消防法制与执法规范化建设研究

作者简介：王樱达（1988- ），女，汉族，山东济南人，初级专业技术职务，研究方向：军事法学。

摘要：加强消防执法的规范化建设对消防治理的现代化以及保护人民生命财产安全意义重大。在当前的消防执法过程中，普遍存在消防模式落后于当地经济社会发展水平，不能有效满足人民群众对消防工作需要的情况。因此，消防执法工作必须予以进一步加强和调整。为完善消防法律体系，加强消防执法规范化建设，本文首先阐述了消防法律体系的概念和特点，分析了当前消防法律体系建设中存在的问题及加强和优化消防执法规范化的意义，根据前述分析提出了推进消防执法规范化、提高消防执法水平的有效途径。

关键词：消防；法制；执法；规范化

一、消防法制建设的概念

（一）消防法制建设

消防法制建设就是消防法律制度建设，主要是针对消防法律法规体系的建设，是消防执法主体为自身能够按照法律法规的要求履行相应职责而对其行为进行约束的制度建设。职责包括消防监督检查、行政处罚、临时查封等，目的是使所有消防执法行动都有法可依、有规可循。

消防法律制度建设主要应该从两个常规的方向出发：一是搭建执法基础，也就是制定与消防相关的法律法规，让消防执法行为有法可依，这是保障消防执法实现规范、有序、合法且合规的前提和基础。二是形成执法标准，这是对消防执法过程的规范，与搭建执法基础是法律实体和程序的关系。消防机构执法人员在进行消防执法时，需要以成型的执法标准当参考。如消防监督“双随机、一公开”检查、公共场所消防安全检查等，消防机构执法人员需要遵循一定的检查流程并填写相应的消防检查表或者制式文书作为材料支撑，其工作的主要内容是确保这些执法标准和制度真正执行到位。[1]

（二）消防法制建设的特点

消防法制建设是中国特色社会主义法制建设的一个重要组成部分，其特点如下：

1.规范性。制定和修改消防法律法规，要求规范、严格、真实，这是所有法律法规制定的基本要求。规范性贯穿于消防法律法规的实施、消防监督管理和消防执法工作等消防法制建设的全过程，其基本要求是规范有序。

2.专业性。消防法规的制定虽然来源于生产生活，也服务于生产生活，但是因为其内在逻辑以及消防工作本身的专业性，导致在消防执法实践中，部分执法对象以及少数消防执法人员无法对消防法律法规做到深刻且全面的理解和掌握，进而导致许多人在具体开展消防工作的时候感到无从入手。

3.重要性。消防执法工作一头连接着人民群众的生命财产安全，一头连接着经济社会的健康发展。依托“预防为主、防消结合”方针，消防执法部门不但要承担紧急救援任务，还需要做好消防知识宣传和日常执法监督工作，其重要性自然不言而喻。消防工作在经济社会发展中的不可或缺性是消防法制建设重要性的最佳体现。[2]

二、当前消防法制建设与执法规范化建设存在的问题

近年来，消防执法工作的执法标准越来越系统专业、流程逐渐规范有序，多方面体现了消防事业为人民服务的宗旨。但是我们也不得不承认，在消防实践中，仍存在很多需要改进的地方。

（一）时效性和系统性不足

随着社会经济的快速发展，新的事物、新的情况层出不穷，而消防法律法规的制定和修改却进展缓慢。虽然法律法规的制定会滞后于社会问题的出现，但消防法律的相关工作如调研、立项以及起草等做得并不到位。同时，当下中国消防法律法规并不少，但很多是针对同一个问题制定的，尚未形成统一的消防法制体系，缺乏统一性，比如安全生产与消防工作存在交叉重叠执法现象。应急管理部门和消防部门执法的尺度不完全统一，其原因是没有相关法律法规做出详细规定。

（二）消防法律法规内容并不完善

《消防法》是消防工作的基石，经过多次修订后，其基本可以满足实际消防工作需要。但是在执行消防法律的时候，仍然会有对一些违法行为的处罚不明确现象出现。有一些违法行为或者火灾隐患没有明确的立案案由，只能下发责令限期改正通知书，逾期不整改才能立案处罚。

此外，地方政府为减少安全隐患，更好地保障和服务经济社会发展，通常会通过相应的立法程序制定或者颁布消防相关地方性法规或行业标准。但是这些规范性文件一般由专业人士制定出台，可能存在“水土不服”现象，即与当地消防工作现实不相适应的问题，因此不能得到有效执行。例如，为整治突出存在的安全隐患，很多地方性法规都有“顶格执法”“最高处罚”或者类似内容的条款，但实际执行过程中，由于执法对象缴纳罚款有相当大的难度，消防执法人员不得不在自由裁量权限内“帮助”他们寻找可以减轻处罚的“情节”，原本是为了提高执法效率而制定的条款，反而因为可能存在“过度处罚”对消防执法人员形成了限制。与法律法规的“顶格处罚”同时存在的问题是执法过程的不规范。尤其是一些临时开展的消防执法专项行动，由于缺乏消防规范、法律的有力支撑，在违法事实证据、法律条文运用、文书制作和送达等方面可能无法与消防执法规范化要求保持一致。[3]

（三）消防执法工作模式有待优化

在深化“放管服”和优化营商环境的大背景下，消防执法进行改革后，以推行“双随机、一公开”的消防监管模式、在公众聚集场所实行消防告知承诺制等为主要内容，从事前监管积极向事后监管转变。但是在着力构建科学、合理、规范、高效、公正、公开的消防监督管理体系大方向下，执法工作模式上仍然存在不足之处。

1.部分消防部门缺少专业法制审核员力量支持

消防机构改革后，很多地方的消防部门由于编制限额，通常会将法制部门合并到综合指导部门，取消原本单独设立的法制审核部门。但是法制员的存在毫无疑问对增强消防执法规范化有相当积极的意义。在当前消防执法队伍法制建设普遍水平不高的大背景下，很多消防机构常常面临执法人员将关注重点放在现场执法上，法律法规的适用和法律文书的制作等细节问题完全依赖法制员的审核和把关，这一普遍存在的情况与法制审核部门的取消同时存在。由于我国法律规定法制審核人员必须取得相应的法律从业资格，而在消防执法审核实践中，法制人员比例不高、专业素质不足，多项因素的叠加更使得消防部门的法制审核力量捉襟见肘。

2.执法质量和考评标准不统一

执法质量考评在执法规范化建设中发挥着风向标的作用。虽然在执法质量考评中有各种详细的考评标准，但考评标准并没有涵盖所有内容，其执行质量取决于考评人员的个人认识水平。在酌情标记未涵盖内容时，很容易带入主观意见，甚至会直接影响到被评估的消防行政执法人员对法律法规的理解以及执行。[4]

（四）消防执法主体法制观念有待提高

在消防执法实践中，熟悉消防法律法规和程序规范、掌握丰富、实用的专业知识是消防执法人员应具备的基本素养。但是在现实的消防执法过程中，很多执法主体仅从字面意思上认识消防相关法律、标准，整改安全隐患不全面、不彻底、不到位的情况，导致安全隐患多次死灰复燃。一是因为执法人员的主要来源是消防院校和地方院校，真正法学专业毕业又参加消防执法工作的学生比例不高。二是因为岗位的频繁调整调动使专业消防执法力量流失。在消防执法部门中，理论基础扎实且实际经验丰富的执法人员通常能很快在本单位中脱颖而出，并被赋予更加重要的职能，这使得基层消防执法中坚力量会很快被调离执法岗位。新人员受消防法律素质和专业能力的限制，从零开始学习消防法律法规和执法程序需要经历漫长的过程，在这中间出现消防执法力量断层情况。

三、实现消防执法规范化的策略

（一）不断完善消防法规建设

消防法律法规的完善对消防执法行为的规范化影响是立竿见影的。从立法方面，要完善和优化消防法律法规体系，明确政府和行业主管部门的消防责任和义务。这样在发生消防安全事故、追究事故原因和责任时，能够更加清晰地界定各方责任。对于企业消防安全责任的监督落实方面，要严格对待存在问题的企业，及时追究相关责任，同时要建立企业消防非诚信管理制度。消防监督执法人员执行各项任务时，必须严格按照消防法律法规办事，以期进一步推进消防法制建设的规范化。

（二）开展消防执法专业培训

一方面，定期组织内容为消防法律法规的教育培训活动，增强消防执法人员的法制观念以及责任意识，需要特别注意的是培训方法和内容。培训方法要灵活多变，不只是专家讲授和消防执法步骤实操演示，还要組织外出学习，以便执法人员能够掌握最新的消防执法相关技术和技能，从而提高所有人员的视野和积极性。此外，还要充分利用大数据对消防执法工作带来的积极影响，利用网络教学资源，高效地完成对监督执法人员的培训工作。培训内容要覆盖监督执法人员常用的消防法律法规、火灾事故调查标准规范、建筑防火知识和消防设施应用等业务知识。相关单位可以深入调研监督执法人员在执法工作中遇到的痛点和难点，形成实操指导手册，对执法过程中遇到的问题详细解答，帮助监督执法人员形成完整的知识体系。另一方面，要继续强化“传帮带”在消防业务培训中的积极作用。无论在何种单位，“传帮带”都是十分高效的业务培训方式。通过实际操作，边干边学，现问现答，针对性极强，效果更是显而易见。因此，对于消防执法工作“传帮带”的培训方式，要建立相应的规章制度，从政策措施、资金投入、人员安排等方面积极支持消防执法工作的“传帮带”模式，实现消防执法业务培训“专、精、尖”的突破。

（三）加强消防救援机构法制部门建设

为了增强消防机构执法行为的规范性，强化消防机构自身法制部门的建设是消防法制建设的应有之义。但在消防工作的实践中，消防机构的法制部门普遍存在着消防法律知识储备不足、业务水平较低等问题，实际上从事消防执法审核这项工作的人员很少有毕业于专业法学院的。同时，法制审核部门的人员不是专职负责消防执法审核，他们通常还要负责综合管理部门的事务性工作，实在无暇顾及精进自身业务事宜。综上所述，法制部门专业人员的法律能力和自身精力都是有限的，这使得消防机构的法律制度工作流于形式。为了解决好这个问题，必须要做好消防机构内法制部门的建设工作，建立起完善的法律审核人员选拔、培训和考核机制，从而保证消防救援机构执法行为的标准化和规范化。

（四）完善消防执法人员的监督考核评价体制

建立消防执法人员的监督、考核和评价体系是为了实现消防执法的规范化。作为衡量消防机构现代化水平的重要指标之一，制度建设的重点内容有以下几方面。一是要根据消防执法人员的不同职责，有针对性地进行考核；制定考核标准时要考虑执法人员的思想道德素质和工作能力以及廉政表现等。监督考核评价体系必须遵循科学合理的工作原则，同时结合消防执法刚性工作特点制定监督考核机制的目标和标准。二是调整考核方法。根据工作的实际情况，采用综合方法对各方面的内容进行综合评价。可以采取设置岗位笔试、实践考核、模拟执法现场等方式来对执法内容进行考核，使考核方法更加细致、公正。三是完善消防执法工作的奖惩机制。执法人员职位的晋升结果要根据考核结果来决定，因此必须制定完善的奖惩制度。通过激励机制的设立可以大大强化执法人员的工作认同感，从而推动消防执法行为逐步走向规范化。[5-7]

结语

总之，完善消防法制、加强消防法治建设是保证消防工作规范化的重要出发点，可以帮助解决许多社会问题，从而促进社会管理创新发展。但目前我国消防法制建设还存在一些问题，这对消防执法的规范化发展造成了一定的阻碍。因此，必须采取行之有效的措施，如完善消防法律法规、加强消防管理、开展消防执法培训、加强法制部门建设等，最终实现消防执法规范化目标[8]。

参考文献

[1]臧路路，陈高洋.消防法制与法治建设角度下的消防执法规范化问题研究[J].消防界（电子版），2022，8（21）：153-155.

[2]王晋.消防法制与执法规范化建设研究[J].消防科学与技术，2022，41（09）：1307-1310.

[3]贺阳.消防法制与执法规范化建设的完善策略探讨[J].消防界（电子版），2022，8（14）：35-37.

[4]杨薇.从消防法制与法治建设角度谈消防执法规范化问题[J].消防界（电子版），2022，8（03）：38-40.

[5]阿不都艾尼·买买提.新形势下消防法制与执法规范化建设[J].消防界（电子版），2021，7（06）：83-84.

[6]姜敏，刘浒.消防法制在消防体系建设中的功能分析[J].法制博览，2022（14）：127-129.

[7]卢文卓，曹伊璐.加强消防法制建设构建依法治火体系的思考[J].今日消防，2022，7（04）：139-141.

[8]邹兰.当前消防法制工作中存在的问题及对策[J].消防界（电子版），2021，7（15）：127-128.