应急志愿组织之社会公权力的生成逻辑及其实现路径

陈华平 陈瀚

作者简介：

陈华平（1966-），男，江西理工大学应急管理与安全工程学院教授，江西赣州 341000；陳 瀚（1998-），男，江西理工大学应急管理与安全工程学院硕士生，江西赣州 341000

本文为江西省高校人文社会科学研究项目“习近平国家治理的中国特色道路及其话语体系构建研究”（批准号ZZ18103）和江西理工大学研究生创新专项资金项目“社会组织参与应急管理体系的实践困境与治理对策研究”（批准号XY2022-S075）的阶段性研究成果。

［摘 要］应急志愿组织在实践中产生的乱象和争议，是其权责界限模糊导致的必然后果，有必要在法治层面完成应急志愿组织社会公权力构建，将其活动予以规范化、制度化。应急志愿组织之社会公权力生成的固有权模式、国家授权模式和契约论模式存在局限性，应从国家和社会共同在场的治理结构出发，以社会的自发构建和经国家承认并通过法律加以规范的授权模式为基础构建应急志愿组织之社会公权力。通过国家层面制度结构的赋权和社会层面社会信任的构建，实现对应急志愿组织的“复合授权”，使其更加规范有序地参与到应急治理体系之中。

［关键词］应急志愿组织；社会公权力；授权模式；“复合授权”；社会风险治理

中图分类号：D632.9 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2023）03-0056-11

一、问题的提出：应急志愿组织之社会公权力的规范难题

风险伴随着现代化的进程孕育于人类社会的各个维度，“现代化风险具备一种内在固有的全球化趋势。

与工业生产紧密相伴的是危险的普世主义，这些危险已经脱离它诞生的场所。事实上，食物链把地球上的每个人都串联起来了”［1］（P28）。人类社会正是在不断防范化解各类风险挑战的过程中得以延续和发展的。在风险社会时代，“政府失灵”现象逐渐浮现，政府全能主义的观念已渐行渐远，社会力量在风险治理中的重要作用日益凸显。更好地治理风险、应对复杂多变的突发事件，并非仅仅依靠政府就能实现，这考验社会整体韧性，需要社会力量的广泛参与。

应急处置工作要“充分调动市场和社会力量，发挥群众主体作用”［2］。应急志愿组织是应急管理中社会力量参与的重要形态之一，其以不同方式填补国家权力的盲区，对各类突发事件的救援和处置工作发挥了重要作用。然而，应急志愿组织在参与应急活动的过程中也存在种种问题，最为棘手的是应急志愿组织之社会公权力的规范问题。实践中，不同于常态化场景中的志愿组织，由于应急工作的特殊性质，应急志愿组织在协助应急部门完成一些辅助性工作时，需要某些特别权限进行一系列紧急性和强制性的活动。这类活动往往涉及对公民权利的处分，它需要“支配-服从”性质的权力关系的注入，要求主体具有对应的公权力。一般而言，公权力的合法归属者是政府，应急志愿组织作为社会组织所能行使的乃是一种特殊的公权力——社会公权力。政府所拥有的公权力皆由法定，边界明晰，而应急志愿组织的社会公权力缺乏法律的确认和规范，处于模糊地带。

在我国法律法规体系中，《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）和各部门法主要是围绕政府在应急管理中的权责制定的，涉及志愿组织相关规定的只有《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）和《志愿服务条例》，而且二者尚不涉及对应急志愿组织与普通志愿组织的区分，更谈不上对应急志愿组织相关权责的规范。有观点认为法学中的“行政委托”概念能够解释当前的实践状况，即应急志愿组织所行使的权力来自行政机关的行政委托。诚然，现实中确实存在着行政委托内涵的自我扩张现象［3］，但根据现行相关行政法规定，行政机关仅能有条件地就行政许可、行政处罚作出委托，对行政强制则不能进行委托，这无法对应急志愿组织一些带有强制性权力行为的合法性作出背书。因此，应急志愿组织的社会公权力并不能从行政委托这一学理概念中找到依据。法治的缺位造成应急志愿组织之社会公权力的失范，在现实中产生了困境：一方面，应急活动的非常态性质使应急志愿组织无可避免地需要行使社会公权力；另一方面，由于缺乏法律的确认和规范，这种社会公权力的地位和限度存在模糊性，不能完全获得制度和社会的认可，存在被滥用的风险。

应急志愿组织之社会公权力得以产生的逻辑起点是什么，如何进行规范化构建？近年来，学术界对应急志愿组织的研究可分为对应急志愿组织本身的研究和对应急志愿组织外部机制的研究，二者常见交叠。对应急志愿组织本身的研究包括应急志愿组织的动机、行为框架、发展策略等方面。如有学者提出社区应急志愿者参与公共安全治理的核心因素和次核心因素，分析应急志愿组织成员参与的动机［4］；有学者从自组织理论视角出发，提出志愿组织在突发公共卫生事件治理中所发挥的作用主要是通过价值驱动、横向联结和在地嵌入三重社会整合机制实现的［5］；也有学者提出了基于危机生命周期理论建立的应急志愿服务的行动机制［6］。在应急志愿组织的发展问题上，有学者基于“使命-环境-能力”三个维度分析应急志愿组织的可持续发展框架［7］。这些研究界定了应急志愿组织的概念、目的、功能和发展方向。对于应急志愿组织的外部机制方面，学术界侧重从社会治理、激励机制、法律制度等角度进行研究。如有学者从制度规范、组织结构和合作机制三个层次分析我国应急志愿服务实践中的问题，提出建立国家层面制度规范、构筑嵌入式同心圆结构与发展多元交互合作机制等对策［8］；有学者认为志愿组织通过资源、功能和关系的主动嵌入参与到应急治理协同体系之中［9］；在激励机制研究方面，有学者通过分析对比域外经验，提出激励机制多元化、激励制度规范化、激励过程持续化等完善应急志愿组织激励机制的对策［10］；在法律制度方面，有学者提出应急志愿服务的基本原则、组织与管理机制、组织化与专业化保障、应急志愿者权利和义务等方面的立法径路［11］。已有研究描述了应急志愿组织的基本轮廓，揭示了应急志愿组织与社会和制度之间的互动和互构，但对于应急志愿组织之社会公权力的相关问题，学术界鲜有研究。本文通过社会公权力学说，基于理论与实践的反思，探析应急志愿组织之社会公权力的产生基础，并提出应急志愿组织之社会公权力的生成逻辑及其实现路径。

二、社会公权力的理论渊源与内涵界定

社会公权力作为一种产生于社会自治领域的权力现象，长久以来被学术界运用于对各类非国家主体之公权力的研究中，形成不同的流派，丰富了社会公权力的内涵。然而，社会公权力内涵中的一些关键问题，学术界尚未形成共识。因此，需要对社会公权力学说的理论渊源进行梳理，并对社会公权力的内涵作进一步的界定。

（一）社会公权力的理论渊源

权力乃是一种基于支配-服从模式的社会关系，按照韦伯的定义，权力乃是“这样一种可能性，即处于某种社会关系内的一个行动者能够不顾抵制而实现其个人意志的可能性”［12］（P371）。公权力与私权力相对应，是权力在公共领域的存在形态，所指为受之于公众并以增进公共利益为目的而创设的权力。公权力所寓居之公共领域存在社会、国家与国际三重分界，如此，便区分出社会公权力的概念。追溯思想史，社会公权力概念发轫于近代以来蓬勃发展的社会自治领域，即生活中那些部分独立于国家、不能同国家相混淆或被国家所吞没的维度［13］。根据洛克等启蒙思想家的理论，社会是先于国家而存在的：人们根据自己在自然状态下的天赋权利订立契约以组建社会，并在此基础上形成国家。黑格尔更是将市民社会视为其理论中国家伦理实体实现的必要阶段，在这里，“一切癖性、一切禀赋、一切有关出生和幸运的偶然性都自由地活跃着”［14］（P225）。马克思认为国家是社会发展到一定阶段的产物，政治国家没有家庭的自然基础和社会的人为基础就不可能存在［15］（P12）。根据这些观点，社会自身具有其前政治的生命力和統一性［16］（P41），但社会的稳定和发展必然离不开长久的安定秩序，这就需要结合了诸多个体力量与自由的集体性力量加以维系，这种集体性力量被称为社会权力。由于研究视角不同，学者所描述的“社会权力”概念存在着多重界定。有学者将“社会权力”视为与自然权力相对的人类权力，有学者将“社会权力”视为与国家权力相对的非国家权力。在前一种视角中，国家权力被看作是社会权力的一部分，如迈尔克·曼从人类社会发展的宏观角度出发，将经济、意识形态、军事和政治定义为社会权力的来源和组成部分，国家权力被看作是社会权力的制度化形式［17］（P3）。后一种视角更为普遍，学者更多在国家-社会二元论的语境下使用“社会权力”概念，在这种用法中，国家权力和社会权力在主体、客体、传导机制等方面均存在显著的差异［18］。本文所提及的社会公权力概念更接近后一视角中的社会权力，强调国家权力和社会权力的区分。然而，二者之间也存在差别，社会公权力的概念还涉及权力公私维度的区分。社会权力具有公私二重性，既包含公共性权力，也包含私性权力［19］。社会公权力即为社会权力中具备公共性的一维。

国内学术界对社会公权力学说的研究，肇始于以“社会权力”为主题的一系列著述。经对社会权力系统深入的研究，有学者定义了社会权力的内涵和基本要素，为后续研究中社会公权力概念的区分和提出奠定了基础［20］。不同于以往学术界提及社会权力时或将其等同于国家权力，或未区分权力之公私属性的用法，有学者进一步提出社会公权力的定义、特征、结构要素，并深入剖析社会公权力中“公”的意义，指出“以公共利益为目的，提供‘准公共产品”是社会公权力构成的必要条件［21］。此后，学术界多有从社会公权力的理论视角分析和解读基层群众自治组织、行业协会、学校、慈善组织等领域中的权力关系现象的相关研究。

（二）社会公权力的内涵界定

学术界对社会公权力的归属和目的讨论基本达成共识。一是学者认同社会公权力归属民间社会。社会公权力这一权力现象，经抽象化、学理化后作为社会科学概念被提出，其名词前缀已然昭示其“社会性”，同彰显“政治性”的国家公权力存在差别。不同于国家公权力归属于以政权组织为代表的政治国家，社会公权力归属于以社会力量为代表的民间社会。二是学术界认为社会公权力的目的在于服务社会公共利益。社会利益是社会共同体内部个人、组织为了生存、享受和发展所需的资源和条件的总和［22］。共同体成员间共同的需求和利益是社会联合体的基础，也是公共权力的根源和归宿［19］。需要注意的是，社会公权力所服务的社会公共利益，既不是社会共同体内部个人利益的集合，也不同于国家公权力所服务的全体人民的利益，而是社会共同体的公共利益。

不同的观点主要在于对社会公权力的主体和性质问题的认识。社会公权力主体的问题，追问的是社会公权力的拥有者和行使者是谁。有观点认为，社会公权力的主体包括社会组织和自然人，具有明显政治、社会、文化资源优势的社会组织和自然人都可以是社会公权力的主体［23］，社会权力的“享有人权和公民权”的主体要素，也包含着社会组织和自然人［24］（P54）。但更普遍的观点认为，社会公权力的主体只包括社会组织，自然人不属其列。对于社会公权力的性质问题，有学者认为社会公权力是基于私主体资源优势建立的一种对其他特定或者不特定多数的私主体的支配力［23］。根据这种观点，社会公权力是社会自治领域的产物，其存在无须国家意志的明确宣告，故为一种事实的、隐性存在的权力。持不同意见的学者则认为，社会公权力是公私法域交融的结果，产生于国家公权力主体基于治理需要而进行的“分权”和“还权”［25］，其存在需仰赖国家和法律的明确授权，是显性存在的权力，如我国基层群众自治组织所行使的自治权，以及依法创设的社会团体所享有的管理权就是典型例子［26］。

对社会公权力作出清晰的界定，必须先厘清存在争议的焦点问题，并明确其中各关键要素的内涵。一是社会公权力主体只能是社会组织而不能为自然人。社会公权力本质在于其公共性，公共性乃是共同体成员的经验目的在知性上的统一，是公众利益当中体现的集体意志［27］（P132-133）；只有得到共同体认可、体现共同体属性的集体组织才能成为集体意志的承载者，个体并不能独立于集体之外以个人的名义成为这种集体意志的代表。有学者以公众人物为例，提出个人因资源优势而获得的社会影响力也可以算作一种社会公权力［23］，但这种个人影响力从根本上来说不具备公权力之公共性，至多只能体现为一种学理上尚存争议的“私权力”。所以，社会公权力的主体只能为社会组织而不可能为自然人。二是社会公权力是一种既可以表现为显性亦可以表现为隐性的影响力和支配力。所谓社会公权力之显隐的问题，实际上追问的是社会公权力的存在是否以国家意志的宣告为标准。从时间的纵向维度看，社会公权力在人类社会发展的不同阶段占据着不同的地位［28］。从空间的横向维度看，社会公权力在不同的国家形态各异，如社会自治权在中国和西方的存在模式就有较大的差异。可见，社会公权力具有多样的形态，它既可以表现为某个社会共同体基于来自社会领域的资源优势所建立的隐性影响力，也可以表现为在国家政权和法律的授权下取得的显性支配力。三是对于所服务的社会利益，社会公权力具有不同于国家公权力的边界。社会公权力服务于社会公共利益，国家公权力亦然，在此二者重叠。但二者所服务的社会利益在范围上有所不同，国家公权力基于其对资源的主导地位，是公共产品的当然提供者，所服务的是全体社会公民的利益；社会公权力以其对剩余资源的相对占有，是准公共产品的提供者［21］，易言之，社会公权力只服务于特定社会领域或特定社会共同体的利益。

综上，本文认为，社会公权力是由非国家政权的社会组织行使的、以服务于特定社会领域或特定社会共同体的利益为目的，以法律和组织章程为依据，对社会所施以的影响力与支配力。

三、应急志愿组织之社会公权力的生成逻辑

根据社会公权力的内涵，应急志愿组织的社会公权力可定义为：应急志愿组织以参与应急管理活动、提供应急志愿服务为目的，以法律和组织章程为依据，对社会所施以的影响力和支配力。权力无法自我证成，任何权力的生成都应当具备充分的理性论证。因此，有必要厘清应急志愿组织之社会公权力的基础和生成模式。

（一）应急志愿组织之社会公权力的合法性基础

从广义角度而言，社会公权力乃是一种社会事实，任何社会组织都对社会产生着或大或小，或显或隐的影响力和支配力。在狭义的法律意义上，社会公权力有着更加审慎的限定，因为公权力意味着主体和其对象间的一种恒常稳定的“支配-服从”关系模式的建立，公权力的运行常常伴随着对权利的处分，乃至产生对权利的压抑和克减，将这种权力制度化、法律化需要进行必要性论证。就此意义而言，并非所有社会组织都能成为社会公权力的应然主体，否则将造成社会的失序和法秩序的失衡。因此，任何社会组织欲取得社会公权力，都必须建立在一定的合法性基础之上。此处提及的合法性并不完全等同于合法律性。合法性意味着某种社会秩序或规范被承认和被接受的基础。权力是扎根于合法性之上的，社会公权力的建立也需要合法性资源的支持，那么，应急志愿组织欲取得社会公权力是否有其合法性根基？

社会公权力的合法性来源于四个部分：社会合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性［29］。社会合法性指的是社会公权力由于符合社会的文化传统、基本常识、价值期待而为社会大众普遍接受。政治合法性是指社会公权力因符合国家的意识形态、主流价值体系而被认可的正当性。行政合法性表示的是社会公权力因符合行政机关的规章程序、功能需求而获得的承认。法律合法性是前三者构建完成后的应然延伸，指的是社会公权力同法律规则相一致而得到的合法性，其建立需要前三者的支撑。因此，应在考察应急志愿组织社会公权力的前三种合法性基础上，分析是否具有应然意义上的法律合法性，从而综合判断为其赋权是否具有完备的合法性资源支持。

1.社会合法性。社会合法性是社会公权力的根基。社会是社会公权力的基本场域，社会公权力的有序取得、维持和运作仰赖于其主体和作为对象的社会之间的良性互动，而共識和信任是这种良性互动最为重要的基础。应急志愿组织作为应急治理主体的社会合法性体现在社会广泛的信任和支持。在应急救助实践中，应急志愿组织获得了较好的社会声誉，赢得了社会大众的认可，这主要反映在大众媒体褒扬的舆论基调和社会大众正面的行为反馈上。在各类重大灾害发生期间，社会大众高度配合应急志愿组织展开的各项工作，甚至身体力行积极参加应急志愿服务。

应急志愿组织通过行使自身职能在社会中逐渐积累影响力，这种影响力也不断获得来自社会的正面反馈，在这一过程中，应急志愿组织的社会合法性不断生成。

2.政治合法性。社会组织的政治合法性来源于国家最高权力的政治决断，对于是否赋予某类社会组织及其活动以政治合法性，国家权力往往将其置于一种“分类控制体系”的考量之下，具体而言，取决于两个方面的判断：一是社会组织对政府的挑战能力，二是社会组织所能提供的公共物品的数量和种类［30］。相对于某些难以控制的组织或团体，应急志愿组织具有温顺的非政治性品格，它的宗旨在于为突发事件应对提供公益服务，其活动空间也仅限于政府主导下的各项应急活动，因此，应急志愿组织对政府并不存在显著的挑战性。由于风险社会的复杂性和不稳定性，政府在风险治理上无力提供完备充足的公共物品，这也对其以治理绩效为根基的统治正当性提出了考验。应急志愿组织的兴起，恰好填补了政府力所不逮的角落，有效化解了政府的治理困境。综合两个方面看，应急志愿组织及其活动明显比较符合国家权力的期待。国家在顶层设计上给予应急志愿组织高度的认可。如我国“十四五”规划强调要发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，支持和发展社会工作服务机构和志愿服务组织，壮大志愿者队伍，搭建更多志愿服务平台，健全志愿服务体系。党的二十大报告，提出要健全共建共治共享的社会治理制度，发展壮大群防群治力量，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体是完善社会治理体系的基本方向［31］（P54）。应对应急突发事件，国家始终强调多元社会主体的参与。应急管理要坚持群众观点和群众路线，坚持社会共治［32］。国家应急管理部积极构建社会组织参与应急管理的平台，鼓励、扶持应急志愿组织的建立和发展，支持应急志愿组织的各类服务活动。显然，国家从制度层面对应急志愿组织及其活动给予了支持，为其赋予了充足的政治合法性。

3.行政合法性。行政合法性来自与社会组织接触最为密切的基层行政机关，基层行政机关根据程序规章和行政管理活动的需要，决定是否支持社会组织及其活动。实践中，基层行政机关处在国家与社会互动的最前沿，基层政府机关承载了上级下达的任务和指标，履行着最为具体的管理和服务职能，任何宏大的政治和法律议题都需要基层政府转化到日常的行政管理活动之中［33］。

为应对庞杂繁复的公共事务，基层行政机关会考虑发挥社会力量的作用，通过政策、资金的倾斜和行政合法性的赋予，扶持社会组织的发展，以使其能够发挥专业性优势，提供各类专门的公共服务和公共物品。在我国应急管理体制“分类管理、分级负责、属地管理”的要求下，地方政府和各类职能部门肩负着重要的责任。要做好应急管理工作，仅依靠政府是不够的，动员社会组织的参与就成为一项有效的应对策略。

应急志愿组织是基层政府重点支持和培育的一类社会组织，基层政府愿意为应急志愿组织提供人力物力的支持，在特殊场景下，甚至不介意“分享”自身的权力。随着公共突发事件的增多，基层政府会更加重视发挥应急志愿组织在应急管理中的作用，在此过程中，应急志愿组织的行政合法性将得到不断增强。

4.法律合法性。

法律合法性是社会公权力的核心，是对社会合法性、政治合法性与行政合法性的统合，它将具有合法性基础的社会公权力加以合法化。法律具有稳定性、恒常性，不同于社会传统、政治意志和行政惯例的模糊形态，法律以成文的方式确认和宣告了社会公权力的存在，并通过界定社会公权力的范围规范其现实运作。然而，法律本身也存在一定程度的滞后性，无法时刻同步社会的发展与变化，这使法律合法性在实践场景中显现迟钝的特点。有时，法律合法性甚至可能遭到忽视，尤其是在政治合法性、行政合法性居于优先地位时，会出现“政治吸纳法律”“行政吸纳法律”的特殊现象。假如法律合法性得不到确认，最终会导致其他三种合法性处于一种不稳定的状态。就现状而言，尽管应急志愿组织之社会公权力在社会合法性、政治合法性和行政合法性上都具备充分的基础，但其法律合法性并未得到及时的建立。法律没有确定应急志愿组织法律地位的特殊性，也没有对其社会公权力予以确认和规范，这造成了实践中的权责争议，也使应急志愿组织无法更好地发挥作用。应急志愿组织取得社会公权力具备基本的合法性资源，应急志愿组织应当且能够成为社会公权力的主体，法律需要对此作出回应。对于具体如何实现，仍需构建一个恰当的权力模式。

（二）应急志愿组织之社会公权力生成的模式选择

社会组织的性质千差万别，对不同社会组织权力生成模式的选择存在着不同的出发点。目前，学术界所提出的社会公权力生成模式大致可分为固有权模式、授权模式和契约论模式。这三种模式各自具有一定的理论价值，但也存在一定的局限性。因此，基于应急志愿组织的特性，需反思重构应急志愿组织特有的社会公权力的生成模式。

1.固有权模式。固有权说强调社会和政治国家的分野和对立，并主张社会先于国家，政权不过是社会的有机组成部分［34］（P29）。既然国家政权不过是社会的派生物，那么，社会就自然正当地享有沿袭自前政治时代的权力。根据固有权说，像自然人的个人权利一样，社会组织的团体权也是宪法权利，也具有同等的正当性［35］。因此，社会组织天然具有社会公权力，他们有权根据自身的性质、宗旨和行为准则决定自身社会公权力的范围、运作和指向（见图1）。

固有权模式从权力的本源出发，为社会公权力的生成提供了先验的正当性，得益于此，社会组织在强国家时代找到了得以立足的一隅之地。

但社会公权力固有权说已日渐式微，在一些有着悠久社会自治传统的西方国家也遭到了摒弃［36］；且其所对应的权力构建模式更多见于地域自治实践，对种类繁多的社会组织实践形态不具有普遍的解释力。就其性质而言，固有权模式过于强调社会公权力的独立性，呈现与国家权力相对抗姿态；而应急志愿组织以更好地提供公益服务为目的，倾向于同国家权力保持协作性的关系，固有权模式强调的二元对立视野，并不符合应急志愿组织的实践形态。

2.国家授权模式。国家授权说来自法团主义的理论逻辑，根据施密特的定义，法团主义是一种利益代表机制，它通过法团（社会组织）将社会的组织化的利益融入国家的决策体系中［37］。在法团主义的设计下，国家处于绝对强势的主导地位，社会组织只能依附政府而存在。因此，对社会公权力的构建方式，国家授权说与固有权说的观点恰好相反，国家授权说认为社会公权力来自国家的授予，社会公权力的构建应当依据国家的统治意志和法律制度（见图2）。

国家授权说强调国家对社会组织的控制，这在一定层面上有利于维系社会稳定，保证国家权力的集中。但国家授权说限制了社会组织的活力，使社会公权力只得“戴着镣铐舞蹈”。国家授权模式忽略了社会公权力本身的价值，将社会组织视作国家权力的制度工具，这既不能解释我国应急志愿组织蓬勃发展的现状，也不符合我国社会多元共治的顶层设计。

因此，国家授权模式不宜成为应急志愿组织的授权模式蓝本。

3.契约论模式。契约论与近代自由主义中的自然法思想一脉相承。根据自然法，人人生而自由，每个个体都具有天赋人权，为了实现各种价值，人们通过订立社会契约让渡自身的部分权利以组建成为共同体，共同体根据契约授予的权利行使社会公权力。根据契约论，社会公权力既非天然固有的，亦非国家授予的，而是根据共同体契约构建而成的，社会公权力的尺度和走向是由社会组织成员让渡的权利所决定的（见图3）。

契约论模式对社会公权力之社会性具有较强的解释力，恰当地重申了社会公权力和公民权利之间的密切联系。但契约论模式的缺陷是显而易见的，它将社会公权力视作个人权利的延伸，既消解了社会公权力的独立性，也限缩了社會公权力的边界。契约论模式不能满足应急志愿组织的行动模式需要，原因有两方面。一是所谓社会组织契约实际上并不具有强约束力，契约论更接近于一种思想假设，在现代社会任何权利和权力都由宪法和法律确定，从公民权利出发并不能创设出一种具有强约束性的社会公权力。二是应急志愿组织所服务的是具有社会共享性的公共利益，其所需要的社会公权力具有对外性，而基于契约论的社会公权力只具有对内性，因为让渡自身权利、参与契约制定的只有社会组织的成员，社会组织外的人也就不会受到该社会公权力的约束，契约论模式在权力辐射范围上所呈现的局限性显然偏离了应急志愿组织的实践需要。

（三）复合授权：一种基于应急志愿组织特性的赋权逻辑

社会组织的类型多样，每一类社会组织都有各自的理论倚重和实践特性。上述三种学说都有各自的理论价值，但不具备普遍的解释力，无法作为现成的模式而为某一类社会组织直接适用。对于应急志愿组织之社会公权力的构建，也不宜采用单一维度的视角，而应当针对其特性对传统权力模式学说进行重构，找到为应急志愿组织所特有的赋权逻辑。

不同于上述任何一种单一学说的构想，应急志愿组织所遵循的乃是一种复合授权的模式，即从国家和社会共同在场的治理结构出发，以社会的自发构建为基础，经国家承认并通过法律加以规范的授权模式（见图4）。

1.应急志愿组织之社会公权力的构建必须置于国家治理结构的语境中予以考虑。在西方语境下，“国家-社会”二元论呈现对抗性，根据这一理论，国家和公民社会之间存在此消彼长的力量博弈，二者之间的格局或为“强国家、弱社会”，或为“弱国家、强社会”。

在我国的社会治理实践中，国家和社会不必是零和博弈中的对手关系，也可以是相互赋权、相互强化的伙伴关系，该种关系也得到了理论的支持。

依照迈克尔·曼的观点，国家权力可划分为专制型权力和基础性权力，前者是分配性权力，在国家和社会之间此消彼长，后者是集体性权力，体现为国家有效执行决策的制度性能力，能够通过国家与社会的合作获得强化［38］。我国所倡导的正是一种国家主导、社会参与，国家与社会相互嵌入的共治结构，即国家和社会共同在场的治理结构［39］。在这种结构下，不必关注国家和社会谁是更为优先的治理主体，更应关注所治理的问题是否得到解决［40］。因此，对应急志愿組织的授权应当主要考虑是否有利于应急治理能力的提升，是否契合我国应急管理体系的发展。

2.应急志愿组织之社会公权力源于国家和社会的共同授予，其存在具备相当的独立性。社会是社会公权力的实践场域，应急志愿组织作为一种社会组织，其社会公权力首先来自社会的赋予；同时，由于社会公权力包含着一定的强制力，强制力必须得到使其得以施行的手段保证，而国家是这种手段唯一合法的拥有者，故而，应急志愿组织之社会公权力必须得到国家的承认。尽管应急志愿组织之社会公权力源于国家和社会的授予，但其并不像国家授权模式或契约论模式那样，仅仅作为制度工具或权利延伸体而依附性地存在，而是有其自身的独立性。因为社会公权力具备迥异于国家机关的公权力和公民的私权利之特性，拥有自身生成与演进的行为逻辑和准则，一俟受权，便脱胎于“母体”作为独立的实体而存在着。

3.国家和社会对应急志愿组织的复合授权应当得到法律的确认和规范。法律具有稳定性，任何公民或组织的权利与权力都需要由法律加以确定，法律合法性是确立社会公权力的最终落脚点，需要通过法律明确应急志愿组织作为社会公权力主体的合法地位，化解其在实践中面临的法律争议，同时通过法律为其划定疆界，避免权力行使的失序。

四、应急志愿组织“复合授权”逻辑的实现路径

在“国家-社会”的宏观视角下，国家和社会被视为两个内部统一、边界分明的整体，二者之间相互竞争、相互依赖的互动模式与此消彼长的力量对比得到清晰的展现，从中映照出应急志愿组织之社会公权力的生成脉络。对于“复合授权”该如何实现的问题，需要在中观层面分别找到国家和社会各自对应急志愿组织的赋权路径。

（一）国家层面的路径：制度结构的赋权

应急志愿组织是社会组织，尽管其行使的权力与国家权力性质相异，但由于国家是公共权力的主导者，故应急志愿组织之社会公权力首先要得到来自国家层面的支持。从国家层面而言，主要是通过制度结构来实现对应急志愿组织的赋权。

1.完善相关立法，明确应急志愿组织作为社会公权力主体的法律地位。目前的法律法规并未对应急志愿组织给予应有的“规范”，使应急志愿组织难以取得作为社会公权力主体的特殊法律地位，需要尽快在法律上将应急志愿组织与普通志愿组织进行区分。因此，有必要制定专门的应急志愿组织法或在现行的《突发事件应对法》《慈善法》中为应急志愿组织单独设立篇章。一是对应急志愿组织及其成员的资格条件进行严格把关。应急志愿组织作为社会公权力的行使主体，应当具备一定的准入门槛，通过资格审查，能较为有效地避免权力的滥用。二是为应急志愿组织设置清晰的权力清单。可以通过列举式条文明确划定应急志愿组织为行使职责所必要的权力，也可以通过修改行政授权、行政委托的相关法律，使行政机关可依据应急管理的需要对应急志愿组织作出必要的授权。但需要注意的是，上述权力的授予需具备充足的正当性和妥当性，保证能够最大限度地避免对公民权利的潜在损害。三是明确应急志愿组织的法律责任。应急志愿组织权力的不当行使会产生各种类型的损害后果，立法需要对此引起的法律责任作出细致的分类和规定。

2.培育应急志愿组织的独立性与自主性。作为“强政府”国家，我国政府拥有大部分的权力和物质资源，其倾向于对社会组织实行强势的控制和干预。在这种局面下，应急志愿组织常常面临资源匮乏的困境，被动地与政府之间形成非对称性依赖关系，丢失了独立性。又因政府在其组织与行动方面的高度介入，使应急志愿组织呈现行政化的倾向，造成自主性不足，这不仅限制了应急志愿组织社会公权力的行使，也不利于发挥应急治理的最大效能。

要理顺政社关系，培养应急志愿组织的独立性与自主性，发挥政府作为“掌舵者”而非“划桨者”的作用。一是改变应急治理资源配置不均的现状。国家应当积极扶持应急志愿组织的建设，为应急志愿组织的设立和发展提供政策和物质的支持，使应急志愿组织拥有足够的资源和空间，能够独立自主地开展各类活动，为社会提供应急公共服务。二是将对应急志愿组织的管理纳入法治化轨道。各级政府应当加强法治思维，避免对应急志愿组织的不当控制和干预，要更多地利用法律和政策，引导和监督应急志愿组织的活动，促进应急志愿组织有序参与到应急管理体系中。

3.加强应急协同体系的制度化建设。实现“风险社会”的善治是考验社会整体能力的系统工程，其依赖于包含多元力量的协同治理机制的有序构建。应急志愿组织作为应急治理主体，如若不能被镶嵌在制度化的应急治理网络之中，在应急公共资源配置、秩序调适中缺乏足够的话语权，就无法完整地发挥其功用［41］。国家有必要加强应急协同体系的制度化建设，为应急志愿组织参与应急管理提供有效的制度供给。对于应急协同体系的制度化建设，在静态层面上，编制的各类应急预案、流程和规则应考虑应急志愿组织作为参与主体的地位和作用，为其行动作出规范，将应急志愿组织嵌入突发事件应对的全过程；在动态层面上，要强化政府和应急志愿组织的应急联动机制，加强资源互补、信息共享、决策沟通，实现政府和应急志愿组织的互联互通，从而高效地应对各类突发事件。

（二）社会层面的路径：社会信任的构建

社会是社会公权力生发的“摇篮”。所谓社会授权，更多可以说是社会认同和信任的构建，其归根结底需要以应急志愿组织和社会公众达成的共识为前提。

1.激活志愿文化的社会认同。文化是社会的知识储备库，社会大众对某一事物的共识需要基于共同的意义理解，文化为社会不同主体之间的协调和相互理解提供了基本的认知源泉。作为社会认同的载体，志愿文化的水平直观反映了社会大众对志愿组织的悦纳程度［42］，因此，应急志愿组织社会授权的实现，要发掘崇尚志愿奉献的社会文化资源，借助文化观念的力量，应急志愿组织和社会大众之间才能相互理解，形成积极的互动仪式链。在这种良性互动中，身份认同得到强化，社会大众对应急志愿组织及其社会公权力的容纳与信任程度不断提升，应急志愿组织的奉献精神得到激励，并潜移默化影响今后志愿服务的质量和积极性。因此，社会应当积极弘扬志愿精神，通过宣传志愿者事迹，大力开展公益活动，在整个社会构建起浓厚的志愿文化氛围，引起社会共鸣，激发社会大众对应急志愿组织的认同，从而鼓励社会大众参与到应急志愿活动中，强化应急志愿组织社会公权力的社会合法性。

2.强化应急志愿组织的自我建设以提高社会公信力。社会对应急志愿组织的授权并非毫无缘由，而是基于其能规范、有效地提供公共服务，故而，应急志愿组织需要完善自身建设，通过努力取信于社会大众。法治是一种规则之治，应急志愿组织应当提升法治意识。一是制定科学合法有效的应急志愿组织章程。正如宪法是国家公权力的依据一样，组织章程是社会公权力的依据。组织章程规定了社会组织的目的宗旨、权利义务、管理体系、行动模式等。应急志愿组织的社会公权力的规范性和有效性依赖于科学合法有效的组织章程。二是强化依法办事的法治思维。应急志愿组织应当严格依照法规和程序，恰当地履行公共职能，提供公共服务。坚持法治思维，不仅能够使应急志愿组织在工作中取得更好的成效，也能够提升其公信力，使其社会公权力的行使面对更小的社会阻力。

3.完善应急社会动员机制。应急社会动员的目的是促使社会大众从消極应付者变成积极参与者，以形成化解危机的合力。

在风险社会的背景下，完善应急社会动员机制显得尤为必要［43］。在近年来发生的重大突发事件中，社会大众对应急志愿活动的参与表现出了惊人的热情，人们通过社交媒体在线文档与群聊接力，积极加入志愿者队伍，实现了从在场到参与、从参与到共鸣，这不仅大大增强了应急志愿服务力量，激发了应急志愿组织的活力，也强化了群体身份认同和团结感［44］。但从现状来看，仍然缺乏常态化的志愿者社会动员机制，这也限制了应急志愿组织力量的拓展。因此，有必要拓宽参加应急志愿组织的渠道，一是强化互联网技术的利用，通过互联网平台的信息共享与互动功能，发挥其强大的社会动员能力；二是发挥应急志愿组织对社会大众的吸纳力和整合力，使社会大众能够更加方便、规范地参与到应急志愿活动中；三是加强对社会大众应急知识的科普和应急技能的培训，增强社会大众参与应急志愿活动的能力。

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责任编辑：陈文杰