我国《商业银行法(修改建议稿)》的检视与完善 ——基于河南村镇银行“取款难”事件的审思

周春光

(西华大学 法学与社会学学院,四川 成都 610039)

一、问题提出与文献综述

2022年4月及其后的一段时间里,河南多地出现村镇银行“取款难”事件,引发了社会公众对防范与化解重大金融风险的强烈关注。审视河南村镇银行“取款难”事件可以发现,《商业银行法》规制的不足成为制约经济金融领域风险防范和处置工作展开的桎梏,现实诉求由此凸显。因此,梳理既有文献能为凝练本文观点与厘清研究思路提供重要的理论依据,可以明晰本文理论推进的空间与意义。

1.现实诉求:《商业银行法(修改建议稿)》完善的客观需要

国务院办公厅于2022年7月5日发布《关于印发国务院2022年度立法工作计划的通知》(以下简称《通知》),表明将提请全国人大常委会审议《商业银行法(修改建议稿)》(以下简称《修改建议稿》)(1)2020年10月16日,中国人民银行会同中国银保监会起草形成《商业银行法(修改建议稿)》。。依据《修改建议稿》第2条第2款的规定:各地村镇银行当然属于商业银行之范畴(2)本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人,包括全国性商业银行、城市商业银行、村镇商业银行以及根据经济社会发展需要设立的村镇银行等其他类型商业银行。。《修改建议稿》在村镇商业银行的法律规范体系中承担主导功能,村镇商业银行作为防范与化解重大金融风险的对象之一,在《修改建议稿》中对村镇商业银行的现存问题予以回应实为必要,河南村镇银行“取款难”事件进一步凸显了《修改建议稿》回应村镇商业银行现存问题的紧迫性。河南村镇银行“取款难”事件反映出的信息披露机制不足、实际控制人义务模糊、公司治理结构混乱以及监管规范配置缺乏的问题已对村镇商业银行的运行构成严峻挑战。立足于《修改建议稿》的完善,村镇商业银行在成员资格、信息披露、公司治理、行业监管方面的规则应进一步优化。

2.理论概况:梳理涉及《商业银行法》的文献脉络

梳理涉及《商业银行法》的研究文献可知,相当多的学者对《商业银行法》进行了一定的探讨,但直接以村镇商业银行为视角的研究较为匮乏。具体而言,涉及《商业银行法》的研究有以下四个方面的内容:

一是着眼于完善《商业银行法》的必要性研究。《商业银行法》自1995年颁行以来虽然历经2003年、2015年两次局部修订,但在立法原则、监管理念、公司治理、业务规则、客户权益保护、风险处置、金融违法处罚力度等方面都已不能适应现实需要,亟待进行全面的修改与完善[1]。

二是着眼于《商业银行法》改革的总体构想研究。《商业银行法》的修改与完善应顺合国家改革的要求,也应满足开放性金融法治体系和监管体系构建的愿景[2]。

三是着眼于《商业银行法》的具体制度研究。建立健全的存款保险制度是《商业银行法》改革中应当关注的问题[3]。

四是着眼于具体问题中《商业银行法》与其他部门法的联动修改研究。

推进商业银行要素市场化改革的进程表明应将《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《信托法》进行联动修改[1]。虽然学界对《商业银行法》进行了诸多探讨,但以村镇商业银行为视角对如何完善《商业银行法》这一方面的研究目前较少。本文以河南村镇银行“取款难”事件为切入点,以回应村镇商业银行发展进程中对《修改建议稿》的现实需求。

二、河南村镇银行“取款难”事件呈现的特点

基于村镇商业银行股东股权乱象频发的现实状况,自2018至2020年,银保监会针对村镇商业银行开展了为期三年的股东股权专项整治行动,旨在规范与提升村镇商业银行的管理运行水平。虽然专项整治行动取得一定效果,但2022年4月以后出现的河南村镇银行“取款难”事件意味着现有村镇商业银行的法律规制仍存有诸多漏洞亟需填补。

1.失信与被执行股东成员数量多

河南村镇银行“取款难”事件涉及开封新东方村镇银行、禹州新民生村镇银行、柘城黄淮村镇银行、固镇新淮河村镇银行、上蔡惠民村镇银行以及黄山黟县新淮河村镇银行。这六家村镇银行中有五家的第一大股东均是许昌村镇商业银行(3)许昌村镇商业银行分别持有上蔡惠民村镇银行51%的股权、柘城黄淮村镇银行51%的股权、禹州新民生村镇银行20.5%的股权、黄山黟县新淮河村镇银行40%的股权、固镇新淮河村镇银行40%的股权。数据资料来源于:企查查。。许昌村镇商业银行实际已成为导致河南村镇银行“取款难”事件出现的关键一环,如果许昌村镇商业银行可以主导“取款难”事件的解决,那么该事件也不会长时间处于停滞状态。通过查询涉及许昌村镇商业银行的股东信息可知,持股比例超过2%的股东共有17位,其中有12位股东存在失信与被执行记录(见表1所列),许昌村镇商业银行所占有的75.8%的股权已经被冻结。

表1 许昌村镇商业银行部分股东信息

由表1可见,在许昌村镇商业银行持股比例超过2%的股东之中,有70%以上的股东在法院存有不良记录,多数股东深陷债务危机之中,这在一定程度上说明了许昌村镇商业银行何以没有能力推动“取款难”事件的解决。许昌村镇商业银行股东在法院存有不良记录不仅会对股东会产生消极影响,还意味着公司生产经营活动存在较大风险,由此引发的多米诺骨牌效应难以避免。许昌村镇商业银行中失信与被执行股东成员数量的众多与河南村镇银行“取款难”事件的出现有着密切关联,正是由于许昌村镇商业银行大面积的股东信用坍塌现象的出现才引致内部治理功能的消减,进而加速河南村镇银行“取款难”事件的显露。

2.控制权取得方式的多样

检视许昌村镇商业银行的内部治理状态可以发现,其股权结构较为分散,且各股东持股比例均较低,从表面上看并不存在实际控制人。但依据许昌市投资集团有限公司(以下简称“许昌投资”)在上海证券交易所披露的公开资料显示,许昌投资全资设立的许昌市财源开发建设有限公司(以下简称“许昌财源”)在2016年投资3.29亿元入股许昌村镇商业银行,持股比例达到9.9%,成为许昌村镇商业银行的第一大股东,许昌财源借助第一大股东的身份与书面协议的方式获得了董事的委派权。在许昌村镇商业银行选任的11名董事中,有6名董事是许昌财源委派的,这表明许昌财源完全有能力主导许昌村镇商业银行日常的公司治理活动(4)这是由于董事会负责公司日常事务的经营决策,董事会决议的表决实行一人一票,获得董事会二分之一以上的表决权比例,即可掌握是否通过董事会议案的权力。,许昌投资实际上成为许昌村镇商业银行的实际控制人。通常认为取得公司的控制权只能借助持有优势股权的方式来实现[5],但许昌投资取得许昌村镇商业银行的控制权是以持股比例9.9%的第一大股东身份与书面协议共同作用的结果,协议取得控制权的方式得以表现。此外,许昌财源虽然通过委派董事的方式对许昌村镇商业银行进行控制,但在工商信息公示的股东信息中并没有出现许昌财源及其关联公司的名称。可见,股权代持现象在许昌村镇商业银行是较为普遍的存在。通过股权代持协议取得许昌村镇商业银行控制权具有一定的隐匿性,增大了识别许昌村镇商业银行实际控制人的难度,股权代持协议的存在进一步凸显了许昌投资取得许昌村镇商业银行控制权方式的多样性。

3.公司治理运行的混乱

河南村镇银行“取款难”事件是内部治理混乱与外部监管缺失共同作用的后果。公司治理的混乱集中表现在许昌村镇商业银行的出质环节,经查询国家企业信用信息公示系统中许昌村镇商业银行股份有限公司的出质信息可以发现:共有13位法人股东向银行、信托等金融机构质押其所持有的许昌村镇商业银行股权,股权数额合计达到7.65亿股。这13位法人股东中,仅有1位(许昌德亿田农资有限公司)存在于许昌村镇商业银行公示的股东列表之中,其余12位均不在公开的股东列表之中(见表2所列)。

表2 许昌村镇商业银行中不在股东列表的公司出质信息

许昌村镇商业银行的注册资本为人民币10亿元,由表2可知,12个法人股东合计出质的股权数金额达到7.6亿元,这说明许昌村镇商业银行76%的股权都是代持的,而背后的股权代持人才从本质上反映出谁是河南村镇银行“取款难”事件的幕后黑手。警方于2022年6月18日公告中披露,真正的幕后人是新财富集团(5)潇湘晨报.河南新财富集团犯罪事实初步查明[EB/OL].(2022-06-18)[2022-08-03].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1736066438130658410&wfr=spider&for=pc.,新财富集团通过盘根错节的股权关系控制着6家村镇商业银行,并影响着6家村镇商业银行的日常治理运行(6)吕奕实际控制了河南海菱、河南祺旺、河南航天家电、郑州博奥森电器、石家庄文昊商贸等多家公司。正是借助这些影子公司,吕奕将势力渗透到了开封新东方村镇银行、禹州新民生村镇银行、徽黟县新淮河村镇银行、上蔡惠民村镇银行、柘城黄淮村镇银行、新淮河村镇银行的股权结构之中,而新财富集团正是通过这样盘根错节的股权关系,在幕后操纵这6家村镇银行,成为这些其隐形股东和神秘控制人,最终成为威胁金融稳定的不稳定因素。。不在许昌村镇商业银行股东名册中的新财富集团,通过许昌村镇商业银行的股份进行出质便是突出表现。通过股权代持,新财富集团的势力不断渗透到许昌村镇商业银行之中,进而操纵着多家村镇商业银行,许昌村镇商业银行治理运行的混乱可见一斑。

4.监管中内外合谋的存在

河南村镇银行“取款难”事件的发生是众多因素共同导致的结果,其中行业监管存在的漏洞是事态演进的重要推手。针对村镇商业银行的监管,应当充分发挥行业风险防火墙的作用,而行业监管存在的漏洞可以通过监管俘获理论予以解释。该理论认为,在政府监管运行的初期,行政机关可以借助对监管对象进行管理来确保市场发展的有序与稳定,但在实施较长时间的监管行为之后,监管者会出现逐渐被受监管者俘获的现象。原先占据信息优势地位的政府部门的监管作用便难以发挥,反倒会碍于自身与少数被监管者利益联结的原因而实施渎职行为。在河南村镇银行“取款难”事件之中,背后的操纵者吕奕就曾多次向监管部门的人员行贿(7)郑州市中级人民法院曾在2018年9月20日作出的刑事判决书中披露,吕奕为寻求贷款,曾向郑州银行副行长乔均安借款900多万,后续为获取更多贷款,又行贿2300多万,而且两人还一起做起了吃息差的生意,由乔均安负责搞定银行批准,吕奕借款后再放贷给一些关联公司。在这份判决书里,吕奕的身份是新财富集团董事长。。监管主体的执法行为都是由具体的个人实施的,故而,监管俘获现象可以通过诱导监管人员偏离合法合规监管的行为设定,实现降低行业监管效能的目的,从而导致行业监管漏洞的存在。由此可知,监管中内外合谋的行径会引发逆向选择下道德风险的长期、普遍地存在。

三、《商业银行法(修改建议稿)》的规范检视

我国关于村镇商业银行的法律规制主要见于《中华人民共和国银行业监督管理法(2006修订)》、《商业银行法(修改建议稿)》(即将审议)、《村镇银行管理暂行规定》(2014年失效)以及《公司法》的规定之中。《中华人民共和国银行业监督管理法》至今已有17年未曾变动,《村镇银行管理暂行规定》也已经失效,而《公司法》主要是调整公司成立、运行与解散等事宜。即将审议的《商业银行法(修改建议稿)》将成为重点调整村镇商业银行现行运行中存在问题的法律规范。

1.成员资格规定的不足

成员资格的规定主要是股东以及董监高的成员资格方面,涉及《修改建议稿》第15条和第28条。依据《修改建议稿》第15条的规定,个人在负有数额较大的债务到期未清偿的情况下不能成为商业银行的主要股东、控股股东或者实际控制人。依据《修改建议稿》第28条的规定,个人在负有数额较大的债务到期未清偿的情况下不能成为商业银行的董监高成员。在许昌村镇商业银行持股比例超过2%的股东之中,有70%以上的股东在法院存有不良信用记录。针对存在法院不良信用记录的自然人股东以及法人股东,《修改建议稿》并没有对其进行成员资格的直接限制。易言之,对于需要承担个人清偿责任的自然人股东与法人股东背后的直接责任人,已有的《修改建议稿》规范仅规定了成员资格的准入门槛,并未对直接责任人作为股东之后负有个人清偿责任的情形予以规定。这不仅不符合法律规范中权责相统一的基本精神,还从原则上违反了《修改建议稿》第14条中提到的商业银行股东应当具有良好的社会声誉、诚信记录、纳税记录和财务状况的规定,所以《修改建议稿》中关于成员资格的规定总体是不足的。

2.信息披露规范的欠缺

信息披露规范的欠缺主要是针对村镇商业银行运行的基本信息而言,涉及的条款是《修改建议稿》第41条的规定(8)第四十一条(信息披露)商业银行应当建立健全信息披露管理制度,按照有关法律法规、会计制度和监管规定,及时披露财务状况、主要股东和控股股东名单、股权结构、公司治理架构、董事会成员和高级管理人员薪酬、重大关联交易、履行社会责任情况等信息,确保披露材料真实、准确、完整,不得存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏等。。依据这一规定可以明晰关于商业银行宏观的框架性安排,主要围绕披露对象和披露标准两方面。披露对象体现了信息披露规范的范围,披露标准体现了信息披露规范的要求。对于披露对象而言,主要股东和控股股东名单、股权结构、公司治理架构等信息都是披露内容,但是并没有对未按照披露标准进行信息公开的商业银行的法律责任予以明确,在河南村镇银行“取款难”事件中,控制权取得方式的多样使得各家村镇商业银行的实际控制信息扑朔迷离,大量股权代持现象的存在意味着披露的信息难以真实、有效。对于披露标准而言,确保披露信息的有效与真实是社会公众股东与储户了解村镇商业银行运行状况的基本要求。在河南村镇银行“取款难”事件中,正是因为各家村镇商业银行没有切实履行相应的信息披露义务,才导致大量储户因维护自身权益而被赋红码的事件发生。因此,《修改建议稿》中关于信息披露的规范总体上是存在欠缺之处的。

3.公司治理架构的失衡

公司治理架构的失衡主要针对村镇商业银行公司治理的基本表征而言,涉及的条款是《修改建议稿》中第三章商业银行公司治理的规定。商业银行的公司治理涉及商业银行的组织形式、股东会、股东义务、董事会职责、董事职责、独立董事、专门委员会、监事会、高级管理层、内部控制、内部审计、信息披露、激励约束、关联交易等方面的内容。由上可知,商业银行的公司治理包含组织架构安排以及成员权利义务配置的总体指引。在河南村镇银行“取款难”事件中,涉事的村镇商业银行公司治理的基本架构是存在的,但关于成员权利义务配置的具体实践表现地较为混乱,许昌村镇商业银行与“烂尾楼”开发商之间的关系便是典型表现。在“赋红码”事件中,成为赋红码对象的人员主要是因河南村镇银行“取款难”而利益受损的储户以及多个停工楼盘维权的业主。许昌村镇商业银行的股权架构除涉及河南村镇银行“取款难”事件的当事方外,还包括多家房地产开发商。房地产开发商热衷于持有村镇商业银行的股份,其动机在于:相较于投资国有四大行等大型银行,投资村镇银行的准入“门槛”较低。房地产开发商可以通过较少的出资便可获得较大的公司股权与控制话语权,从而为缓解自身的信贷问题提供有力抓手。加之村镇商业银行自身的公司治理和内控合规行为都不够规范,所以房地产开发商将更容易获得大量的资金支持。事实上,不在股东名册中的法人居然能以许昌村镇商业银行的股份进行出质也印证村镇商业银行公司治理架构失衡的现象存在。因此,《修改建议稿》中关于公司治理架构平衡的规范是需要填补的。

4.行业监管体系的漏洞

行业监管体系的漏洞主要针对村镇商业银行的监管效能而言,涉及的条款是《修改建议稿》中第四章资本与风险管理、第八章监督管理、第十章法律责任的规定。行业监管体系是行政机关作为“看门人”角色的责任担当[6],市场经济语境下村镇商业银行的治理很难通过自身净化的方式实现良好的治理效果,通过宏观调控手段对村镇商业银行的治理施加必要的监管是恰当的。行政机关在村镇银行行业监管体系的功能发挥可以消减主体的金融风险,也是守护普通投资者金融利益与维护储户合法权益的基本保障。在河南村镇银行“取款难”事件中,针对涉事村镇银行的监管呈现出空洞化的表现。虽然警方认定新财富集团存在操控村镇银行交易系统犯罪的事实,但毋庸置疑的是,行政监管体系在河南村镇银行“取款难”事件中也暴露出重要的漏洞,这种漏洞主要表现在监管方与被监管方之间的相互利益勾结。据2022年6月18日公示的警情通报来看,新财富集团自2011年起就已经开始利用村镇商业银行实施犯罪活动。这期间新财富集团为什么能够长时间进行违法犯罪活动与河南金融系统内部的监管空洞存在着重要关联。而《修改建议稿》的第四章及第八章相关条款集中表现为商业银行的原则性规定,并未对监管部门的监管职权予以明晰。例如,第八十五条的差异化监管便难以厘定监管行为的具体边界(9)第八十五条(差异化监管) 国务院银行业监督管理机构根据商业银行资产负债规模、风险水平、系统重要性等因素,对商业银行实施全面持续的差异化监管,可以就下列事项制定差异化的监管标准:(一)商业银行各项风险监管指标;(二)商业银行公司治理要求;(三)商业银行信息披露事项和具体要求;(四)现场检查频率和其他监管措施强度。;第十章也并未对监管部门及其成员的失职违法行为进行规定。行业监管体系的漏洞使得行政机关作为“看门人”的角色虚置,最终将致使社会公众投资者与储户的合法利益遭受损害。所以《修改建议稿》中关于行业监管体系的规范是有待完善的。

四、《商业银行法(修改建议稿)》的完善进路

围绕河南村镇银行“取款难”事件对《修改建议稿》进行检视,可知《修改建议稿》在成员资格、信息披露、公司治理、行业监管方面的规定都存有一定的亟待完善之处。

1.填补成员资格规则

在河南村镇银行“取款难”事件中,许昌村镇商业银行的大量股东在法院存有不良记录,而成为失信或被执行人并未作为他们成为主要股东、控股股东、实际控制人、董监高成员的限制性条件。《修改建议稿》不应仅对商业银行股东的成员资格在积极方面进行规定,也应填补商业银行股东成员资格规则消极方面的规定。具言之,应当对具备商业银行股东成员资格的消极方面予以明晰,厘清其成为主要股东、控股股东或者实际控制人以及董监高成员的义务性规则。《修改建议稿》应将失信抑或是被执行人等作为相关人员成为主要股东、控股股东或者实际控制人以及董监高成员资格的禁止性条件。需要说明的是,针对主要股东、控股股东或者实际控制人以及董监高成员也应进行类型化区分,大体可分为两类:一类是主要股东、控股股东或者实际控制人;另一类是董监高成员。主要股东、控股股东或者实际控制人是对公司控制层面的梳理,董监高成员是对公司治理成员资格层面的梳理。相较之下,第一类成员资格的消极限制应当是从权力行使角度出发,虽然持股份额是决定相关人员能否成为主要股东、控股股东或者实际控制人的依据,但对该类主体的限制应当围绕共益权展开,限制公司中股东的人身性权利,对于股东关于公司的财产性利益不应成为限制的对象,财产性利益的获取是以股东出资情况进行衡量,而不以是否存在法院不良记录作为评价依据。第二类董监高成员资格的限制可以采取严格主义的标准确定,因为董监高成员都是通过股东会选举产生,所以对董监高成员资格直接进行限定即可,凡是存在不良记录的股东都不得成为商业银行的董监高成员。采取绝对统一化的区隔措施虽然对存在法院不良记录的股东具有“一刀切”的负面影响,但从维护社会公众投资者与储户的整体性利益而言是较为妥当的。

2.重塑信息披露规范

重塑信息披露规范包括两个方面:其一是信息披露规范本身;其二是未能依法披露规范的责任承担。信息披露规范本身涉及的是公司治理过程中应当如何进行信息披露,以及未能依法披露的责任承担,两者的紧密贴合将有助于社会公众投资者与储户了解商业银行运转的全方位信息。对于信息披露规范本身而言,需要明确披露哪些信息、在何时披露信息以及进行信息披露的方式三个方面的问题。依据《修改建议稿》的内容,应当及时披露财务状况、主要股东和控股股东名单、股权结构、公司治理架构、董事会成员和高级管理人员薪酬、重大关联交易、履行社会责任情况等信息,“及时”的限度要求应当是在生成关联信息的24小时之内公开,“公开”可以采取网络公示与短信提示等方式。在《修改建议稿》中提到商业银行董事长应当对商业银行的财务报告签字确认,对财务报告及其他披露材料的真实性、准确性和完整性应承担主要责任。这种简略粗疏的规定并不能作为追究相关人员未能履行信息披露义务之法律责任的依据。简言之,重塑信息披露规范应以信息披露规范本身为起点[7],以追究未能依法披露信息的法律责任为落脚。重塑信息披露规范应当将除公司董事长之外的主要股东以及其它董监高成员一并纳入责任承担的主体,商业银行董事长作为对商业银行财务报告签字确认的主体应承担首要责任,但是对商业银行财务报告的真实性、客观性与全面性,也应要求董事会、监事会及总经理具备相应的审查义务,董事会作为公司日常的经营决策机关[8],在掌握公司运行信息方面具有天然优势,监事会作为公司治理的监督机关理应负有对商业银行财务报告审查的义务。此外,应明确总经理对商业银行负有财务报告审查的义务规定。在《修改建议稿》中增加责任人员的目的在于通过强化内部人员责任的方式移转商业银行的外部监督成本,如出现未能依法披露信息义务的情形,便可追究除董事长之外的董事成员、监事、总经理的法律责任。

3.平衡公司治理架构

平衡公司治理架构应从加强内部的监督效能以及调整股东成员的组成两方面入手。内部监督效能的提升可以缓解公司治理架构失衡的问题,调整股东成员可以从根本上为平衡公司治理架构注入强心针。内部监督效能的提升关键在于优化股东会、董事会、监事会三者之间的关系。现实中,相较于董事会的强势主导,股东会与监事会都没有充分发挥出约束董事会的功效。在河南村镇银行“取款难”事件中,股东会的诸多成员因存在法院不良记录已不能正常履行作为股东的基本职责,使得股东会处于瘫痪状态,监事会也基本上没有发挥过监督董事会的功效,故而,董事会在三会之中处于主导状态。

保证股东会的正常运行,及时排除不适格股东参与公司权力配置的行动是十分紧要的,股东成员共益权的限定不应成为股东会形成僵局的依据,维持股东会的制衡作用将有利于公司治理效果的提升。监事会独立性有赖于对谁负责问题的厘清,在商业银行中应将各监事会统归于地方金融监管局负责,有任何风险性事项应及时向地方金融监管局汇报,失责之时则直接追究商业银行监事会成员的责任。因为在公司治理环节中,监事会很难发挥法律赋予的监督功效,原因在于监事会成员的任命与薪资安排是由董事会决定的,这便导致监事会欠缺独立性,其与董事会利益目标的趋同实为必然。此外,较为有效的方式是调整商业银行的股东成员构成。为避免河南村镇银行“取款难”事件的再次发生,应当对相关村镇商业银行的股东成员进行调整,明确《修改建议稿》在商业银行中增加国有企业股东数量的规定,从而实现提高国有企业股东持股比例的目标,增强公司治理的稳定性与安全性。这是由于国有企业股东不仅会考虑到商业银行自身的经济效益增长,还会关注社会公众利益,采取逆向选择与监管俘获的行为风险偏低,因此可以大幅压缩平衡公司治理架构的制度性成本。通过在商业银行中引入国有企业股东还可以实现强化股东会地位的目的,具有一定持股比例的国有企业股东更有概率成为董事会成员,从而主导董事会的决策,形成股东会、董事会、监事会三者之间相对平衡的结构关系[9]。

4.优化行业监管体系

优化行业监管体系不是要抑制村镇商业银行的发展,规范设置的出发点实为更好地完善商业银行的相关服务[10]。优化行业监管体系从明确监管部门的职能以及厘清监管部门的责任入手,职能的明确可以为执法活动提供依据,法无授权即禁止,也是划定监管边界的题中之义。《修改建议稿》中无论是资料报送、差异化监管、调查权、审计监管、风险评级和预警、早期纠正,抑或是风险处置与市场退出方面都是侧重于商业银行的原则性规定,并未对监管部门具体的监管行为予以明晰。其中最值得关注的是差异化监管与风险处置方面。差异化监管只是明确对商业银行实施全面持续的差异化监管的具体方面,但是未能突出村镇商业银行在差异化监管中的特殊地位与重要性,村镇商业银行在商业银行的系统中本就属于薄弱环节,在风险管理、公司治理、信息披露等方面较其他商业银行而言存有一定不足。而风险处置更多的是对商业银行出现风险之后的措施体现,并没有在监管体系的优化上发挥作用,易言之,对于商业银行风险产生之后的处置并不属于监管体系的内容。因此,应在《修改建议稿》中将村镇商业银行放置于差异化监管原则之下,表明强化村镇商业银行监管的意图,凸显村镇商业银行在商业银行体系中的独特地位,进而针对性地化解村镇银行自身监管效能薄弱的问题。此外,厘清监管部门责任主要应从法律责任入手,《修改建议稿》中第十章关于法律责任的规定基本上是以商业银行作为立足点,并没有对监管部门的责任予以落实,也就是说,监管部门针对商业银行的监管如果出现违法或者疏漏的情形并没有相应的责任追究机制。故而对商业银行进行监管的部门而言,没有约束的监管权行使将难以保证监管部门进行强制性的内在恪守,违法滥用监管权以及相应的渎职行为必然会随着监管活动的展开不断发生,监管边界与原则的滑落将成为必然。所以对监管部门围绕商业银行的监管行为应当予以清晰的责任厘定,针对监管部门违法滥用监管权以及相应的渎职行为应当通过行政处罚的方式进行规范,对监管部门的执法权明确到上一级监管部门,如未能对监管部门的违法违规行为处理,上一级监管部门将成为连带责任人一并承担法律责任。

五、结束语

防止系统性金融风险的发生是金融工作长期关注的主题。本文旨在说明《商业银行法(修改建议稿)》的规范文本从整体上并不能满足化解我国村镇商业银行金融风险的现实需要。村镇商业银行作为我国金融市场中的重要一环,存在引发系统性金融风险的可能,一旦爆发将会对我国金融市场体系造成严重影响。然而,关于《商业银行法(修改建议稿)》的规范期待与现实供给之间存在巨大的制度张力,究其本源是文本设计未能立足于村镇商业银行发展的困境展开。《商业银行法》的完善不是线性发展的过程,而存在曲折前行的趋向。明确规范进展的波动性,降低制度的摩擦成本应贴合商业银行的发展需求。围绕河南村镇银行“取款难”事件反映出的问题进行破解,可以为消减村镇商业银行的金融风险提供有力抓手。实践对理论的传导聚焦于村镇商业银行内部与外部两大向度,村镇商业银行金融风险的化解应着眼于内部治理环境的优化与外部监管效能的提升,成员资格、信息披露、公司治理、行业监管的规则严整可以实现内部治理与外部监管的进一步统合。