未成年人保护：合力呵护最柔软的群体

王煜

未成年人是民族的未来，未成年人保护的重要性不言而喻。

近年来，国家对于未成年人保护的力度逐渐加大，体制不断更新。2021年6月1日，新修订的《未成年人保护法》（以下简称“未保法”）施行。这是该法律自1992年施行以来，变化最大的一次修订。

“未保法”为未成年人保护的协调机制做出了顶层设计：类似“食品安全委员会”“健康促进委员会”的各级“未成年人保护委员会”机构的成立，为最大限度地集合各方力量投入未成年人保护，建立了基础。

另一个关键变化是：民政部门牵头协调未保工作后，将在所有乡镇街道一级都建立未成年人保护站；按照“未保法”要求，每个村居委都要有专人专岗负责未成年人保护工作。如果保护站能有效发挥枢纽作用，未保工作能深入基层一线，对未成年人的分类分层可执行的保护有望得到切实推进。

新法推行已两周年，未成年人保护领域有哪些新动向、新思路、新挑战？

协调一致，各方合力

回忆起一年之前接手的一个逃学孩子的案例，侯思雨感觉历历在目。她是江苏省昆山市金色摇篮社会工作服务中心的一名社工，担任未保项目主管，目前常驻昆山开发区未保工作站工作。

那是一个10岁的男孩，妈妈向当地妇联求助，表示孩子被他爸爸打了。妇联根据未成年人保护的应急联动机制，把这个案例转介给了昆山市未成年人救助保护中心，该中心经过评估，联系到侯思雨所在的社工机构，希望他们介入。

社工接到这个情况后，判断可能有针对未成年人的家庭暴力存在，于是联络了派出所民警与孩子居住社区的儿童主任一起上门了解情况。原来，事发时孩子父母离异刚半年时间，两人之间的关系处于很紧张的状态。男孩被判跟爸爸一起生活，但之前都是妈妈在照顾孩子，爸爸几乎没怎么带过孩子，不懂怎么与孩子相处，工作很忙，没有时间来管孩子。

爸爸每天早上五六点就出门工作，晚上很晚才到家。这样一来，早上没有人叫男孩起床，他经常迟到，慢慢地就不去上学了。男孩做作业遇到困难，爸爸因为学历不高，也没法辅导。

侯思雨和同事了解到，其实男孩的妈妈还是很愿意也有能力来照顾孩子的，于是她们先想办法缓解夫妻的冲突。“我们说服妈妈先把与前夫的恩怨放在一边，因为孩子是很需要母爱的。对于不知道怎么管教孩子、只会用打骂式教育的爸爸，我们跟他梳理：孩子现在的问题，背后是家庭的原因，希望他能接受孩子妈妈来照顾孩子。

在社工的推动下，父母开始反思自己对于孩子的意气用事，最后一起坐下来，商量如何分工照顾孩子。他们达成的共识是：爸爸早上叫孩子起床上学之后再去上班，妈妈晚上来给孩子做饭并辅导作业。“在那之前，孩子天天自己做饭吃，不会用燃气灶，连头发都烧掉了一些，非常危险。”不迟到了，作业能写完了上课也能听懂了，孩子愿意回到学校了。

除此之外，侯思雨她们还发现，由于爸爸的打骂，男孩的性格变得敏感，在学校的人际关系很紧张。其他同学表示友好地拍一拍他，他会当成对方有敌意，回头就要打架；同学和老师不知道个中缘由，对他很生气。

这样的情况下，她们启动家校社联动机制开展个案会商，邀请男孩学校的班主任老师、学校德育负责人参加，经济技术开发区民政部门、未保中心和社工一起与学校沟通孩子的情况，社工指出他的问题点、需求点在哪里。“我们期望学校老师能够给到孩子多一点鼓励和支持，可以理解他频繁的人际冲突背后是他家庭的原因，尽量包容他。”

她们还联系到孩子居住社区的志愿者为他开展暑期伴学，提升他的学习能力和随之而来的对学校的兴趣。后来，孩子没有再出现过逃学的现象，与老师同学的相处也得到了改善。

侯思雨经历的这个案例，是现行“未保法”中规定的“建立未成年人保护工作协调机制”、让参与未保的各方力量充分发挥合力的生动体现。上海政法学院教授、上海市法学会未成年人法研究会常务理事张善根向《新民周刊》记者表示：这是“未保法”在未成年人保护组织体系上的很大突破。

2021年新版“未保法”施行以前，立法并没有明确协调机制应当如何建立，由哪个部门牵头，而是赋权给地方省市，由各省市自己决定。

新版“未保法”的规定是：“县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担，省级人民政府也可以根据本地实际情况确定由其他有关部门承担。”

基于新版“未保法”的规定，目前我国各地的实践中，基本都采用了以民政部门担任具体协调工作，建立各层级的未成年人保护委员会的做法。例如，昆山市在新版“未保法”施行一周后的2021年6月8日，就成立了当地的未成年人保护委员会。

张善根指出：议事协调机制是我国比较独特的社会治理结构，一般专为解决某类综合性的社会问题而设置，目标在于解决我国行政系统的条块关系，以统筹各职能部门，防止“九龙治水”现象的产生，是一个促进各职能部门协同合力的跨部门机构。

在他看来，尽管我国有很多的各种各样的议事协调机构，在现实中很多协调议事机构的运行已经常态化，但在立法实践中，议事协调机构入法的并不是很多。“尤其是当前国家整合政府职能，大力规范、裁撤五花八门议事协调机构的大背景下，能够把未成年人保护议事协调机构入法，更能彰显国家加大力度保護未成年人的决心。”

未保的阵地与枢纽

未成年人保护工作要深入基层，必须有阵地与枢纽。昆山市民政局儿童与残疾人福利科科长张慧介绍：当地探索以共治思维构筑未成年人保护网络，立足社会治理角度，设计了“阵地+平台+项目+技术”的昆山特色未保专业发展模式。

能够把未成年人保护议事协调机构入法，更能彰显国家加大力度保护未成年人的决心。

她介绍说：昆山以项目作为“小枢纽”打通资源流动“大通道”，聚焦痛点“小切口”汇集社会力量“大智慧”，赋能社工“小支点”撬动未保工作“大未来”，力图构筑起无死角的未成年人保护行动网。

2022年，他们策划实施了10大未保品牌项目，搭建6大服务平台，入户探访和监护环境监测6896人次，开展重点个案服务132例，家校社联动共介入保护41例突发困境在校生。

2023 年5 月23 日，河北秦皇岛举办“绿书签行动”系列宣传活动，护航未成年人健康成长。

具体地说，当地政府向社工组织采购未成年人保护项目服务，社工组织入驻各个未成年人保护站开展项目执行。

未成年人保护工作站（简称“未保站”）是全国各地民政部门在街镇层面打造的未成年人保护的枢纽平台和实体化阵地，致力于整合各类资源，面向社区未成年人及其家庭，提供政策咨询、紧急干预、入户探访、个案跟踪、监护指导、心理关爱等服务。

昆山开发区未成年人保护工作站位于当地一处居委会建筑的三楼，《新民周刊》记者看到，这里的空间开阔，中心有一个小型的儿童乐园，附近的一些居民正带着孩子在游玩。心理咨询室、活动室、会议室、社工办公室等房间分列在两旁。

侯思雨说，她和同事经常利用这里的场地，开展未成年人保护的相关活动。例如前述那个“逃学男孩”的案例里，孩子回到学校后，她在面谈中发现他还有一些不安全感，这源自父母离婚带给他的心理创伤；同时，孩子爸爸的教养方式也很难在短时间内改变。

于是，她邀请孩子和爸爸一起参加亲子活动。在活动中，这个男孩的爸爸亲身观察和感受到了其他的父母以及社工是如何与孩子相处的：他们给予孩子很多鼓励和支持。其实，他的孩子身上也有很多闪光点，学着多多鼓励孩子之后，两人的相处模式开始产生变化。

在未保站，男孩还参加了侯思雨为他准备的抗逆力小组以及人际交往小组，慢慢学会如何面对逆境以及如何与同辈相处。

在当地的未成年人保护工作中，社工入户探访后，要根据一张危机程度评估表，来判断未成年人处于低、中、高的哪一级危机中，从而确定后续的探访频次、确定哪些对象需要重点关注。这张表格涵盖年龄、身心状况、自我求助能力、支持情况等多个维度，由当地民政部门负责制定。

同时，2021年8月，《昆山市突发困境未成年人联动保护实施办法》颁布，为当地对这类未成年人的联动保护，给出了分类分级的处理预案。

昆山的未保社工组织与社会各方的未保力量，還在不少特色比赛中获得成长。社工组织每年以自身开展的工作，参与昆山市未成年人保护优秀案例大赛。

今年2月，当地举办了首届未成年人保护专项志愿服务大赛。这项比赛要求未保机构与社会上的其他机构联动，去联动后者提供的志愿服务资源，来增强未保力量。

这届比赛共有51个项目入选。其中，改善儿童青少年成长环境类的志愿服务项目29个，包括0—3岁婴幼儿早教、3—6岁学前期儿童兴趣艺术启蒙、学龄期儿童科学文化体验、家庭教育指导，初高中青少年学业规划、职业体验等；针对心智障碍儿童青少年的特殊困境帮扶志愿服务项目16个，涉及小龄阶段的感统游戏、社交及生活自理训练、家庭康复指导以及大龄阶段的艺术体验、临时安置与家长解压等；参与的爱心资源主要包括教培机构、康复机构以及大学生志愿者、家长志愿者等。

目前，这些项目全部落地昆山市11个区镇的未保工作站，开展常态化未成年人关爱保护服务。

亮点与难点

新版“未保法”的条款数，从原来的72条增加到了132条，将近翻倍。除了前述的创新，它的亮点还有哪些方面？

张善根认为：第一，未成年人保护体系更加健全，各部门分工明确，又有了清晰的协调沟通机制。第二，保护领域更加全面，它把家庭、学校、社会、网络、政府、司法这“六位一体”的保护领域完整地涵盖。

第三，增加了法律执行的刚性，“法律责任”章节的条款让“未保法”有了“牙齿”，不再是之前只注重倡导的“软法”。

他还指出：新版“未保法”注重细节，例如明确将电子烟纳入禁止未成年人使用的烟草制品的范围，对未成年人的上网时间、休息与锻炼时间都做出了规定，这体现了对未成年人的亲切关怀。

“总体而言，目前的这部“未保法”，面向世界，与国际接轨，符合联合国《儿童权利公约》原则，有效探索了未成年人保护的中国方案。”他说。

2023年5月，昆山开发区未保站为未成年人带来普法课堂。

不过，从法律的文本到现实的未成年人保护，我们仍然面临一些挑战。

华东理工大学社会工作系教授费梅苹表示：以家庭保护为例，不管在“未保法”还是《预防未成年人犯罪法》中，家庭作为未成年人保护“第一责任人”的角色都得到了非常显著的强调，法律提出了提升家庭保护能力、意识和责任的要求。但是，家庭确实是个相对私密的空间，万一有个“隐秘的角落”，在那里发生了对未成年人的侵害，外面的人不能及时有效地发现，该怎么办？

只是自上而下地落实政策、行政性地处理事情，还是自下而上地以未成年人为中心来开展保护工作，这两种思路是完全不一样的。

太仓的驻校社工对学生进行一对一的专业辅导。

她分析说：一个未成年人可能出现在学校、社区，在基层的未成年人保护的系统里。如果他出现了需要被保护的情况，总会有相应线索被发现。那么，按现行“未保法”规定的强制报告制度，循着线索，执行已经制定好的应急预案，进行相应的干预，是有可能的。

“所以我觉得在家庭这个场景，虽然他的家门是关起来的，但如果我们在未成年人保护的最基层服务覆盖的网络，能对所辖社区内的孩子的基本情况有一个专门的针对性的发现、排摸与评估，还有动态的及时的家访和提供服务，那总是有办法来发现情况的。”

理论上，这样的机制已经在大多数基层建立，组织架构是存在的，每个部门都有了负责未成年人保护的岗位，硬件条件也逐步跟上了。那為什么还会出现一些未成年人保护的漏洞呢？

费梅苹指出：长期以来，我们的基层推行工作，是靠“红头文件”自上而下的政策推动，更多的是注重提供物质层面和救助层面的帮助。这样，对于面对“上面千根线，下面一根针”这样实际情况的社区基层工作人员，他们很难专业专职地做好未成年人保护工作。

但是，对于未成年人保护而言，是需要做这项工作的人主动掌握所辖社区内全部未成年人的家庭的情况，特别是要熟悉需要保护的未成年人。这是一个非常动态的、一对一的、需要经常与服务对象联络的一张服务网络，是要以这些家庭和未成年人的需求为中心出发的。

“只是自上而下地落实政策、行政性地处理事情，还是自下而上地以未成年人为中心来开展保护工作，这两种思路是完全不一样的。”

在当下的现实中，具备主动的服务热情和专业能力，可以入驻社区的未保力量中，社工人员是非常好的选择。因此，各地都在积极培育未保社工。

“我之所以来昆山做社工，就是受到了政府推出的政策的吸引。”侯思雨说。2022年8月，昆山市民政局、市慈善总会联合设立“昆山市社会工作人才发展专项基金”，基金规模200万元，用以支持昆山本土社会工作专业人才的培养及激励，提升社工人才队伍专业能力和服务水平。

其中的“雏鹰计划”对当年报考社工专业的昆山本地高中毕业生，资助大学4年的学费；“雄鹰计划”面向当年毕业的社会工作专业的研究生，如果在昆山的社工机构入职，每年发放1万元的补贴，连发3年。

“其实补贴多少钱没那么重要，关键是我觉得政府看到我们社工了，开始注重这一块人才的引进和培养，这给了我继续从事这项工作的信心。”

对此，张善根提出：基层的未成年人工作除了引入社工和志愿者团队之外，也应该注重激活社区自身的力量，也就是努力让“邻里互助”回归。毕竟，孩子是每个人心中、整个社会最柔软的部分；只要恰当引导，大多数人都会愿意出一份力，最终汇聚成强大的保护合力。

（感谢华东理工大学社会工作系副教授徐选国对本文采写的帮助）