洞庭湖和鄱阳湖湖区洲滩民垸管理对策研究

张智端 董亚辰

摘 要：洞庭湖和鄱阳湖是长江中下游调蓄洪水的重要场所，湖区内拥有数量众多的洲滩民垸。作为一种特殊的行蓄洪空间，协调洲滩民垸行蓄洪与民生保障之间的矛盾，始终是管理部门面临的一大难题。通过对两湖地区洲滩民垸管理、防洪治理及运用等现状梳理，从基层管理、管理体系、经济发展、防洪安全、圩堤维养等角度分析了两湖地区洲滩民垸管理运用存在的具体问题，并就加强两湖地区洲滩民垸管理提出相关建议。

关键词：洞庭湖；鄱阳湖；洲滩民垸；圩堤；防洪

中图法分类号：TV213.4；TV87                            文献标志码：A

洞庭湖和鄱阳湖（以下简称“两湖”）是长江最大的两个通江湖泊，对保障長江中下游防洪安全有着举足轻重的作用。在自然演变与人类活动的共同作用下，两湖湖区形成了数百个大小不一的洲滩民垸，这些洲滩民垸既是行蓄洪的重要场所，也是数百万人民群众赖以生存的家园。如何协调洲滩民垸行蓄洪与民生保障之间的矛盾，是现阶段洲滩民垸管理的重难点问题之一。

目前已有学者针对长江流域洲滩民垸管理开展了一些研究，马建华等[1]针对长江中下游干流洲滩管理现状，提出了进一步加强干流洲滩管理的原则与措施。金兴平等[2]从长江中下游整体防洪体系的角度出发，针对长江中下游洲滩民垸防洪治理工作提出了相关建议。这些研究一定程度上反映了长江中下游流域洲滩民垸的共性特点，但针对两湖湖区洲滩民垸开展的研究较少。本文在对两湖湖区洲滩民垸（特指两湖湖区主堤之间或河湖管理范围内，除规划为防洪保护区和分蓄洪区外，通过圩堤形成或曾经形成封闭保护圈的区域）具体情况调查分析的基础上，总结当前管理运用过程中存在的问题，并提出了相关建议。

1 两湖洲滩民垸基本情况

1.1 洞庭湖区

洞庭湖位于长江中游南岸，湖区面积20 109 km2，涉及湖南、湖北两省7个地（市）[3]，湖区土地肥沃，物产丰富，在国民经济发展中具有举足轻重的地位[4]。

由于特殊的地理气候以及泥沙淤积等原因，洞庭湖区几乎年年出现洪水灾害。根据史料记载，从公元276—1524年，大洪灾平均间隔80年；1525—1851年，大洪灾平均间隔20年；1852—1979年，每5年一次大水；20世纪80年代，每3～4年一次大水；20世纪90年代，多达6年发生了大水灾[5]。

为了应对严峻的防洪形势，最早从宋代开始，洞庭湖区已有修筑堤防的文献记载[6]，新中国成立后也多次组织了防洪工程建设，逐渐将解放前支离破碎、矮小、分散的堤垸合并。根据相关资料，除地方拟定列为防洪保护区的93个圩垸外，目前洞庭湖区共有大小洲滩民垸310个，基本情况见表1。

1.2 鄱阳湖区

鄱阳湖位于长江中下游南岸，湖区总面积为26 284 km2，涉及江西省5个地（市）。湖区水土资源丰富，是我国十大商品粮生产基地之一[7]。

受赣抚信饶修五河来水及长江干流水位顶托双重影响，每当洪水季节，鄱阳湖水位升高，湖面面积由枯水期的不足500 km2扩大到超过4 000 km2。如2020年7月14日，受赣北赣中连续暴雨影响，鄱阳湖主体及附近水域面积达4 403 km2，为近十年来最大。

为此，湖区修筑了大量堤防阻挡洪水。据史料记载，湖区在宋元时期已经开始大规模筑堤。解放后，圩堤建设及加固也被作为水利工作的重点之一，如赣东大堤、红旗联圩、长乐联圩等先后列入国家基建计划[8]。根据相关资料，除已确定列为防洪保护区的圩垸外，目前鄱阳湖区共有大小洲滩民垸411个，基本情况见表2。

从表1、表2可知，目前两湖湖区内洲滩民垸共拥有至少130亿m?的蓄洪能力，若能合理调配，将极大减小两湖乃至长江中下游地区的防洪压力。因此，强化两湖洲滩民垸管理，提升其防洪及运用能力，做到“小水保安全、大水行蓄洪”是解决这一矛盾的关键所在。

2 两湖地区洲滩民垸管理体制机制情况分析

2.1 主管机构

洲滩民垸属于河道管理范围，根据《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规，国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。

两湖地区大部分洲滩民垸处于乡镇以下建制，按照属地管理原则，由所在乡镇人民政府或街道办事处下辖的水委会或水管站等单位管理，个别由农业部门成立鱼场管理，县级水利部门负责业务指导。如洞庭湖区岳阳县六合垸由城关镇六合垸水委会负责管理，而临湘市中山湖垸则由市农业局成立中山湖鱼场管理。

2.2 相关政策法规

目前尚未出台针对洲滩民垸管理的政策法规。在实际管理过程中，主要依据的政策法规有：1998年大洪水后针对性出台的一系列治理水患和灾后重建的政策文件，如《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》《江西省平垸行洪退田还湖移民建镇若干规定》；河道、湖泊管理等方面的涉水法规，如《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国河道管理条例》等。但在现有法规条文中，专门针对洲滩民垸设立的条文较少，仅在《河道管理条例》中列出了相关规定，且大多为禁止性条文，如第二十四条规定，在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路。此外，在《水法》《防洪法》《长江保护法》中均未针对洲滩民垸设立专门条文，仅可参照河道管理范围、围湖造地、堤防、河湖岸线等其他相关领域条文进行管理。

2.3 相关规划

针对两湖地区洲滩民垸的管理运用问题，目前已出台一些相关规划，如《长江平垸行洪、退田还湖规划报告》《长江流域综合规划（2012—2030年）》《长江防御洪水方案》，以及《鄱阳湖区综合治理规划》《洞庭湖区综合规划报告》等。例如《长江流域综合规划》中对长江中下游洲滩民垸提出了分段控制的指导性意见，并提出对洞庭湖区中洲磊石等8个重要一般垸加固规划。这些规划对两湖地区洲滩民垸的管理运用均具有较高的指导性，但随着长江大保护、长江经济带战略的稳步推进，两湖地区的经济社会形势已经发生了很大变化，需要不断优化调整具体管控运用方案。

3 两湖洲滩民垸防洪治理及运用情况分析

3.1 平垸行洪、退田还湖规划实施情况

1998年大洪水后，为扩大行蓄洪面积、增加行蓄洪容积，国家决定在长江中下游湖北、湖南、安徽和江西４省，全面启动“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”工程。洞庭湖区，湖南省政府于1998年及1999年度计划平退圩垸275个（不包含分蓄洪区），其中单退圩垸71个，双退圩垸204个[4]；鄱阳湖区，江西省政府共计划实施平退圩堤418座，其中双退圩堤184座，单退圩堤234座[9]。目前，两湖湖区内双退垸均已全部扒口，除个别圩垸外，单退垸基本实施完成。

3.2 圩堤现状及加固情况

两湖湖区圩堤大多建设时间较早，因堤垸定位所限，圩堤等级总体不高。《洞庭湖区综合规划报告》对11个重点垸、24个蓄洪垸、8个重要一般垸提出了堤防加高加固规划，仅有部分单退垸进行了整险加固，例如2016年临湘市启动黄盖湖综合治理项目，对同德垸圩堤进行加固处理。《鄱阳湖区综合治理规划》中对保护农田1万亩以下、1万～5万亩、5万亩以上的圩垸制定了相应标准进行加高加固。目前湖区万亩以上圩堤防洪标准已得到提高，抗洪能力得到增强，但是千亩以上圩垸仍有约140余个一般圩垸尚未系统建设。

3.3 进退洪设施建设情况

依据2000年编制的《长江平垸行洪、退田还湖规划报告》及各省相应实施方案，对于双退圩堤，普遍采取直接刨毁圩堤或部分开口的方式；对于单退圩堤，根据具体情况、所处位置，设置分洪口门、进出洪闸、滚水坝、电排站等进退洪设施。以鄱阳湖区为例，共统计进出洪闸247座、滚水坝（进洪堰）25座、电排站10座。

3.4 历史险情及行蓄洪运用情况

两湖及长江中下游区域在建国后发生过多次大洪水，多处圩堤出现溃决，给人民生命、财产安全带来了重大损失。如1954年大洪水，两湖湖区圩堤尽数溃决。1973年，鄱阳湖区成朱联圩成新堤段决口，禽湾联圩决口。1998年大洪水，洞庭湖区大小堤垸溃决143个，受灾人口37.89万人，造成的直接经济损失约60亿元；鄱阳湖区面积在1 000～100 000亩的圩堤溃决240个，受灾人口95.79万人，直接经济损失约20亿元[4]。

1998大洪水之后，随着长江干堤除险加固以及“平垸行洪、退田还湖”规划的逐步实施，两湖湖区的抗洪能力得到了显著提升。1999年，长江流域再次遭遇大洪水，但与1998年相比，溃决圩垸大为减少[4]，洞庭湖区仅有民主垸1个堤垸溃决，鄱阳湖区共有24个面积在1 000～10 000亩的圩堤溃决。

2020年，长江再次发生流域性大洪水，干流及两湖水位全线超警[10]。洞庭湖区益阳市甘溪港巴垸、常德市南阳垸等多个圩垸主动或被动分洪；鄱阳湖区单退圩垸全部主动进洪，进洪量达到22亿m3，有效降低湖区水位0.2～0.3 m，大大减轻了湖口江段和鄱阳湖区防洪压力，图1所示为鄱阳湖区浆潭联圩主动清堰进洪场景。

4 存在问题

目前，两湖湖区洲滩民垸整体管理体系逐步完善，防洪及运用能力在逐年加强，但仍面临一些問题及困难，有待进一步解决。

4.1 基层管理薄弱，基础资料缺乏

两湖洲滩民垸数量多，种类杂，面积大，其管理工作任务重、内容多、涉及面广，而地方上专业管理人员及精干技术业务人员数量较少，力量有限。

基础资料方面，部分区县掌握的基础数据较为陈旧，甚至无法提供明确来源。大部分区县并未掌握其所辖洲滩民垸的精确地形数据，对于面积以及蓄洪容积仅能做到简单估算。导致在不同时期的统计中，同一洲滩民垸的数据经常出现偏差。

4.2 管理存在缺位，管理体系不全

由于现有法律法规没有专门规定，因此对洲滩民垸的管理始终存在缺乏依据、主体不明、责任不清等问题。而且，洲滩民垸与蓄滞洪区运用性质基本一致，都是为流域防洪安全服务。但蓄滞洪区有相应的管理规定，且拥有相应的补偿标准和政策，而洲滩民垸相对缺乏，这给洲滩民垸管理带来了现实困难。

4.3 存在发展需求，防洪矛盾突出

由于各种限制性因素，湖区洲滩民垸经济社会发展水平普遍落后于周边地区，垸内群众对发展经济改善民生的愿望较为迫切。随着垸内人民生产生活建设渐成规模，启用难度逐渐增大[11]。如图2所示，洞庭湖区汨罗市友谊垸和团山垸处于主城区和城市建制区范围，人口密度大，无法担负蓄滞洪功能，亟需开展相关论证进行调整。

4.4 非法活动频繁，威胁防洪安全

在两湖湖区内，侵占岸线、非法围堰、围湖造田、填湖造地、滥挖湖砂等各类非法活动屡禁不止，一方面可能直接影响圩堤自身安全，引发圩堤提前失稳溃决；另一方面会缩减湖区有效容积，抬高相同来水条件下的洪水位，增大各圩堤防汛压力，恶化湖区整体防洪形势。

4.5 洪枯交替变化，圩堤工况复杂

两湖水位季节性涨落变化特征明显，呈现出典型的洪枯交替变化规律。

汛期发生洪水时，受长江顶托作用和倒灌影响，两湖水位下降缓慢，峰型肥胖，超警戒水位持续时间长，导致圩堤浸泡时间长，决堤风险大[12-13]。以2020年长江流域性大洪水为例，鄱阳湖星子站最高水位22.63 m，超警戒水位3.63 m，超1998年历史最高水位0.11 m，超警戒水位时间持续59 d，累计发生管涌、渗漏、塌坡、跌窝等较大以上险情2 075处，其中问桂道圩、中洲圩、三角联圩3座万亩以上圩堤溃口[14]。

枯期两湖水位较低，一方面湖底大面积裸露，湖区退变为大片沼泽湿地，甚至草原，植被生长茂密，白蚁、田鼠等害堤动物活动频繁，可能会破坏圩堤防渗体系；另一方面水面线远离堤脚，地下水位降低，基础渗流环境发生改变，可能会对圩堤稳定性造成不利影响，并加速圩堤沉降。近年来，由于气候变化、水利工程大规模建设等影响，两湖出现水位下降、枯水期水位偏低、枯水期提前并延长的趋势[15]。例如2022年7月，长江流域遭遇1961年以来最严重气象干旱，洞庭湖及鄱阳湖提前进入枯水期，2022年9月29日，城陵矶站、湖口站水位分别为19.42 m、6.81 m，均为历史同期最低水位，需紧密关注可能对湖区圩堤造成的不利影响。

4.6  圩堤状况较差，经费筹措困难

两湖湖区圩堤大多建设时间较早，一方面缺乏系统建设，圩堤等级总体不高；另一方面运行年代久远且长期缺乏投入，设施老化失修，病险隐患较多。例如洞庭湖区松柏垸建于1976年，主要排涝泵站、涵闸老化严重，部分堤段堤身单薄、渗漏严重。2020年大洪水，共发生管涌7处、散浸56处、穿堤涵闸险情3处，亟待综合整治。

两湖湖区洲滩民垸众多，管理及维养所需费用数额庞大。资料显示，目前省级财政下发的维护经费仅能满足除草等简单维护工作以及巡护人员的工资发放需求；地方资金普遍短缺，资金筹措落实难度更大，部分区县主要通过政府贷款等方式来维持圩垸的维养。如鄱阳湖区上饶市余干县目前只有部分50 000亩以上圩垸进行了护坡处理，其他大部分圩堤的边坡则处于原始裸露状态。

5 相关建议

5.1 提升管理能力，推进数字建设

建议按照洲滩民垸管理的需求，制定相关工作规范，引进专业技术人员，并定期对地方管理人员开展专业技术培训，提升整体管理水平；要打破信息壁垒，开放资源共享，安排专项工作经费，加强两湖洲滩民垸基础数据信息采集力度；在此基础上，修订洲滩民垸名录，推进两湖洲滩民垸信息库建设，有力支撑两湖湖区洲滩民垸的精准、科学、有效管理。

5.2 完善法律法规，健全管理体制

建议尽快制定并出台加强两湖湖区洲滩民垸管理的部门规章或规范性文件，发挥法律法规对洲滩民垸土地利用、人口控制、产业发展、圩堤建设的约束作用。同时建议参照《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，尽快制定和出台洲滩民垸相应补偿政策，并确保落实，以切实保障圩区人民财产安全。

建议充分发挥湖区集中管理优势，建立由流域机构统筹指导、湖区集中管理、地方水行政主管部门负责、其他有关部门配合的洲滩民垸管理体制，推动洲滩民垸依法、科学和高效管理。

5.3 制定统一规划，统筹发展目标

建议充分考虑两湖湖区圩堤类型和保障目标的差异性，加快推进长江中下游洲滩民垸防洪治理方案编制和长江流域防洪规划修编等工作，实行分级治理和管理。在此基础上，研究出台各类洲滩民垸的开发利用规定，明确开发利用的限制要求，提出发展指导意见，出台产业发展鼓励政策，引导两湖湖区洲滩民垸开发利用逐步走上规范化、科学化的轨道。

5.4 强化执法监督，保障合理利用

为有效打击遏制各类非法活动，保障湖区防洪安全，应加强执法队伍建设，推进执法监督制度落实，并常态化开展综合执法和湖区联合执法，确保洲滩民垸管理的权威性和开发利用的有序进行，为充分发挥两湖湖区洲滩民垸行蓄洪作用提供法治保障。

5.5 重视圩堤监测，确保圩堤安全

为应对湖区洪枯交替的复杂工况对圩堤安全产生的不利影响，建议管理单位在加强巡察力度的基础上，重视圩堤安全监测工作，利用各种监测手段，充分掌握圩堤在不同工況下的实时运行性态。例如在汛期，通过变形、渗流实时监测预警，及时发现并处置圩堤失稳、渗漏等险情；在枯期，利用探地雷达等技术手段，探测害堤动物洞穴并及时封堵；另外，建议定期组织监测资料分析及整编工作，系统分析圩堤运行规律，及早发现问题与隐患，确保圩堤运行安全。

5.6  巩固防洪建设，保障后期维养

建议根据行蓄洪要求，完善两湖湖区各洲滩民垸进退洪设施、通信预警设施和撤退转移设施建设，按照规定的行蓄洪运用水位对圩堤进行必要的除险加固，以确保主动分洪前的圩堤安全；工程运行管理单位要加强工程的日常维护和管理，建立健全切实可行的管理规章制度；湖区各级政府要加大工程维养及管护经费投入，确保工程正常运行，保障行蓄洪作用的有效发挥。

6 结语

两湖湖区洲滩民垸建设历史悠久，经过数十年来的系统治理，其整体防洪及运用能力已得到显著提高，但仍存在管理能力偏弱、民生发展与防洪矛盾突出、圩堤状况差等问题，是目前两湖湖区乃至长江流域防洪体系的突出短板之一。另外，湖区未来洪枯极端变化趋势以及两湖综合枢纽工程的建设等，也会对湖区洲滩民垸管理运用提出新的挑战。因此，对两湖湖区洲滩民垸的管理、整治、保护及研究工作亟待进一步开展。

参考文献：

[1]马建华.加强长江中下游干流洲滩管理的认识与思考[J].中国水利，2014（16）：22-24.

[2]金兴平，王永忠，谢作涛，等.加强长江中下游洲滩民垸防洪治理建议[J].长江技术经济，2022，6（2）：1-5.

[3]水利部长江水利委员会.洞庭湖区综合规划报告[R].武汉：水利部长江水利委员会，2015.

[4]水利部长江水利委员会.长江平垸行洪、退田还湖规划报告[R].武汉：水利部长江水利委员会，2000.

[5]王克林.洞庭湖区湿地综合资源管理与复合生态系统建设[J].农村生态环境，1999（2）：1-7.

[6]夏甜，郭巍，文斌.洞庭湖区堤垸景观研究[J].中国园林，2020，36（10）：86-91.

[7]水利部长江水利委员会.鄱阳湖区综合治理规划[R].武汉：水利部长江水利委员会，2010.

[8]彭忠福，刘汉中，张吉园，等.江西省圩堤图集[R].南昌：江西省水利厅，1999.

[9]江西省水利规划设计院.江西省平垸行洪、退田还湖工程措施总体实施方案（修订本）[Z].南昌：江西省水利规划研究院，2002.

[10]尚全民，褚明华，骆进军，等.2020年长江流域性大洪水防御[J].人民长江，2020，51（12）：15-20.

[11]黄艳.长江流域水工程联合调度方案的实践与思考：2020年防洪调度[J].人民长江，2020，51（12）：116-128，134.

[12]伍星贊，禹伟.洞庭水患的成因[C]//西部大开发：气象科技与可持续发展学术研讨会论文集.北京：中国气象学会，2000：156-159.

[13]甘志君，刘章君，许新发，等.鄱阳湖洪水要素演变特征分析[J].江西水利科技，2022，48（2）：79-86，92.

[14]廖金源，康戍英. 2020年鄱阳湖流域超标准大洪水分析与思考[J].中国防汛抗旱，2021，31（4）：45-48.

[15]赵贵章，董锐，王赫生，等.近30年鄱阳湖与洞庭湖水文变化与归因[J].南水北调与水利科技（中英文），2020，18（5）：74-83.

Management Measures of Floodplains and Polders in Dongting Lake and Poyang Lake Regions

ZHANG Zhiduan，DONG Yachen

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Dongting lake and Poyang lake are important flood regulation and storage places in the middle and lower reaches of the Yangtze River. There are a large number of floodplains and polders in the two lake areas. As a special flood storage space，cordinating the contradiction between flood storage and peoples livelihood security has always been a major problem for management department. We first reviewed the current situation of management，flood control and utilization of floodplains and polders in the two lake areas，and then looked into specific problems in the management and utilization of the floodplains and polders from the perspective of grass-roots management，management system，economic development，flood control safety，and polder dike maintenance. In addition，we put forward some suggestions on strengthening the management of floodplains and polders in the two lakes areas.

Key words：Dongting Lake；Poyang Lake；floodplains and polders；polder dike；flood control