论渔业法之使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞行为的法律责任

郁彩妮　裴兆斌

关键词：渔业法;最小网目尺寸;网具;渔业资源;法律责任

中图分类号：D912.29;S97;P745 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2023）02-0092-06

0 引言

网具是指用于捕捞水生经济生物资源的网状型工具，是我国渔业捕捞的主要手段之一，我国从20世纪50年代末和60年代初开始分别对海洋和淡水渔具进行了系统的分类[1]。我国以拖网、围网、刺网等为主要的捕捞方式，网具对渔业资源的影响主要体现在2个方面：①网具的过度使用，底层拖网损害海底生物;②在选择性捕鱼过程中误捕其他鱼类，其中可能有生态重要或有经济价值的幼鱼资源[2]。网具的使用是否符合法律规定，直接影响渔业资源是否可持续发展以及是否符合负责任渔业行为。

我国重要经济渔业资源逐年减少，大自然正不动声色地紧缩对人类食物的供应线，渔民为了达到经济利益最大化，捕捞网具密度越来越小，“绝户网”“地笼网”“蜈蚣网”等网眼细密的网具层出不穷。现代社会水域捕捞出现“一网打尽”的灭绝式捕捞方式，不管是世界范围内的统计数据，还是区域性的个案考察，都表明渔业资源正在“一网打尽”作业方式下走向枯竭[3]。现行《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）对使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞行为的法律责任规定的比较宽泛，在实践中对此类违法行为的处罚标准存在一定的问题，最小网目尺寸网具标准的制定不够全面，难以实现渔业资源的可持续发展。合规使用网具有助于保护幼鱼资源，我国须对网具捞捕进行全面、严格的法律规定，来维持渔业资源生态平衡。因此，我国在使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞行为法律责任问题上的研究具有紧迫性，且具有学术价值和现实意义。

1 对使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞行为问题的分析

从北大法宝数据库检索“使用最小网目尺寸的网具”，得出2015—2021年针对使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞行为的行政处罚案件共有279例，刑事案件共有1580例[4]。《渔业法》颁布实施之后此类违法行为得到了一定的控制，但在2020年达到高峰，渔业资源的可持续发展以及生态平衡仍面临着重大的挑战，针对该违法行为执法机关仍不能掉以轻心。

1.1 处罚裁量基准因素单一、差异较大

我国现行的法律只有《渔业法》第三十八条对使用小于最小网目尺寸的网具做出具体处罚规定。“使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源方法进行捕捞的，违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，或者使用禁用的渔具、捕捞方法和小于最小网目尺寸的网具进行捕捞或者渔获物中幼鱼超过规定比例的，没收渔获物和违法所得，处五万元以下的罚款;情节严重的，没收渔具，吊销捕捞许可证;情节特别严重的，可以没收渔船;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本条款规定得较为宽泛，罚款幅度弹性较大。各地区渔业行政主管部门有权根据本条款并结合本地区的渔业资源状况、生产状况等制定行政处罚裁量基准。

在已有的法律实践中，经常存在相似案件的处罚力度差异较大的情形。①2021年3月2日深圳市海洋综合执法支队做出粤深渔政罚决〔2021〕4003号行政处罚决定书。当事人驾驶长为15.2m的渔船使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞，并未获得渔获物。海洋综合执法支队依照《渔业法》第三十八条第一款规定，并结合《广东省海洋与渔业行政处罚自由裁量权标准》中“属海洋中型捕捞渔船的，没收渔获物和违法所得，处一千元以上一万元以下罚款”的规定，作出处罚当事人1500元的决定[5]。②2019年11月19日浙江省临海市港航口岸和渔业局做出浙临渔罚决字〔2019〕85号行政处罚决定书。当事人驾驶长为17.5m 的渔船使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞，获得价值593元的渔获物。临海市港航口岸和渔业局依照《渔业法》第三十八条第一款规定，结合《浙江省海洋与渔业行政处罚裁量基准》中“违反关于使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞，裁量种类为没收渔获物和违法所得、罚款，海洋船长超过12米且不足24米，0.7～3万元”的规定，作出没收违法所得593元，并处罚款18500元的处罚决定[6]。

以上2个行政处罚的案件充分体现各地区行政处罚裁量基准差异较大的特点。各地区渔业行政主管部门均有权根据《渔业法》第三十八条第一款的规定制定本区域的行政处罚裁量基准，裁量基准一般是以船舶的大小为标准划分处罚幅度。这2个行政处罚案件中，当事人驾駛的渔船都为中型渔船，但是处罚金额却相差12倍。各地区因地制宜制定不同的裁量基准这是有理可循的，但是裁量基准因素单一且差异过大，一定程度上将会破坏法律的确定性。

1.2 网目尺寸制度存在的问题

我国《渔业法》对网目尺寸标准并没有规定，只有原农业部发布的部门规范性文件规定了网目尺寸标准。2004年7月1日，原农业部为控制捕捞强度，保护和合理利用渔业资源，全面实施海洋捕捞网具最小网目尺寸制度，制定了拖网网囊、流刺网、有翼张网网囊最小网目尺寸国家标准或者行业标准。2013年11月29日，原农业部发布《关于实施海洋捕捞准用渔具和过渡渔具最小网目尺寸制度的通告》（以下简称《海洋捕捞最小网目尺寸通告》），并于2014年6月1日开始实施。相较之前规定，《海洋捕捞最小网目尺寸通告》主要有3处重大改变。①一改之前以网具为划分主体的做法，以黄渤海、东海、南海3个海区为划分主体，根据海域不同而规定与其相适用的网具网目尺寸，更多地考虑到地域差异这一重要因素。②将渔具分为准用渔具和过渡渔具。准用渔具是指国家允许使用的渔具，过渡渔具是指根据实际情况，在日后可能转入准用或者禁用渔具。过渡渔具的规定是国家在渔业资源和渔民利益之前寻求的平衡点，最大限度地兼顾渔民的利益。③在之前的渔具类别基础上细化渔具名称，并将各种渔具捕捞的主捕种类进行列举，使实际操作性更强。2017年1月22日，原农业部为进一步落实“长江大保护”的有关要求，发布了《关于长江干流实施捕捞准用渔具和过渡渔具最小网目尺寸制度的通告（试行）》，并于2017年7月1日起施行。本通告将渔具分为准用渔具和过渡渔具两大类别，细分渔具名称并制定相应的最小网目尺寸标准，加强了长江水生生物资源保护。但是我国海洋和河流面对的渔业资源问题十分复杂，现行最小网目尺寸网具制度仍存在问题。

1.2.1 划分不够全面

我国海洋鱼类分为三大纲、3187种，可捕捞的鱼类有1694种，是生物多样性特别丰富的国家，且我国各地区使用的渔具纷繁复杂，有些渔具对渔业资源破坏较大，近海的渔业资源迅速衰退[7]。我国面临着鱼类丰富和渔具繁多的两大现实特性，目前我国还没有专门的法律法规对现有渔具做出明确的规定，如渔船大小、作业方式、网具规模、捞捕对象、捞捕区域、作业时期[8]。现行的网目尺寸标准对“类别”划分原则不够全面，无法涵盖所有网具，不能完全应对我国海洋鱼类的复杂性，无法满足渔民捕捞需求。

1.2.2 同一流域的网目尺寸标准不同

各省级渔业行政主管部门可以在规范性文件的基础上结合本区域的实际情况制定更严格的捕捞最小网目尺寸标准。四川省规定用于天然水域捕捞作业的刺网内网的网目不得小于6cm、单层网的网目不得小于4cm。贵州省规定用于天然水域捕捞作业的网目尺寸不得小于5cm。我国传统捕捞习惯跨区域流动作业，各地区的最小网目尺寸制度不同会给渔民捕捞带来困难，也给执法带来问题。假设，渔民在A 区域使用的网具符合标准，在B区域该网具违法，但在B区域尚未使用，B区域执法人员发现其网具违法，此时执法人员需鉴别渔获物在哪个区域捕捞并根据实际情况进行处罚，提高了执法难度。河流具有流动性，无法人为将其割裂，不应当“分河而治”，而应当共同制定统一的标准。

1.3 没收渔具定义不清

《渔业法》第三十八条规定使用小于最小网目尺寸网具进行捕捞，情节严重的，没收渔具。渔具一般指直接用于捕捞和采收水域中经济动物的各种工具，包括网渔具、钓鱼具和其他渔具。违法渔具指法律法规禁止使用的渔具，没收违法渔具是执法部门对违法者所做出的行政处罚。渔船一旦携带或使用小于最小网目尺寸的网具并有情节严重情形的，将会受到没收渔具的处罚。在已有的没收小于最小网目尺寸网具的执法实践中，有的将网具整套没收，有的没收整个网衣，有的没收网囊部分。没收渔具的目的在于限制那些捕捞强度大、捕捞对象选择性差、对水生生物种类威胁较大的渔具种类，有效保障水生生物资源的可持续发展。部分渔民在捕捞个体较小的渔获物时，会在网囊网衣内加装小网目衬网，防止捞捕对象从网内脱逃。网囊网目尺寸对捞捕对象的杀伤力有着至关重要的作用，所以我国严禁在拖网等具有网囊的渔具内加装衬网。但是一旦将网囊分离，那么该网具就并不违法，此时就不应当对整张网具进行没收。目前执法没收渔具操作不尽相同的原因包括：①《渔业法》未对违法渔具做出明确定义;②裁量基准侧重于规范罚款额度，忽略没收渔具制度。

1.4 执法权责不清

渔政执法是实现渔业资源可持续发展的重要保障，因此农业农村部制定《渔政执法工作规范（暂行）》（以下简称《执法规范》），其以《渔业法》《行政处罚法》《行政强制法》以及《农业行政处罚程序规定》为依据而制定，并于2021年2月1日开始实施。我国渔业立法起步较晚，且不注重程序立法，导致难以规范一线执法人员的问题，《执法规范》的出台规范了渔政执法机构和执法人员的执法行为，为执法人员解决执行问题提供依据。《执法规范》充分考虑到渔政执法的特殊性，对在水上、渔港码头等主要场景下开展的执法活动进行详细的规定，有效引導执法人员开展执法工作[9]。《执法规范》尚未解决海洋渔政执法权责不清的问题，目前我国海警和地方渔政执法部门有权进行海洋渔政执法工作，以机动渔船底拖网禁线为界，海警和渔政执法部门在禁线的两侧开展海洋渔政执法工作，该禁线附近却成为执法“真空地带”，还曾出现过一方渔政执法追击违法渔船遭到对方渔政执法机构警告过界执法的情况[10]。

2 解决使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞行为问题的对策与建议

2.1 加强源头治理

严禁使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞，目的在于保障渔业资源的可持续发展。渔业资源问题具有不可逆转性，一旦出现无论花费多大的财力、物力和时间成本也无法恢复到原始状态，应当遵循“保护优先、预防为主、防治结合”的生态环境保护基本原则。因此，渔政执法机关应当把执法重心部分转移至事前监管，联合工商管理部门对厂家生产不合格网具进行查处，牢牢防控违法行为之源，加强网具生产、经营等情况的检查力度，从源头上保证违规网具进不了港、上不了船、出不了海。

2.2 细化罚款幅度

2019年8月，农业农村部发布《中华人民共和国渔业法修订草案（征求意见稿）》，其中第六十九条规定：“使用小于最小网目尺寸等规格不符合规定的标准的网具进行捕捞的，没收捕捞工具、渔获物和违法所得，并处二十万元以下的罚款;情节严重的，并处吊销捕捞许可证;情节特别严重的，并处没收渔业船舶。”该草案将使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞行为的罚款幅度上升至20万元以下，相较《渔业法》中5万元以下的罚款幅度具有显著提高，这一修改可以有效打击和预防违法行为。但是由于该条款处罚幅度较大，且各地区渔业行政主管部门有权制定本区域的行政处罚裁量基准，有可能加剧因地域不同而导致相似案件处罚力度差异较大问题。

建议在法律责任问题方面细化罚款幅度，可以以违法行为和危害结果作为细化标准。①从轻、减轻处罚的标准。如船舶（个人）仅携带小于最小网目尺寸的网具并未使用的，可以从轻行政处罚;船舶（个人）尚未使用小于最小网目尺寸网具的，并且能够主动改正或者及时中止违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚;船舶（个人）主动将存活并适宜放归的渔获物放归至适宜其生存的水域的，并且配合渔政执法机关查处违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。②从重处罚的标准。船舶（个人）使用小于最小网目尺寸的网具大量捕捞渔获物或者捕捞多种类渔获物的;暴力抗拒渔政执法行为的;曾在2年内因使用最小网目尺寸网具进行捕捞受过行政处罚或者刑事处罚的，可以从重处罚。

此外，各地区渔业行政主管部门在制定本区域行政处罚裁量基准时应当开展多区域、不同作业方式和各地渔民可承受能力的调研活动。

2.3 加快发布《全国海洋捕捞渔具目录》

我国渔业资源日渐衰退，渔民为了能够灵活自主地捕捞大量的渔获物，提高捕捞效率和强度，普遍使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞。网目尺寸小，对捞捕对象的选择性较差，对幼鱼资源破坏极其严重[11]。渔业捕捞的网具监测、许可制度等都以标准控制为前提，渔具的控制标准是不断修改和完善的过程。我国海洋问题具有复杂性、变化性等特点，现有的渔具标准存在一定的滞后性，与现实的渔业捕捞相脱节，迫切需要完善和修改。2012年《全国海洋捕捞渔具目录》对渔具划分较为科学、全面，是我国控制捕捞强度的重要抓手，有助实现渔业捕捞可持续发展，但目前尚未正式实施。为了规范捕捞渔具管理，应当加快修改和发布《全国海洋捕捞渔具目录》并且推行实施，可以考虑将重点省市作为示范点推行，再在全国范围推行，构建国家和地方渔具管理一体化机制。

2.4 同一水域协同管理

水域具有流动性和跨区域性，相关的渔业资源可持续发展问题也具有共性和联动性，仅依靠单一渔政执法部门无法妥善解决水域管理问题。对覆盖多个行政区域的水域应当进行共同管理，各地区政府可以签订跨界流域联合执法协议，充分体现共性需求，又兼顾个性需求。在最小网目尺寸网具方面制定统一的标准，渔民在跨区域水域捕捞时能够明确应当使用何种网具及其最小网目尺寸标准，渔政执法人员在执法时也能明确渔民是否存在违法行为。

2.5 完善违法渔具的定义

《渔业法》对违法渔具没有做出明确的定义，建議将违法渔具定义为直接用于捕捞渔获物的违法工具。应当严格区分有实质性用途的禁用渔具和其他渔具，如果该渔具起主要作用部分违法并可以拆卸，那么将违法部分拆卸没收即可。在渔政执法工作中也应当充分考虑必要性和适当性，兼顾违法渔民的权益，在情节严重（或情节特别严重）的情况下，可以通过罚款、吊销捕捞许可证或者没收渔船等方式进行处罚。

2.6 建立渔政联合执法机制

目前中国海警和地方渔政执法机构很难充分进行海上执法工作。建立渔政联合执法机制可以有效地消除渔政执法“真空地带”，避免出现渔政执法力量不足的问题，使得渔政执法更方便、快捷、高效。建议建立渔政联合执法机制，确定牵头机构，以“统一协调、相互协作、快速高效”为主旨，先确立临时渔政联合执法机制，在出现执法效果后再设立常设渔政联合执法机制。

3 结语

我国渔业资源日益衰竭，使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞行为不断增加。现行《渔业法》对于使用最小网目尺寸的网具进行捕捞行为的监管以及处罚标准都存在漏洞，不能解决使用违规网具的问题，无法维持渔业资源生态平衡。使用违规网具进行捕捞对渔业资源破坏极其严重，应当引起高度重视，我国应当从实际出发，完善相关立法，保障渔业资源的可持续发展。