第20届“香格里拉对话”观察

刘琳

2023年6月2日，第20届“香格里拉对话”在新加坡开幕。图为会议举办地新加坡香格里拉酒店。

6月2日至4日，2023年“香格里拉对话”如期在新加坡举行，中国国务委员兼国防部长李尚福率团参会并访问新加坡。会议期间，李尚福就“中国的新安全倡议 ”议题作了大会发言，强调中方愿与各方强化亚太命运共同体意识，推动区域安全合作健康发展，努力建设开放、包容、透明、平等的地区安全合作架构。

截至2023年，“香格里拉对话”这个由英国伦敦国际战略研究所（IISS）主办、新加坡政府协办的1.5轨亚太多邊防务对话机制已举办20次会议，成为亚太地区安全架构的重要组成部分。今年是“香格里拉对话”创立20周年，对话创始人、IISS所长兼首席执行官奇普曼即将于10月卸任，由巴斯蒂安·金格里奇出任新“掌门人”。

议题设置充分反映各方安全关切 

本届“香格里拉对话”依然宾客云集，备受关注，呈现以下几方面特点：

一是规模继续扩大。约50个国家和地区的近600名防务官员、国防及安全机构代表与会。欧洲更多国家人士出现在会场上，瑞典、爱沙尼亚、立陶宛等国代表首次参会。欧盟负责外交和安全事务的高级代表博雷利在大会发言。继乌克兰总统泽连斯基去年在大会发表视频演讲后，乌防长列兹尼科夫今年与会。这表明，欧洲与亚太安全的关联性在欧洲各国得到进一步认同，其对亚太事务的参与度加大。这固然有着乌克兰危机的背景，同时与欧洲各国对亚太热点的关注度进一步升高有关，各国高度关切中美博弈、台海和平等问题的影响。

二是议程相当丰富。“香格里拉对话”的议题设置通常体现一年来地区安全态势演变中最突出、最重要的问题。本次对话设七次全体会议和六场平行会议，数量超过往届。七次全体会议的议题包括“美国在印太的领导力”“建设稳定和平衡的亚太”“应对地区紧张局势”“亚洲不断演变的海上安全秩序”“中国的新安全倡议”“亚太安全新的伙伴关系”，以及“发展合作安全模式”。六场平行会议则分别覆盖“网络和技术竞争的安全影响”“亚太军事能力发展的挑战”“地区安全中的核视角”“平衡亚太多边主义与东盟中心性”“管理欧洲-大西洋和亚太安全”“印度洋地区的防务合作”等议题。这些议题全面反映了亚太相关各方的安全关切。

三是各种双边和小多边互动更趋热络。各国在会议间隙开展防务外交是“香格里拉对话”的一大传统，越来越多国家利用“香格里拉对话”平台进行互动，今年尤甚。根据IISS的统计，今年对话期间，各国举行了121场正式的双边会晤，还有一些计划外的外交接触，这里最受关注的包括，中日防长举行双边会晤，中美防长分别与新加坡防长举行双边会谈，新加坡与日本签署了国防装备与技术转让协议，美日韩再次举行三边防长对话，美日澳菲首次举行四边防长会晤……美国与东盟国家防长、“五国联防组织”也继去年之后在“香格里拉对话”期间分别再次举行会议。

重要看点

围绕本次“香格里拉对话”的几个动向颇引人关注。

一是中美博弈。中美关系在“香格里拉对话”中一直是焦点性话题，两国代表团团长如何互动也倍受关注。去年，中美两国防长时隔两年之后在“香格里拉对话”期间举行了双边会晤。今年以来，中美关系经历了“气球事件”等一系列新的波折，两国防长此次未能在新加坡举行双边会晤。会议开幕前，中国国防部发言人指出，美方“不顾中方关切人为制造障碍，严重破坏两军互信”。会上，中美防长“隔空交锋”，在各自发言中阐明了对地区秩序、热点问题的看法，捍卫国家立场，但也都表明保持对话沟通的重要性。在东道主举办的欢迎晚宴上，在主桌落座的中美两国防长相互握手致意。在中方看来，能否恢复两军对话取决于美方诚意。

二是欧洲对“印太”安全的介入。近两年，欧洲国家对“香格里拉对话”的参与不断扩大。这一方面是因为乌克兰危机全面升级后，“香格里拉对话”试图为欧洲国家提供发声平台，以吸引国际关注，并争取亚太国家的支持；另一方面，欧洲和亚太部分国家越来越倾向于认为大西洋安全与太平洋安全密不可分，着力推进“北约印太化”和“印太北约化”。不过，对于如何应对“印太”安全中的诸多问题，欧洲各国仍有不同利益和看法。对于欧洲加大介入“印太”事务，亚太国家不无担忧。

三是热点问题的走向。“香格里拉对话”作为1.5轨的地区防务论坛，不避讳对热点和各种传统、非传统安全议题的探讨。朝鲜半岛局势、南海问题等都是历次会议重要话题，今年也不例外。会议所设“亚洲不断演变的海上安全秩序”“地区安全中的核视角”等议题实际上意在引导对台湾、南海、东海安全、朝核等问题的讨论，各国防务部门领导人在发言中或多或少有所涉及，韩国防长重点谈及朝核问题，菲律宾国防部负责人大谈南海局势，美国、日本、英国防长则就有关问题含沙射影指责中国。显然，亚太热点问题热度不减，各方加紧争夺话语权。

2023年6月3日，美国国防部长奥斯汀（左）和英国伦敦国际战略研究所所长奇普曼在新加坡第20届“香格里拉对话”全体大会上。

四是对地区合作架构和模式的探讨。当前，随着大国博弈加剧及诸多联盟性质的小多边机制出现，以东盟为主导的包容性地区安全架构受到冲击。本次会议的13个议题中，有六个与地区安全合作模式和框架有关。不少国家的防务代表提到，应坚持多边主义，避免大国矛盾“阵营化”，防止“新冷战”。但坚持什么样的多边主义，西方国家与东盟等中小国家的看法并非完全一致。

未来地区形势及安全架构到底走向何方，取决于各方的立场和互动。大国的行动当然是关键性因素，但亚洲其他国家并非旁观者。正如新加坡副总理黄循财在会前所言，东盟国家不希望被迫选边站，没有人愿意看到“新冷战”。东盟努力在区域内部并同外部伙伴加强防务和安全合作。东亚峰会、东盟地区论坛（ARF）以及东盟防长扩大会（ADMM+）等，就是此类重要平台。他还表示，希望相互重叠的平台共同组成一个开放包容的地区架构，国家无论大小都能参与其中。

20周年的回顧与展望

“香格里拉对话”迄已举办整整20届，是目前亚太地区规模最大、规格最高的多边防务安全对话机制之一。“香格里拉对话”的举办，受到冷战后亚太地区多边安全理念与多边合作实践的影响，也与9.11事件后二轨外交和防务外交的兴起和转型密切相关。总体看，“香格里拉对话”的发展经历了三个主要阶段。

第一阶段是前三次会议，属于初创和探索阶段。2002年首次会议时，有大约12个国家的防长或高官出席。从第二届开始，主办方扩大邀请范围，一些国家的武装部队参谋长、军兵种司令、国防部常任秘书等官员及防务领域专家、学者也受邀参会。会议除全体大会外，增加了分组会议。

第二阶段是从2004年到2009年，与会国家和官员数量逐步增加，议题和会议场合不断扩充，影响迅速扩大。到2006年，已有23个国家出席。2007年，中国首次正式派高级别军事代表团参会。

第三阶段是从2010年开始，对话会进一步进入快车道。主办方在2012年与新加坡国防部签署新的备忘录，致力于增强对话的效果和提升受关注度，包括：在驻新加坡的亚洲办事处任命两名高级研究员，以加强与亚洲各国防务机构的交流，同时，在每两届“香格里拉对话”之间组织一次亚太防务和安全专家研讨会，即“富乐敦论坛”，也称“夏尔巴会议”，作为“香格里拉对话”的先导会议。2016年，设立“东南亚青年领导人项目”。

至此，“香格里拉对话”的总体架构和运行模式基本成型并固定下来，包括：以非正式方式促进地区对话与合作，“给地区各国防长提供一个在学术会议般的放松场景中进行会晤的机会”；多边外交与双边外交相结合，不仅致力于多边进程，还为各国防务部门进行双边接触搭建平台；议题聚焦亚太安全核心热点，具有广泛性和引导性。

“香格里拉对话”源于欧洲的防务外交理念与实践，深受慕尼黑安全会议影响，西方主导色彩相对较浓。美国甚至多次派出包括防长、美军参联会主席、“印太司令部”司令在内的防务高官共同与会。主办方则投桃报李，向美方参会提供“特殊待遇”，即美国防长每年均在正式会议首日率先发言，且为之单独设一节全体大会。

亚太地区长期以来存在两种秩序观、安全观的较量，一边是以美国主导的联盟体系为基础的集体安全观，另一边是中国及东盟等国倡导的综合安全、共同安全理念。由于理念不同，加之“香格里拉对话”并不避讳敏感问题，不同国家的看法分歧在会上表现较为突出，新冠疫情、乌克兰危机等导致的地缘政治和经济紧张进一步加剧了这种对立。由于为亚太各国防长和防务高官进行对话提供了平台，在议题设置、对话形式等方面也有一定吸引力，在可预见的未来，“香格里拉对话”的独特地位尚难被取代，其需要在不断完善自身机制设计以更多反映各方普遍、共同安全关切的同时，在日趋复杂的地缘安全环境中谨慎自处。