完善污水收集系统价格机制研究

罗姣姣 杨庆华 程杰 云师

摘 要：污水收集系统是城市黑臭水体治理和水污染防治的核心环节，但污水收集系统价格机制缺失，投融资模式单一，投资回报无法保障，导致资金投入不足，污水治理提质增效困难，迫切需要提出解决措施。根据国内污水收集系统建设投资和价格机制现状，在总结国际污水收集处理系统投资模式和价格机制的基础上，分析污水收集系统价格机制的有关争议，并提出完善污水收集系统价格机制建议，通过明确污水处理费可用于污水收集系统，探索征收污水收集费专项用于污水收集系统和建立“准许成本+合理收益”的污水收集处理价格机制，以加快破解水污染防治的“卡脖子”环节，根本上补齐污水收集短板弱项。

关键词：污水收集；排水管网；污水处理费；价格机制；市场化

中图法分类号：F294.1                                         文献标志码：A

城市污水处理系统由污水收集和污水净化处理两个环节构成，其中污水收集环节主要由污水管网系统完成。“黑臭在水里，根源在岸上，核心在管网”[1]，污水管网是城镇环境基础设施的必要组成部分，建设和完善城市的污水管网系统，是打好水污染防治攻坚战，实现可持续发展的重要环节[2]。但由于资金投入不足，价格机制缺失，我国污水管网短板弱项十分突出，建设改造滞后，与高质量发展、城市现代治理体系要求还存在较大差距。梳理我国污水收集系统建设运维存在的问题、污水收集领域价格机制的现状，总结典型国家污水收集价格机制的成功做法，对创新污水收集系统市场化价格机制具有重要意义。

1 污水收集系统建设运维资金困境

1.1 管网基础薄弱，建设运维资金需求大

我国管网基础设施薄弱，排水管网密度小、污水收集率低，资金缺口大，短板弱项明显。2019年全国城市排水管网总长度80.27万km，建成区排水管网密度11.11 km/km2 [3]，相较于日本20～30 km/km2（2004年水平）、美国15 km/km2（2002年水平）[4]差距明显，部分城区还存在大量管网空白区。同时，城市现状管网缺陷大，错混接、结构性、功能性缺陷严重，大城市已建地下管网破损率近30%[5]。按每km造价350万元计算，完成“十四五”规划8万km管网[6]建设修复目标需投入2 800亿；城市管网多只维修、不维护，年运维资金缺口超40亿元。初步估算，“十四五”期间管网建设运维资金需求达3 000亿元。

1.2 投融资模式单一，严重依赖地方财政

排水管网系统具有有限非竞争性和非排他性的準公共产品属性[7]，在我国通常认定为公益性领域，应由政府出资建设，财政补贴经营[8]。2019年全国城市排水市政公用设施建设固定资产投资1 562亿元[3]，主要来源中央和地方财政拨款，运营资金也主要依靠财政补贴。近年来排水管网系统通过与污水处理厂等经营性资产打包采用PPP模式实施，但本质上还是财政付费。

1.3 价格机制缺乏，社会资本参与意愿度低

国内污水净化处理环节已建立价格机制，通过征收污水处理费覆盖污水处理成本，由于使用者付费来源稳定，污水处理项目广受青睐。而污水收集系统无使用者付费，经营性弱，融资困难，社会资本参与管网投资积极性不高。社会资本参与厂网一体项目时，更倾向污水处理厂占比较高的项目，同时重点考量污水处理厂投资和使用者付费收入占比，投厂不投网是行业常态。

2 国内污水收集处理系统价格机制现状

污水收集和污水净化处理两个环节具有很强的关联性[9]。在我国，污水收集处理系统价格机制主要指污水处理费的征收和使用，可以归纳为三种情况：

2.1 污水处理费专项用于污水处理系统

部分省份严格执行“污水处理费专项用于污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置以及污水处理费的代征手续费支出，不得挪作他用”[10]的规定，没有将污水处理费用于污水管网建设运营。代表省市包括天津、浙江等。

2.2 污水处理费统筹用于污水收集处理系统

统筹污水处理费用于污水处理系统和污水收集系统，代表省市有四川、江苏、湖北、湖南、安徽、陕西、北京和广东等。如北京市提出“污水处理费应用于污水管网、污水处理设施的建设和运行以及污泥处理处置等事项”[11]，广东省明确“污水处理设施在建和运行并存的城镇收取的污水处理费，优先用于污水处理设施的运行和维护；剩余部分，经市人民政府批准，可用于补充污水处理设施和配套管网的建设资金”[12]。

2.3 单独征收排水管网维护费用于污水收集系统

部分省市通过向使用者征收排水管网维护费，专项用于污水收集系统的建设运营。如乌鲁木齐市2010年起征收排水管网维护费[13]，在自来水综合单价中并行征收污水处理费和排水管网维护费，并于2017年将排水管网维护费征收标准由0.1元/t调整至0.25元/t。

3 国际污水收集处理投资与价格实践

“污染者付费”贯穿各国污水行业的发展，全成本定价是污水收集处理价格形成的主要方向，但不同国家关于污水处理系统建设运营费用的投资模式和价格机制有一定差别（见表1）。如英国污水处理系统是在水费中全成本覆盖；法国和新加坡的管网运营成本全部由使用者承担，建设成本由使用者和政府共担；日本的管网运营成本由使用者承担，建设成本主要由政府承担。

3.1 以英国为代表的使用者付费模式

英国污水收集系统主要由私营企业投资，回报来源主要是使用者缴纳的污水处理费。英格兰、威尔士的污水处理服务分别由9家和1家非营利性的私营供水和污水公司提供，私营公司接收区域水务局资产，拥有所有的污水管网和污水处理厂，为其所在区域内的城市和乡村提供一体化污水服务。私有化前，英国污水收集系统利用公共资金建造。私有化阶段，由私营水务公司通过承接借贷形式承担建设投资成本，最终大部分由使用者支付的污水处理费覆盖。污水收集系统运营维护费用由使用者承担，主要来源为污水处理费。此外，政府向开发商收取基础设施费用等，用于污水收集系统投资及运维。整体而言，英国污水处理基本实现全成本回收。

3.2 以法国和新加坡为代表的政府补助与使用者付费共存模式

法国污水收集系统投资模式为纯政府投资、纯社会资本投资和公私合营投资共存，但超过50%污水收集和处理系统采用特许经营方式，所有权在政府，经营权在运营商[14]。污水收集系统的运营费由使用者付费，建设投资根据投资模式不同付费来源不一：政府投资模式，建设费用由政府筹措；特许经营模式，运营商自行依托市场筹措资金，建设投资部分通过使用者支付的污水处理费进行覆盖。但为避免水价过度上涨，政府通过各级政府拨款与贷款、水税转移支付、国家水基金等进行补贴。法国实行水费和水税的“双费”定价制度，水费包含供水费和污水处理费，污水处理费主要覆盖污水净化处理成本、管道设施维护费、投资成本以及经营者合理利润。水税包含取水税、污染税、国家供水开发基金附加税[15]等，部分可用于污水收集设施投资建设。

新加坡主要采用公用事业局与私营企业合作的DBOO模式[16]（设计—建设—拥有—经营）开展水务行业投资，污水管网项目投资成本由私营企业筹集。建设投资主要通过使用者支付的污水处理费覆盖，政府同时提供一定补贴。污水收集系统的运营维护费用主要由使用者承担，主要来源为水费中的污水价格和耗水税。新加坡水费构成包括供水价格、污水价格和耗水税，耗水税是新加坡水价构成的亮点，按水价50%～65%征收，可用于污水收集系统建设运营。水价调整由公用事业局提出，政府主管部门听取各方意见后，返回公用事业局执行。新加坡现行水价主要经历了两次调整，第一次是在1997年提高水价及耗水税基准，4年内逐步调整到位，第一阶梯水价由0.56新币/t提高至1.17新币/t，耗水税基准由0%提高至30%；第二次是2017年，两年调整期，进一步提高污水价格及耗水税基准，第一阶梯耗水税基准由30%提高至50%[16]。

3.3 以日本为代表的政府主导投资模式

日本主要采用直接治理方式，即政府部门直接出资建设，并设立专门机构负责运营管理。21世纪以来，日本开始推进环境污染第三方治理模式，在水务领域内开放委托运营。整体来看，仍以公营为主、私营为辅。日本污水收集系统建设投资主要由政府拨款，少量建设投资和全部运营费用由使用者承担，使用者承担占比约5%，剩余95%来源于中央和地方的直接拨款。污水收集设施分为两部分：主干管网及泵房由中央政府以国库补贴形式承担50%，地方政府通过地方财政、地方债等方式承担45%，使用者承担剩余5%；末端管网由地方政府承担95%，使用者承担5%[17]。污水收集设施的运营维护费用主要由使用者缴纳污水处理费和受益者负担金[18]。大量排放污水的机构需支付下水道事业原因者负担金，用于污水收集设施资本投资開支，是日本公共事业行政损失补偿制度体系的重要组成部分。

4 污水收集系统建立价格机制的主要争议

4.1 准公共产品是否应该使用者付费

污水收集系统被视为准公共产品，故一般认为污水收集系统建设运营费用应由政府财政资金支出。从英国、法国、新加坡等国家的案例来看，尽管污水具有一定的公共产品属性，但“谁污染谁付费、谁使用谁承担”是市场经济的基本原则[19]。对于受益者及其受益的程度可确定的产品或服务，最好的制度安排是按价付款。污水收集系统的本质是提升环境质量，居民和居民企业作为污水的排放者和美好生态环境的受益者，为环境质量的改善付费是必然的，污水收集系统的建设和运维可以采用使用者付费。

4.2 污水处理费是否存在重复征收

城市基础设施配套费和城市维护建设税征收后，专项用于城市道路、公共交通、供水、燃气、污水处理、集中供热、园林、环境卫生等设施的建设，各地基础设施配套费和城市维护建设税用于污水收集设施的情况尚不明确。我国已在输配电、供水和燃气等领域基本建立全成本市场化价格机制，若以重复征收为由不能在污水收集系统建立价格机制，则供水、燃气等均存在重复征收的嫌疑。一方面，当前污水处理费只覆盖处理环节，不包括收集环节，本身存在缺失；另一方面，国际上有同时征收“税”和“费”的先例，两者并不冲突。

4.3 与现行法律法规是否存在冲突

《水污染防治法》《城镇排水与污水处理条例》以及各部委和地方政府发布的相关规章制度、规范性文件，共同构成污水收集处理系统领域的法律法规体系。按现行法律法规，污水处理费应当用于城镇污水集中处理设施的建设运行和污泥处理处置，不得挪作他用。但是一方面，国家部委部门规章存在不同释义，如《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》明确指出污水处理费用途不含污水收集和输送管网建设运营成本，《关于完善长江经济带污水处理收费机制有关政策的指导意见》又鼓励各地结合推进厂网一体化污水处理运营模式，污水处理费可以并行用于厂网设施；另一方面，不同地方的政府规章要求也不相同，如安徽省政府令第258号、湖北省政府令第313号、陕西省政府令第155号等明确污水处理费可统筹用于管网维护费用，但天津等地则不允许污水处理费用于污水收集系统。上位法关于污水集中处理设施定义的不明确和地方性法规、规章的不同定义和解读，导致实际执行过程中出现较大分歧，这也说明完善污水收集系统价格机制十分必要。

5 结论与建议

加快完善污水收集处理收费机制，合理制定和调整收费标准，更好发挥价格杠杆作用，建立市场化长效发展机制，引导污水收集系统建设运营的付费主体由政府向使用者转换，赋予管网价格属性，对于创新生态环境保护模式与机制，加快系统治理、补齐排水管网短板意义重大。建议在国家顶层设计上，从四个方面因地制宜、分步有序对污水收集处理收费机制进行完善。

5.1 明确污水处理费可用于污水收集系统

明确污水处理费可以用于污水收集管网系统是完善污水收集系统价格机制的重要路径。

（1）出台司法解释，明确污水集中处理设施包含污水收集系统。建议对《水污染防治法》中“污水处理费应当用于城镇污水集中处理设施的建设运行和污泥处理处置”做进一步解释，将污水收集系统纳入城镇污水集中处理设施的定义中，污水处理费可用于污水收集管网系统。

（2）修订相关法律，扩展污水处理费使用范围，将污水处理费更名为污水收集处理费。目前污水处理费只包含污水处理环节，不包含收集环节，建议明确污水处理费可以用于污水收集设施和污水集中处理设施的建设运营和污泥处理处置，并将污水处理费更名为污水收集处理费，为完善污水收集系统价格机制提供顶层法律支撑。

（3）完善污水处理费定价成本核定办法或标准。对于污水处理费定价成本核定，国家暂未出台标准，各省市相关办法或标准关于污水处理生产成本和污泥成本部分规定大同小异，但关于污水收集管网折旧及运行维护成本差别较大。建议统一将污水收集管网折旧及运行维护成本纳入污水处理费成本核定和监审范围，为后续定价和调整提供参考依据。

5.2 探索征收污水收集费专项用于污水收集系统

污水收集系统欠账严重是污水治理的“卡脖子”环节，解决污水收集系统问题须依靠价格机制。建议新设污水收集费科目，与污水处理费并列，在自来水水费中一并代收。

（1）修订上位法和政府定价目录，增设污水收集费。建议在《水污染防治法》中，明确征收污水收集费，作为政府非税收入，参照污水处理费纳入地方政府性基金预算管理，专项用于污水收集设施的建设、运行；同步指导修订省级政府定价目录，将污水收集作为环境保护项目类定价内容，并明确授权市、县人民政府作为定价部门。

（2）制定和调整污水收集费收费标准，设置最低征收标准。建议综合考虑污水收集处理需要、现有价格水平和经济社会承受能力等因素，制定和调整污水收集费，收费标准要补偿污水收集设施的运营成本并合理盈利，鼓励条件具备的地方有序补偿污水收集设施的建设成本。

5.3 探索“准许成本+合理收益”的污水收集处理价格机制

“准许成本+合理收益”是我国定价机制的主线，在油气、电网、城镇供水等领域有成熟的应用，在污水收集处理系统引入RAB（Regulated Asset Base，基于监管资产的准许收入）模式，具有成熟的理论和现实的实践基础。

（1）建立准许成本加合理收益的污水收集处理定价机制。建议政府根据污水收集处理系统的监管资产规模、运营维护成本、准许收益率和绩效考核等因素，确定污水收集处理设施资产的准许收入，通过污水（收集）处理费或污水收集费在水费加价等方式实现由使用者承担。监管资产的规模由政府审批，准许收入由政府按保本微利原则核定，以1～2个监管周期为过渡期，逐步建立与水价挂钩的定价调整机制。即

AR=AC+RA+Tax+AP（1）

式中：AR为准许收入（万元）；AC为准许成本（万元）；RA为根据监管资产计算的准许收益（万元）；Tax为项目产生的税金（万元）；AP为项目绩效考核的调整情况（万元）。

污水（收集）处理费或污水收集费定价表达式为

式中：P为污水（收集）处理费或污水收集费单价（元/t），SV为所在城市自来水年售水量（万t）。

（2）先行先试RAB模式。建议国家有关部委和行业主管部门加强顶层设计，尽快出台完善污水收集处理收费价格机制试点的指导意见并出台配套政策和管理办法，选定试点城市，采用分步实施、有序推进、平稳过渡的方式，试点建立“准许成本+合理收益”的污水收集处理定价机制，形成一批可持续、可复制、可推广的示范样板。

（3）做好完善污水收集处理价格机制的宣传引导。水价是重点关注的民生事项，完善污水收集处理价格机制要把民生问题放在首位，做好宣传引导工作，扩大民众参与度，要宣传生态环境治理对生活环境改善的重要作用，让人民在生态环境治理中更有获得感和幸福感。要充分考虑价格机制的调整对低收入群体生活的影响，分类分阶梯制定收费标准，针对贫困、低保、福利院、敬老院等群体，制定减征免征措施。

5.4 建立污水收集处理“按效付费”机制

由于污水收集系统建设及运维质量是影响污水厂进厂浓度（处理水质）和污染物削减量的重要因素，建议建立健全污水收集处理“按效付费”机制。

（1）按进水水质、污染物削减量支付污水处理服务费。现行污水处理厂付费计量标准为水量，污水处理厂出水达标后就“旱涝保收”，付费金额与进水浓度高低、进水中是否有雨水、客水、污染物削减量高低基本无关，“清水进清水出”现象频发。建议污水处理服务费支付与污水处理厂实际进水水质、实际污染物削减量挂钩。

（2）按进水水质、污染物新增收集量支付污水收集系统付费。现行管网付费基本与管网工程实施后的效果无直接关系，与污染物收集量高低和进水浓度高低也基本无关，更缺少有效计量标准。建议按照污染物收集量增量和进水浓度支付污水收集系统建设投资及回报，形成污水收集系统“按效付费”机制。

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Improving the Pricing Mechanism of Sewage Collection System

LUO Jiaojiao1，YANG Qinghua1，CHENG Jie1，2，YUN Shi1

（1. Yangtze Ecology and Environmental Protection Co.，Ltd.，Wuhan 430000，China；2. Yangtze Eco-environment Engineering Research Center，China Three Gorges Corporation Co.，Ltd.，Beijing 100038，China）

Abstract：Sewage collection system is a core component in the treatment of urban black and odorous water bodies and the prevention of water pollution. However，the absence of a pricing mechanism for the sewage collection system，along with single investment and financing model and inadequate investment returns，has resulted in insufficient funding，making it difficult to improve the quality and efficiency of sewage treatment. Urgent measures are needed to address this issue. In line with the current situation of funding and pricing mechanisms for domestic sewage collection systems，we summarize the international investment models and pricing mechanisms for sewage collection and treatment systems. On this basis，we analyze the disputes over the pricing mechanism for sewage collection system，and propose recommendations for improving the pricing mechanism. By clarifying that sewage treatment fees can be used for sewage collection systems，we explore the special use of sewage collection fees for sewage collection systems，and establish a "permitted cost plus reasonable profit" pricing mechanism for sewage collection and treatment. These measures aim to accelerate the resolution of the bottleneck in water pollution prevention and fundamentally improve the weak points of sewage collection.

Key words：sewage collection；drainage pipe network；sewage treatment fee；price mechanism；marketization