献标志码：A

长江是中华民族的母亲河，其中江苏段流经该省南京、扬州、镇江、泰州、常州、无锡、苏州、南通等八个省辖市，总长432.5 km，境内长江流路曲折、汊河发育、洲滩众多。长江江苏段是全流域洪水的入海通道和南水北调东线工程的源头，是重要的战略水源地、生态宝库和黄金水道。长江洲滩指干流河道两岸主江堤之间已形成封闭保护圈的河漫滩区域，是防洪体系的重要组成部分。历史上，江苏省长江太平洲、民主沙、大长青沙等洲滩都出现过崩岸、坍塌、漫溢等险情。2020年长江发生流域性洪水，八卦洲、和畅洲、世业洲、落成洲等出现渗漏险情，扬中小泡沙出现崩岸险情。随着梅子洲生态岛、八卦洲新市镇等规划的陆续实施，社会经济发展对防洪保安能力提出更高要求。本文通过对江苏省长江洲滩现状的梳理，分析现状洲滩管理与经济社会发展的适应性，旨在为系统研究洲滩分类定性，为加强长江洲滩治理保护提供参考。

1 江苏长江洲滩现状

1.1 基本情况

江苏省长江洲滩包括22个江心洲、13个边滩。其中，太平洲、永隆兴隆新村沙等2个江心洲和常熟边滩为防洪保护区。江心洲总面积约596 km2，其中面积超过10 km2的有12个、超过50 km2的有4个。边滩总面积121 km2，大多分布在江阴以下。

江苏省长江洲滩人口密集，常住人口43.67万人，主要集中在8个江心洲，其中保护区人口30.44万人。扬州的朴席江滩、新砂滩边滩有企业生产、农业种养殖人员近8 000人。2019年江苏省洲滩GDP总计1 424.17亿元，其中江心洲GDP总计794.88亿元，边滩629.29亿元。GDP最高的江心洲为太平洲，GDP最高的边滩为太仓港边滩。

1.2 发展情况

经过长时间的发展，江苏长江洲滩开发利用程度较高。太平洲设县级行政机关，梅子洲、八卦洲、世业洲、和畅洲、砲子洲、大长青沙岛等6个洲滩设乡镇行政机关；梅子洲、八卦洲等16个洲滩纳入城市总体规划；梅子洲等10个洲滩制定了生态科技岛、化工园、港区、湿地公园等发展规划12项；录安洲、太仓港边滩、新通海沙等布置有港区；部分洲滩有过江通道、地铁、工业园区污水处理厂、文物古迹等重要基础设施。

1.3 安全保障情况

经持续治理，江苏长江洲滩已建堤防631.69 km，其中江心洲398.16 km，边滩圩233.53 km，累计实施加固工程30余次。八卦洲、梅子洲、大长青沙岛、落成洲、新砂滩、民主沙设有安全转移道路33条。新生洲、新济洲、新潜洲、朴席江滩、落成洲、小泡沙、新沙滩、梅子洲、八卦洲、世业洲、征润洲、和畅洲、录安洲、砲子洲、福姜沙、民主沙、大长青沙岛等17个洲滩编制了超标准洪水防御预案。

2 洲滩防洪管理适应性分析

江苏省洲滩利用历史较长，部分洲滩长期有居民生产、生活和居住，洲滩利用与行蓄洪之间存在矛盾。大部分边滩圩区位于江阴以下，属于流域综合规划明确的可适度利用的河段。目前流域综合规划、防洪规划没有对相关洲滩提出明确的表述，洲滩定位不清晰的现状影响流域防洪安全，制约沿江及洲滩经济社会发展，必须深入研究洲滩管理与经济社会高质量发展的适应性，提出相应对策。

2.1 洲灘保障能力与区域经济社会发展适应性分析

长江江苏段是长三角区域一体化发展、“一带一路”建设、长江经济带发展等国家重大战略叠加区。从近几年汛情看，洪水峰高量大与长江干流河道泄流能力不足的矛盾仍然突出，如遇1954年型洪水，长江中下游仍有大量超额洪量需要妥善安排。在2020年流域性大洪水中，长江大通站流量超过70 000 m3/s持续长达28 d，最大流量84 600 m3/s，仅次于1954年，南京、镇江高潮位突破历史极值。近年来，沿江地区城镇化进程不断加快，航运发展提速，产业聚集效应凸显，沿江地区对洲滩水土资源开发利用的需求越来越迫切，如何合理开发洲滩水土资源，正确处理好洲滩行蓄洪与开发利用的关系，在不影响防洪安全的前提下促进区域经济社会发展，是当前和今后相当长时期必须要面对的重大问题[1]。

近年来，江苏长江洲滩格局发生较大变化。长江岸线利用长度由2000年的100 km增加到2018年的487.6 km，新增项目数量1 227个，新增岸线利用长度387.6 km，岸线利用率从8.6%上升到41.7%。江苏省有七个洲滩形成建制县、镇，梅子洲、落成洲、太仓港边滩等纳入国家、省、市（县）等不同层级批复的城市总体规划。《长江流域综合规划》中明确提出对洲滩利用要体现因地制宜、区别对待原则，随着沿江地区经济社会发展，一些地方对洲滩强化开发利用的需求迫切，必须通过加强洲滩管理，因地制宜地明确各类洲滩民垸的开发利用限制条件，规范生产生活方式，在保障防洪安全的前提下促进发展。现有洲滩保障能力与经济社会发展不协调，必须加快开展相关政策研究与储备，不断提升治理保护水平。

2.2 洲滩堤防能力与防洪保安需求适应性分析

洲滩是长江河道的重要组成部分，具有扩大河道泄流能力、增加河湖调蓄空间的重要功能，对流域防洪安全和长江河势稳定具有重要作用。长期以来，由于缺乏系统治理、管理政策不完善等原因，洲滩堤防已成为当前长江中下游防洪体系的突出短板。江苏省不属于防洪保护区的长江洲滩中居住着近13万人口，部分洲堤堤身单薄，堤基质量较差，防洪标准不高，遭遇较大洪水时易发险情，一旦溃堤决口，将会造成人员伤亡和财产损失。由于安全避险设施缺乏，遇大洪水行洪运用时，洲滩内居民应急避险、转移安置困难，人民生命安全缺乏有效保障。由于洲滩在目前流域规划中没有明确定位，洲滩防洪保安建设依据不足，防洪保安设施建设严重滞后，现有洲滩堤防能力与防洪保安需求不适应，亟需开展洲滩民垸防洪治理，保障一般洪水条件下洲滩居民生命财产安全，大洪水行蓄洪运用时能“分得进、蓄得住、退得出”。

2.3 洲滩运用与管理措施适应性分析

江苏省洲滩的防洪工程管理按照《江苏省长江防洪工程管理办法》要求，依据分级管理、属地负责的原则，对防洪工程运行管理、维修养护、除险加固、度汛应急、水毁修复等工作落实水行政管理。涉水事务管理按照《长江岸线保护和开发利用总体规划》确定的岸线功能，严格分区管理和用途管制，规范岸线利用行为，严禁不符合规划项目建设。对防洪工程管理范围内涉水项目，要求建设单位在履行基本建设程序报批手续前，根据审批权限履行好水行政许可报批工作；各级水利部门运用遥感影像、大数据平台等手段，加强涉水行为事中事后监管动态管控，严防违法违规行为。严肃查处各类性质恶劣、影响较大、情节严重的违法行为；加强洲滩的生态保护与修复工作，打造世业洲、双山岛等生态岛。

现有洲滩运用与管理措施不相适应。一是洲滩利用与行蓄洪之间存在矛盾。部分洲滩长期以来是居民生产、生活的居留地，一些洲滩人口、产业、基础设施多，遇大洪水时，洲滩转移人口多、撤退道路不足，洲滩运用管理难度大。二是洲滩管理涉及行业和部门较多，管理有交叉，流域管理与区域管理、省级管理与市县级管理相结合的体制还不够完善。三是水利部门对洲滩的管理主要是对水利工程的管理，对洲内的具体开发利用行为缺乏管控手段。四是政策法规不完善，缺乏统一规划进行指导。现有的法律法规对洲滩管理没有针对性的具体规定，《水法》《防洪法》《河道管理条例》等法律法规虽明确了河道的管理范围和管理机关，但与之配套管理办法尚不完善，具体管理政策执行较为困难。《长江平垸行洪、退田还湖规划》自2001年编制实施至今已20多年，洲滩民垸的相关情况发生了较大变化，已经不能适应现实的发展和新时代的管控要求[2]，亟需制定统一规划，指导洲滩管理。

3  洲滩防洪管理思考与对策

2016年、2017年和2020年洪水调度实践表明，由于长江流域暴雨洪水峰高量大，尽管上游水库群尽力拦蓄洪水，长江中下游的防洪形势依然非常严峻，部分水文站点的水位超过保证水位，存在超额洪量需要安全下泄，仍需运用洲滩行蓄洪水[3-5]。江苏省洲滩现状防洪治理滞后，与经济社会发展不适应，亟需因地制宜地确定洲滩的定位和行蓄洪运用标准，实施洲滩防洪工程和安全设施建设，有效发挥洲滩在关键时刻的行蓄洪作用。一方面要坚决保障河道行洪安全，维护长江干流防洪体系；另一方面也要切实保护目前洲滩内居民的生命财产安全和经济社会发展[6]。针对江苏省长江洲滩存在的突出问题，统筹协调流域防洪与区域经济社会、行蓄滞洪与生态保护的关系，规范长江中下游干流河道内的洲滩开发利用行为，江苏省长江洲滩防洪管理可从以下三个方面推进。

3.1 深入全面摸排洲滩情况，系统评估洪水风险

开展洲滩基本信息收集与实地调研，全面准确掌握洲滩现状与存在问题，是做好洲滩防洪治理工作的重要基础。建议深入开展洲滩调研，详细摸排洲滩人口、基础设施、经济发展、防洪保安措施等基本情况，建立全面、准确的长江中下游洲滩民垸台账。以调研情况为依据，对长江中下游洲滩现状防洪能力、经济社会发展水平、行蓄洪作用等进行全面评估。依据地形地貌、洪水特性、工程条件、行洪运用几率等因素，系统开展洲滩洪水风险评估，依据洪水风险程度进行分区分类，为安全设施建设、居民撤退避洪安置方案拟定及洪水风险管理政策制定提供依据。

3.2 探索洲滩分类管理原则和治理方案

推進分类管理是保障防洪安全、促进河势稳定、规范长江中下游干流河道内的洲滩保护利用行为的重要手段。建议按照《长江流域综合规划》，遵循“不碍洪、稳河势、保民生、促发展”的原则，综合考虑江苏省长江洲滩圩区行洪运用几率、所在河段河势稳定程度、居民人口数量、洲堤保护面积大小、经济社会发展水平程度以及国民经济设施的重要性等因素，区别不同类型洲滩，研究分类管理原则，制定洲滩规划治理方案。初步考虑将洲滩分为以下3种类型（见表1）。

（1）参照防洪保护区管理的洲滩。梅子洲、八卦洲、世业洲、砲子洲、大长青沙的面积均在10 km2、人口1万以上，所在河段河势基本稳定，洲上均有建制镇，居民数量多，重要基础设施较多，可参照防洪保护区管理，明确防洪标准。

通州沙西水道、铁黄沙、福山水道边滩、太仓港边滩、新通海沙、大新港至灵甸垦区边滩、启海界至崇启大桥段边滩、戤效港至恒大段边滩、海永边滩等边滩的围堤，均符合防汛安全标准，且经受连续三年以上防汛安全考验，经水行政主管部门许可建设，考虑纳入江苏省堤防统一管理，边滩按照防洪保护区管理。

（2）给予一定防洪标准的洲滩。和畅洲面积在10 km2以上，常住人口接近5 000人，洲上有建制镇。录安洲已布置重要基础设置、产业符合长江大保护产业要求。福姜沙、民主沙的面积均大于10 km2，洲上开展生态农业种养植、旅游。该类洲滩有一定的人口数量，已经形成工业、农业利用方式，建议维持该类洲滩的利用，给予一定的防洪标准。

（3）维持现状的洲滩。新生洲、新济州、兴隆洲堵汊段边滩、朴席江滩、征润州、新砂滩、落成洲、小泡沙、天星洲、江阴边滩等，人口、生产生活设施均较少，考虑维持现状，严格控制开发利用，有条件的可进行适度生态湿地改造，提高行蓄洪能力及生态环境容量。

3.3 研究制定洲滩行洪运用及常态化补偿方法，建立投入保障机制

由于洲滩管理、土地利用等需要服从防洪需要，经济社会发展水平相对不高。根据国务院《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，结合江苏省实际情况及洲滩分类管理意見，科学划定补偿范围，研究运用补偿及常态化补偿机制。落实主体责任，制定补偿方案，严格资金管理，加强行业指导。开展洪水灾害损失保险研究，合理平衡防洪保安与经济社会发展。对洲滩移民迁建、运行管理、工程建设等各环节，通过制定奖补措施、建立专项资金等方式，研究建立完整的投入保障机制。

4 结论

通过对江苏省长江洲滩现状的调查评估，分析了洲滩与防洪管理的适应性，对洲滩分类管理原则和治理方案进行探索。根据江苏省长江洲滩经济发展及行蓄洪特点，初步将洲滩划分为参照防洪保护区管理的洲滩、给予一定防洪标准的洲滩及维持现状的洲滩共三类并给出相应的处置方案。建议深入全面摸排洲滩情况，系统评估洪水风险，落实洲滩分类管理原则和治理方案，制定洲滩行洪运用及常态化补偿方法，建立投入保障机制的思路，推进洲滩防洪管理。

参考文献：

[1]马建华.加强长江中下游干流洲滩管理的认识与思考 [J].中国水利，2014（16）：22-24.

[2]褚茜茜，刘侃，周峰.长江中下游洲滩民垸管理制度现状及对策建议思考[J].长江技术经济，2022，6（3）：20-24.

[3]金兴平.长江上游水库群2016年洪水联合防洪调度研究[J].人民长江，2017，48（4）：22-27.

[4]魏山忠.2017年长江1号洪水防御工作实践与启示[J].中国水利，2017（14）：1-5.

[5]金兴平.水工程联合调度在2020年长江洪水防御中的作用[J].人民长江，2020，51（12）：8-14.

[6]尚钦，潘文浩，周冬妮.河道洲滩民垸管理分析[J].水利水电快报，2022，43（5）：45-48.

Analysis and Reflections on the Adaptability of Flood Control Management for Changjiang River Beach in Jiangsu Province

L? Xinyi

（Jiangsu Provincial Hydraulic Engineering Planning Office，Nanjing 210000，China）

Abstract：The Changjiang River beach in Jiangsu Province is densely populated，highly developed and utilized. The unclear orientation and lack of planning support of the beach have brought about great difficulties to flood control. We probe into the adaptability of current flood control management for the beach from aspects of economic and social development，flood control security，operation and management. Suggestions are proposed such as conducting a comprehensive survey on the situation of the beach，assessing the flood risk systematically，and establishing the flood discharge compensation and investment guarantee mechanism in the flood storage area. In addition，the principles and schemes of classified management of the beach are preliminary studied.

Key words：beach；flood control；adaptability analysis；Changjiang River；Jiangsu Province