地方政府债务与区域协调发展研究——基于半参数空间面板向量自回归模型的分析

温来成 徐 磊

一、引言

区域协调、高质量发展，是我国现阶段区域发展的两大核心主题，是“十四五”时期经济发展的难点，也是推动构建“双循环”新发展格局的重点之一。党的二十大报告强调继续推动区域协调发展，其意义在于加快欠发达地区经济发展，从而缓解并逐步缩小区域间经济差距，充分发挥各地区的比较优势，积极开展区域合作，促进全国各地区的共同繁荣和发展。当前，我国经济已进入高质量发展阶段，发展具有多方面的优势和条件，但发展不平衡性问题仍然突出，协调好区域间经济发展步伐至关重要。习近平总书记指出，区域协调发展的基本要求是实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡(习近平，2019[1])。而建设互联互通的基础设施和均衡一致的公共服务体系，需要财税和金融政策倾斜，给予欠发达地区资金支持。地方政府作为区域发展的重要主体，其财税政策组合与区域经济发展密切相关。其中，地方政府债券是地方财政投融资的重要财政政策工具，自2015年新《预算法》赋予地方政府举债权以来，地方政府债务快速扩张，在经济建设与社会民生等领域发挥了积极的作用，在区域经济发展中的作用日益凸显。因此，研究地方政府债务在区域协调发展中的作用具有重要的现实意义。

对地方政府债务在区域协调发展中作用的判断，主要基于两个层面：一是地方政府债务分布是否具有区域协调性，二是地方政府债务在不同区域经济发展中发挥的作用是否一致。从中国地方政府债券发行实践看，目前中国地方政府债务呈现区域分布不平衡的特点，使得区域债务情况进一步分化。从“四大板块”整体债务情况(见图1)看，增量和存量地方政府债务均主要集中在东部地区，中部地区次之。然而东部地区的债务负担相对较轻，偿债压力主要集中在西部地区和东北地区，东北地区的偿债压力尤重，即经济落后地区地方政府杠杆率较高，地方政府负债的经济效应较低(殷剑峰等，2020[2])。这是因为中央在分配新增债务限额时考虑地方政府主体的偿债能力和资金需求，中西部地区和东北地区相对较高的债务率使得新增地方政府债务限额低于东部地区省份，同时较大的还债压力导致区域资金紧张，进一步影响地区发展(Qu等，2019[3])，形成恶性循环，最终影响区域经济协调发展。

图1 2021年中国“四大板块”债务情况

具体到省份来看(见图2)，地方政府债券支持区域发展战略项目建设，各地区争取地方政府债务限额加强基础设施建设，大力发展经济。然而，地方政府债务在不同区域经济发展中发挥的作用可能存在差别。以“京津冀”经济带为例，北京和天津债务水平基本持平，但债务率却相差很多，而河北则呈现高债务存量水平和高债务率并存的状态。由此可见，在地理禀赋相近、“京津冀协同发展”区域战略政策相似的三个省域，地方政府债务与经济发展的关系表现为不同的结果，说明地方政府债务支持基础设施建设的经济效应存在区域异质性。因此，为了科学有效地提高地方政府债务管理水平，发挥地方政府债务的经济效应，应更加准确地认识地方政府债务在区域协调发展中的作用。

图2 2021年中国各省份地方政府债务情况

基于此，本文结合地方政府债务资金支持基础设施建设，实现经济发展的经济实践，建立半参数空间面板向量自回归模型，实证分析增量债务和存量债务在区域协调发展中的作用。

二、文献综述

平衡地方政府债务与区域协调发展的关系需要处理好债务管理与稳定增长、协调发展的关系。然而，地方政府债券发行实践表明，地方政府债务的经济效应存在区域异质性。回顾文献发现，这种异质性与地区经济禀赋、地方政府行为等因素有关，影响区域协调发展。

一方面，地方政府债券的发行，能够促进地区经济发展(Eaton，1993[4]；Afonso等，2010[5]；贾俊雪和郭庆旺，2011[6]；范剑勇和莫家伟，2014[7]；崔智星等，2021[8])。地方政府官员在对政治利益与经济利益双重追求的驱使下，债务资金更多地用于生产性投资，加强地区城乡基础设施建设，形成大量优质资产，增加全社会投资总需求，进而通过乘数效应拉动地区经济增长，即通过资本积累和全要素生产率促进经济发展(程宇丹和龚六堂，2014[9])。其次，地方政府债务的发行为地区营造了良好的投资环境，吸引社会资本，增加全社会的资本总供给，提振地区经济，改善居民生活质量，吸引更多的人力资源助力经济发展。

另一方面，地方政府债券的发行会在一定程度上抑制地区经济发展(Grobéty，2018[10]；刁伟涛，2017[11]；孙烨和韩哲，2019[12])。具体表现为：第一，当公共部门和私人部门争夺同样的资源时，通过税收、利率以及通货膨胀等路径“挤出”私人投资(Cochrane，2011[13])，造成资本的错配，抑制经济增长。第二，债务资金使用不规范或违法违规使用也会对经济发展产生负面影响。梳理多省份专项债专项审计报告发现，专项债券资金的闲置和浪费，使得债务资金难以完全转化为实际投资；严重地，个别省份出现违法违规使用债务资金用于发放工资、差旅费及购买理财或投向其他项目建设等，偿债能力堪忧；还有个别地方政府为暂时缓解财政压力或财政资金紧张等原因，采用借新债还旧债的方式，不仅会挤占流动性抑制产出，还会提高本地区的债务负担，拖累地区经济发展(刘蓉和李娜，2021[14])。第三，地方政府之间处于不断博弈的状态(Turnovsky和Fisher，1995[15])，存在地理空间上“邻居”间的策略互动机制，地方政府会通过观察其他个体的行为来调整自身的政策选择，以争取更多的资源(秦士坤等，2021[16])。地区间“以邻为壑”式的恶性竞争会导致区域产业结构趋同、盲目建设、重复建设，扩大区域居民收入差距。

此外，越来越多学者发现地方政府债务余额与经济发展水平呈非线性关系(Reinhart和Rogoff，2010[17]；Baum等，2013[18]；Brida等，2017[19]；Zhao等，2019[20])。基于地方政府债务与区域经济发展的复杂关系，学者们采用非线性动态模型(Eberhardt和Presbitero，2015[21])、分位数回归法(徐长生等，2016[22])、动态面板效应模型与门槛模型相结合(吕健，2015[23]；毛捷和黄春元，2018[24]；韩健和程宇丹，2018[25])等方法，就地方政府债务与区域经济均衡关系问题展开研究，发现地方政府债务在经济发展中的作用表现出明显的区域差异。但这些研究只是单纯印证地方政府债务与地方经济的关系，未能论述地方政府债务与区域协调发展的关系，且未能全面考虑地方政府债务与区域经济的非线性关系和彼此间的时空影响。而半参数空间面板向量自回归模型(SSPVAR)，可以描述经济行为在时间和空间上的相关性，将已知的线性关系和另一部分未知的半参数函数的关系纳入同一个分析框架，并且脉冲响应函数能够表现冲击在内生变量间的时空传导效应(陈强和叶阿忠，2009[26]；郑万吉和叶阿忠，2015[27]；陈丛波和叶阿忠，2021[28])，研究结果更为准确。

因此，本文的增量贡献在于构建半参数空间面板向量自回归模型，将新增地方政府债务、基础设施存量和人民生活福利水平三者纳入一个完整的分析框架中，同时考虑存量地方政府债务对于三者的影响，将地方政府债务余额作为外生变量加入该体系中。据此分析增量和存量地方政府债务在时间和空间上的经济效应，根据冲击在新增地方政府债务、基础设施存量和人民生活福利水平之间的时空传导效应，讨论地方政府债务在区域协调发展中的作用。最终，提出加强地方政府债务促进区域协调发展的政策建议。

三、数据、变量与模型选择

区域经济协调发展是指，区域间的发展差距趋于缩小，各区域之间能够发挥资源比较优势，积极开展区域合作，实现区域间互相促进、共同发展。区域间的资源配置是促进地区经济协调发展的关键，而地方政府竞争与区域市场集聚，是政府与市场层面区际资源配置机制的结果(罗富政和罗能生，2019[29])。地方政府债务资金是地方经济发展的重要资金来源，支持公共物品或服务的供给，由于不同的公共物品与服务具有不同的非排他性和非竞争性，因而产生了不同的空间溢出效果。地方政府债务融资在支持纯公共产品和服务供给时，其空间溢出是一种地理空间上的溢出，全部社会成员都能自由地使用这种公共产品和服务。当地方政府债务资金用于准公共物品和服务或私人物品的供给时，因不同的社会成员对这类公共产品和服务的需求不同而产生拥挤现象，从而产生了不同程度的空间溢出效应。所以，此时地方政府债务的空间溢出效应表现为地理上的溢出，同时也表现出了经济主体间的溢出。基于此，本文以地方政府债务支持基础设施建设的现实为基础，构建“地方政府债务—基础设施—居民生活福利水平”经济系统，研判该经济系统内，地方政府债务冲击能否通过自身作用以及三者间的时空传导效应，协调区域经济共同发展。考虑数据的可得性和完整性，研究选用2015—2020年的30个省份(除港澳台和西藏)的相关数据，建立半参数空间面板向量自回归模型展开实证分析。

(一)数据与变量

1.新增地方政府债务规模。

本文依据2015年实施的新《预算法》中全面放开地方政府的表内举债权利：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，考察2015年地方政府“自发自还”以来，地方政府债务在区域协调发展中的作用。实证分析中，以表内债务为研究对象，即以地方政府为主体发行的地方政府债券，包括一般债券和专项债券；选取新增地方政府债务规模(lndebt)为关键变量，数据来源于中国地方政府债券信息公开平台。

2.基础设施存量。

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保障国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，属于公共物品，通常由政府筹集资金建设。在地方财力不足的情况下，地方政府债券是地方基础设施建设的重要资金来源之一。统计发现，自2015年地方政府债券发行至2020年年末，约1/4的地方政府债券资金投向基础设施建设，具体投资方向涉及交通、教育、水利、乡村振兴、生态、污水处理、医疗卫生、园区新区建设等，具体的分配比例见图3。

图3 2015—2020年地方政府债券投向基础设施建设资金分布

地方政府债务资金支持基础设施建设主要表现为基础设施存量的增加。研究采用Goldsmith的永续盘存法，并借鉴金戈(2012)[30]的做法计算各省份的基础设施存量数据。计算公式为：

Kt=Kt-1(1-δt)+It

(1)

其中：Kt为第t年的基础设施资本存量。2003年统计口径发生了变化，国民经济行业从16个变为20个，因此本文以2004年为基期，以金戈(2012)[30]计算的2004年基础设施存量数量为基期基础设施资本存量(1)由于金戈(2012)[30]将四川省与重庆市合并计算为四川省，笔者按照2004年两地区固定资产投资比例将其分离，即重庆市2004年基础设施资本存量=重庆市固定资产投资额/(重庆市固定资产投资额+四川省固定资产投资额)×金戈计算的四川省基础设施资本存量。。It为该年的基础设施投资，投资按不变价格计算。基础设施投资数据选用《中国统计年鉴》中“电力、燃气及水的生产和供应业”“交通运输、仓储和邮政业”“信息传输、计算机服务与软件业”和“水利、环境和公共设施管理”四个行业的固定资产投资数据，并利用固定资产投资价格指数把基础设施投资调整到2004年不变价。δt为资本折旧率。本文折旧率参考胡李鹏等(2016)[31]以建筑安装工程的折旧率作为基础设施的折旧率，为6.9%。

鉴于基础设施为公共物品，是衡量地区公共服务水平的重要指标，因此本文选用人均基础设施存量(lnpinf)表示地区基础设施水平，即用基础设施资本存量数据除以地区年末人口数，人口数据来源于《中国统计年鉴》。

3.经济发展的核算。

回顾文献发现，学者多采用国内生产总值(GDP)增长率作为度量经济发展的主要指标，但近年来中国GDP统计数据的真实性和准确性受到国际社会和学术界的质疑，普遍认为受技术和地方政府的政治压力的影响(Movshuk，2002[32])，中国GDP估计存在数据失真、不准确的折算(价格缩减)、低估服务业和其他的错误与抽样误差(Sutton和Costanza，2002[33])等问题。因此，研究综合考虑地方政府债券能够完善地区公共物品和公共服务的供给水平，促进地区发展，提高居民的收入水平等财政功能，选择人均居民可支配收入lnyd作为地区经济发展的衡量指标，数据来源于《中国统计年鉴》。

4.非参数项的选择。

考虑到地方政府实际债务负担既与负债规模有关，也受地区经济规模和财政收入增量的影响，内生性问题，以及我国地方政府债务统计口径复杂、债务分散、数据敏感等问题(王韧等，2021[34])，研究将负债率debt_gdp(地方政府债务余额/地区国民生产总值)作为非参数项，首先验证负债率是否与经济变量呈非线性关系。

(1)空间相关性检验。由于研究考虑地方政府债务在时间和空间两个层面对经济发展的影响，因此需要对变量进行空间相关性检验。研究采用Moran’s Ⅰ检验。采用空间邻接矩阵Wd来计算相关变量的空间自相关Moran’s Ⅰ指数：

表1为各变量2015—2020年的Moran’s Ⅰ指数。由此可知，lndebt、lnpinf、lnyd和debt_gdp在多数年份存在空间相关性，可以建立空间计量模型。

表1 2015—2020年各变量Moran空间相关性检验结果

(2)非参数项的确定。实际经济问题中，经济系统各变量之间不仅仅存在线性关系，还存在大量非线性关系。因此，本研究在实证分析中，分别建立一般参数空间滞后模型(2)和半参数空间滞后模型(3)，考察负债率是否与人均基础设施存量和人均居民可支配收入呈非线性关系。其中，半参数空间滞后模型在模型中进行非参数处理，将空间个体属性的非线性作用纳入考虑范畴，且模型可以通过非线性函数G(·)的偏导数，直观反映出地方债务规模与经济增长的非线性关系。

yit=αi+ρWyit+βlndebtit+αi+μit

(2)

yit=αi+ρWyit+β1Xit+θ1Wlndebtit+G(debt_gdpit)+μit

(3)

其中：yit代表被解释变量，在此模型中分别为lnyd和lnpinf；lndebtit为解释变量；W为空间邻接矩阵；ρ为反映地区经济空间溢出效应的空间系数；G(·)是未知函数；αi为反映地区经济增长个体行为的固定效应参数；μit为服从N(0，δ2)的随机扰动。

回归结果见表2。可以看到，一般参数模型中，只有回归(1)的个体固定效应模型中负债率的系数显著，其余均不显著；而ρ均在1%的水平上显著。这说明地方政府债务的经济效应具有一定的空间溢出性。在半参数个体固定效应面板滞后模型中，回归(2)中ρ在1%的水平上显著，回归(1)中ρ却不显著。结合图4，两组导数值均在零附近上下波动，说明负债率与人均基础设施存量(lnpinf)和人均可支配收入(lnyd)均呈现非线性关系，且非参数函数导数的散点图反映出地方政府债务的发行对不同地区的人均居民可支配收入的影响力度可能是不同的。因此，有理由选择负债率作为非参数项。

表2 非参数项的确定回归结果

图4 ∂lnyd/∂debt_gdp估计值散点图(左)、∂lnpinf/∂debt_gdp估计值散点图(右)

(二)基本模型

为防止发生伪回归，进行模型分析前，先对相关变量进行平稳性检验。采用LLC检验发现新增地方政府债务、人均居民可支配收入以及负债率均为平稳序列，人均基础设施存量为一阶平稳序列。此外，为了更好地说明变量间在统计上的相关关系，进行格兰杰因果检验，发现新增地方政府债务、人均基础设施存量与人均居民可支配收入互为因果关系，而负债率对新增地方政府债务、人均基础设施存量与人均居民可支配收入的影响是单向的。(2)受篇幅限制，平稳性检验和格兰杰因果检验结果不在文中列示。基于地方政府新增债务、人均基础设施存量、人均居民可支配收入，以及负债率四者在时间和空间上相互影响的关系，建立半参数空间面板向量自回归模型来研究其时间及空间上的脉冲响应关系。该模型不仅可以研究各省域区域地方政府债务发行带来的基础设施和经济发展的时空变化，同时也能够表现地方政府债务增量和存量的不同影响，分析地方政府债务在区域协调发展中的作用。模型设定如式(4)：

(4)

四、实证结果

由于三个解释变量均为内生变量，研究采用GMM方法进行估计，通过对半参数空间面板向量自回归模型回归结果的分析及时空脉冲响应分析得到地方政府债务增量和存量对基础设施和经济发展的影响，以及各省域区域间的相互影响。

(一)半参数空间面板向量自回归模型回归结果分析

半参数空间面板向量自回归模型回归结果见表3。第一，时间滞后一期的新增地方政府债务对当期新增地方政府债务和人均基础设施存量的时间效应为负，即小幅度的抑制，而对当期人均居民可支配收入的时间效应为0.040 5，表现为微弱地促进当期经济增长；空间滞后一期的新增地方政府债务对当期新增地方政府债务、人均基础设施存量和人均居民可支配收入的空间效应均为正向，即邻近省份的新增地方政府债务能够刺激本地当期举债规模的扩大、人均基础设施水平的提高和人均居民可支配收入的增长。第二，时间滞后一期的人均基础设施存量对当期新增地方政府债务的时间效应为正，对当期人均基础设施存量和人均居民可支配收入的时间效应为负；而空间滞后一期的人均基础设施存量对当期新增地方政府债务、人均基础设施存量和人均居民可支配收入的空间效应均为正。这说明基础设施建设能够促进邻近省域基础设施公共服务均等化和经济发展，却会抑制本地的发展。第三，人均可支配收入的增加能够在时间和空间上促进本地和邻近省域举债及基础设施建设，却会在一段时间内抑制人均可支配收入的进一步增加。综上，地方政府发债用于本地区基础设施建设和提高居民收入，也能带动相邻地区加强基础设施建设，但可能产生盲目建设、重复建设，争夺税源、产业结构趋同等区域之间的恶性竞争，如各地区在兴办各类开发区过程的竞争等。同时，发债较多的发达省份之间相互竞争、促进区域之间经济社会发展，则会进一步拉大与欠发达省份之间的差距，与国家区域协调发展战略背道而驰。

表3 半参数空间面板向量自回归模型回归结果

(二)负债率对各内生变量的导数图分析

此外，地方政府债务存量的影响也不容忽略。图5为负债率对新增地方政府债务(左)、人均基础设施存量(中)、人均居民可支配收入(右)导数图，可以看到导数图中每个点为各样本观测值所对应的系数估计值，三张导数图中估计值的点在总体上均呈现较为光滑的变动趋势。

图5 负债率对新增地方政府债务(左)、人均基础设施存量(中)、人均居民可支配收入(右)导数图

从新增地方政府债务的导数图(左)看，在低负债率地区，新增地方政府债务规模会有所增长。而当地区负债率达到0.38左右，便会开始控制举债规模，以确保债务风险可控；从人均基础设施存量和人均居民可支配收入的导数图看，负债率对两者的影响几乎相同，呈现起伏波动的态势，会对区域协调发展造成影响。从导数图看，当负债率低于0.18时，会抑制基础设施建设和经济发展，这是由于基础设施为一种公共物品，建设资金多来自公共部门，但政府财政难以支撑，需要政府债务资金承担责任予以支持。当债务规模较小时，不能够满足基础设施建设的需要，不利于经济增长。当负债率处于0.18～0.32的水平时，会促进基础设施建设和人民生活水平的提高，此时，地方政府债务充分发挥其财政投融资功能，筹集资金支持地方建设，促进地区经济发展，畅通经济循环。然而，当负债率再次增加，又会再一次抑制基础设施建设和经济增长，这与地方政府债券的投资方向有关，地方政府债券主要投资于生产性基础设施，容易造成地区内产业结构失衡，不利于经济发展。而当负债率为0.35～0.45间时，又会带来经济的快速发展，可能是因为基础设施工程建设周期长，耗资巨大，当投入达到一定水平方能显出对经济的促进作用，并带动基础设施存量的进一步提高。当负债率超过0.45，则会再一次抑制经济发展，这可能是因为地区债务水平已超过经济承载能力，偿债压力过大反而不利于经济发展。

基于导数图的分析，有必要分别考虑各省份负债率的情况，2020年各省份负债率情况见图6。可以看到，广东的负债率较低，处于对基础设施发展和居民生活水平影响中性的水平，这可能是因为广东的经济发展增长源较多，地方政府经济实力较强，未来可以考虑继续加大本地区地方政府债务规模助力经济发展。负债率为0.18～0.32的有山西、安徽等16个省份，主要分布在东部地区和中部地区，这些地区的债务存量规模在地区经济承载范围内，且地方政府债务增量规模也在逐年增加，地区基础设施建设水平和人均居民可支配收入处于全国中等水平。而天津、内蒙古、贵州和青海四个省份负债率较高，在债务资金支持下短暂的发展过后面临着巨大的偿债压力，经济发展的可持续面临着巨大的挑战。东北地区和西北各省份的负债率则处于相对危险的0.35～0.45区间，地方政府债务举债困难，存量债务尚可在一定程度促进经济发展，但较高的债务率又即将面临违约风险，是需要重点关注的地区。由此可见，地方政府债务在促进地区经济发展的同时，也在影响着区域协调发展。

图6 2020年年末各省份负债率情况

(三)时空脉冲响应分析

半参数空间面板向量自回归模型的另一个优点在于可以根据脉冲响应分析评估地方政府债务的区域响应差异，进而找到地方政府债务加剧区域发展不协调的原因。脉冲响应函数描述一个内生变量对误差冲击的反映，即在随机误差项上施加一个标准差大小的冲击后对内生变量的当期值和未来值的影响，由此来判断变量间的时滞关系。本模型中，冲击源除了内生变量外，冲击发生在不同横截面地区也会导致不同的冲击效果，因为从某省域区域发生的冲击会产生空间溢出效应影响到其他省域，不同省域发生的冲击及空间溢出效应均存在差异。本研究涉及30个截面，共有90个冲击源，从中选择具有代表性的一些冲击源分析，如天津(图7)、江苏(图8)和贵州(图9)，观察对比债务冲击下，地区经济发展水平的脉冲响应。

天津是中国北方最大的港口城市，也是京津冀经济带建设的主要城市之一。受经济结构优化、动能转换的影响，近年来天津的GDP增速有所下降，一般公共预算收入多次出现负增长，而地方政府债务余额有所上升，2020年年末天津负债率达45.21%，是典型的债务水平高却面临经济下行的直辖市，研究天津举债情况对本地区和邻近省份的影响具有重要意义。图7为天津lndebt对其邻近的北京、河北、内蒙古的冲击响应图。其中，图7.1中天津lndebt的变动对自身lndebt的影响刚开始有0.105 6的响应，这种正向响应急剧减小至-0.044 4，随后有个减半的正向冲击，再减弱，循环两次后收敛至稳定；北京和河北对于该冲击的lndebt响应与天津呈现完全相反的态势；河北的lndebt响应弱于北京，均在第六期趋于平稳；内蒙古lndebt的响应较为微弱。图7.2中天津lndebt的变动对自身lnpinf的影响刚开始有0.046 5的响应，这种正向响应急剧减小趋于零，在第二期至第三期有一个正向冲击，再减弱，循环后在第十期开始基本收敛趋向于零；北京的lnpinf响应在第二期达到0.029 7，随后这种正向响应急剧减小至-0.009 2，循环四次后趋于平稳；河北的lnpinf响应在第二期达到峰值0.008 5后开始收敛；内蒙古lndebt的响应较为微弱。图7.3中天津lndebt的变动对自身lnyd的影响刚开始有0.047 3的响应，这种正向响应急剧减小至-0.001 6，随后有个减弱为0.007 8的正向循环两次后开始逐渐收敛；北京的lnyd响应在第二期达到峰值，随后衰减，循环四次后趋于稳定，河北的lnyd响应也是在第二期达到峰值后逐渐减弱，在第六期开始收敛至零；内蒙古lndebt的响应较为微弱。总体上，天津政府的发债行为会对本市基础设施建设和居民收入水平的正向影响较弱，结合天津较高水平的负债率可以认为，天津地方政府债务资金使用可能存在不合规或投向不合理等问题，与《关于天津市2020年市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出的某区挪用市财政专项资金3亿元用于化解企业债务相吻合；(3)天津市审计局：《关于天津市2020年市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，2021年8月26日。天津发债对于北京和河北的正向影响与京津冀一体化的政策落实有关，区域政策尚未涵盖内蒙古，因此对其影响可忽略不计，加大了内蒙古与北京等地的经济差距。由此可见，地方政府债务资金投向受区域发展政策影响助力区域经济一体化的同时，也可能扩大区域间的经济差距。

图7.1 冲击源：天津lndebt——响应：lndebt

图7.2 冲击源：天津lndebt——响应：lnpinf

图7.3 冲击源：天津lndebt——响应：lnyd

江苏是目前中国地方政府债务规模最大的省份，但因其财政实力强，财政收入对政府债务的覆盖程度相对较好，负债率处于全国较低水平，债务风险总体可控。江苏庞大的举债规模对本地区经济和周围地区经济发展均产生了举足轻重的影响，图8为江苏lndebt对其邻近的上海、浙江和北方沿海省份山东的冲击响应图。其中，图8.1中江苏lndebt的变动对自身lndebt的影响刚开始有0.105 6的响应，这种正向响应急剧减小至-0.044 4，随后有个减半的正向冲击，再减弱，循环两次后在第六期开始趋向于零；上海和山东的lndebt响应与江苏省呈现完全相反的态势；浙江的lndebt响应在第二期达到峰顶0.015 9，而后正向响应逐渐减弱缓慢趋于平稳。图8.2中江苏lndebt的变动对自身lnpinf的影响刚开始有0.046 5的响应，这种正向响应急剧减小趋于零，在第二期至第三期有一个0.008 1的正向冲击，之后正向相应逐渐减弱，在第十期开始基本收敛趋向于零；上海和山东的影响路径相同，由正向响应变为负向响应，循环两次后，由正向相应逐渐减弱至收敛为零；浙江的lnpinf响应在第二期达到峰值，而后正向响应逐渐减弱缓慢趋于平稳。图8.3中江苏lndebt的变动对自身lnyd的影响刚开始有0.047 3的响应，这种正向响应急剧减小至-0.000 34，随后经历两次正向的升降波动后逐渐趋于平稳；上海和山东的响应路径基本相同，在正向响应范围内起伏性减弱，在第七期开始基本收敛，上海的响应程度要强于山东；浙江lnyd响应在第二期达到峰值后逐渐减弱，又在第五期短暂的回升后趋于平稳。总体上，江苏的发债带动了本省和邻近地区的基础设施建设和居民收入水平的提升，这与江苏基础设施完善、财政实力雄厚，经济辐射能力强有关。因此，在制定区域协调发展政策时应尽量考虑选取经济辐射能力强的城市作为中心城市开展区域经济建设。

图8.1 冲击源：江苏lndebt——响应：lndebt

图8.2 冲击源：江苏lndebt——响应：lnpinf

图8.3 冲击源：江苏lndebt——响应：lnyd

近年来，贵州省奉行举债—投资—发展的基建路径，实现了经济的较快发展，但投资式发展也使得贵州省面临高额债务问题，是举债规模与经济承载能力不相符的典型，其举债行为对本地区和邻近地区基础设施建设和居民生活水平均产生了不同的影响。图9为贵州lndebt对其邻近的四川、云南和广东的冲击响应图。其中，图9.1中贵州lndebt的变动对自身lndebt的影响刚开始有0.105 6的响应，这种正向响应急剧减小至-0.044 4，伴随着轻微的波动，在第七期开始趋于平稳；云南和四川的lndebt响应始终保持正向，与贵州呈现完全相反的态势，而后逐渐趋于平稳；广东省的lndebt响应也始终为正，在第三期达到峰顶0.006 4后逐渐减弱至第六期趋于平稳。图9.2中贵州lndebt的变动对自身lnpinf的影响刚开始有0.046 5的响应，这种正向响应急剧减小趋于零，伴随着轻微的波动，在第六期开始趋于平稳；云南和四川的影响路径相同，由正向响应变为趋于零，循环两次后，由正向响应逐渐减弱至收敛为零，需要注意云南的响应强度强于四川；广东的lnpinf响应在第三期达到峰值后逐渐趋于平稳。图9.3中贵州lndebt的变动对自身lnyd的影响刚开始有0.047 3的响应，这种正向响应快速减弱为-0.005 8，随后经历两次正向减弱的波动后逐渐趋于平稳；云南的lnyd响应在第二期达到峰值后逐渐减弱，循环一次后逐渐趋于平稳，广东和四川的lnyd响应趋势相同，正向响应后逐渐收敛。总体上，贵州发债对本地区及邻近地区的基础设施建设和居民收入水平存在一个短期的正向影响，这与基础设施建设周期长，经济效应长期显现的特征不符，这是因为贵州内多地违规将专项债券资金12.41亿元用于非债券项目建设，94.53%的债券到位资金由于项目调整、推进缓慢等超过8个月未投入项目建设，(4)贵州省审计厅：《贵州省人民政府关于2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，2021年8月24日。未能有效发挥债务资金的使用效益，也抑制了其带动邻近地区发展的经济效用，继续拉大了与发达地区的经济差距。

图9.1 冲击源：贵州lndebt——响应：lndebt

图9.2 冲击源：贵州lndebt——响应：lnpinf

图9.3 冲击源：贵州lndebt——响应：lnyd

综合三组时空脉冲响应关系可以发现，不同冲击的时间滞后和空间滞后变量对被解释变量存在不同的时间或空间的滞后影响。第一，本地区对新增地方政府债务的响应与其他地区相反，本地区和邻近地区面对某地区举债的冲击，基础设施建设和居民收入水平的响应基本为正向，这种响应均会随着时间的延长和空间距离的增大而逐渐减弱，最终趋于零。说明地方政府举债不仅会影响本地区，还会通过空间溢出效应影响邻近地区，且影响效果不同。第二，结合天津、江苏和贵州各自的发债情况及其经济辐射作用，地方政府债务的经济效应存在明显的区域特征，经济越发达地区地方政府债务的使用相对规范，经济效应越强，而经济落后地区的地方政府债务资金使用不规范，甚至存在明显的违规违法使用，抑制了地方政府债务的经济效应。区域间地方政府债务经济效应差异的加大，加之省域地区间举债的经济效应相互交织，形成了新的区域间和区域内经济空间布局，加大了实现区域协调发展的难度。

五、进一步分析

区域经济协调发展包括发展速度和发展质量两个维度。地方政府债务不仅会影响地区经济发展速度，也会对经济发展质量产生一定影响。因此，研究展开进一步分析，就地方政府债务对区域经济发展质量的影响是否均衡展开研究。研究更换经济发展测度指标，分别选用衡量单位总投入的总产出的效率指标全要素生产率TFP和表示地区产业结构的指标(第二产业增加值/GDP)industry。分别建立半参数空间面板向量自回归模型，模型回归结果见表4和图10。

表4 经济发展质量半参数空间面板向量自回归模型回归结果

图10 负债率对全要素生产率TFP(左)、产业结构industry(右)导数图

从回归结果可以看到：第一，时间滞后一期和空间滞后一期的新增地方政府债务对当期经济增长质量的时间效应和空间效应均为正，即促进经济增长质量和提高邻近地区经济发展质量。第二，经济发展质量能够在时间和空间上促进本地和邻近省域举债及基础设施建设，却会在一定程度上抑制经济发展，由此影响区域协调发展。第三，经济发展质量的两个导数图与人均居民可支配收入导数图相似，说明负债率对经济发展速度和经济发展质量的影响基本相同。也就是说，增量和存量地方政府债务均会影响区域协调发展。

再对比天津、江苏和贵州的lndebt冲击对其自身和邻近地区的TFP和industry响应图，可以发现，经济发展质量指标和居民生活水平指标对同一冲击的响应是不同的。

综合图11、图12和图13时空脉冲响应关系可以发现，不同冲击的时间滞后和空间滞后变量对被解释变量存在不同的时间或空间的滞后影响。第一，三个省份自身全要素生产率TFP响应趋势基本相同，均为0.127的初始响应，快速下降后短暂回升，然后逐渐减弱并缓慢地趋于平稳；自身产业结构industry响应趋势也基本相同，均为0.0545的初始响应，快速下降后短暂回升，然后逐渐减弱并缓慢地趋于平稳。第二，邻近地区面对某地区举债的冲击，基础设施建设和经济发展的响应基本为正向，这种响应均会随着时间的延长和空间距离的增大而逐渐减弱，最终趋于零。然而，西部省份的响应要弱于中部东部地区。第三，发生lndebt冲击时，三个省份邻近省域的全要素生产率TFP响应均为正向，且在第二期至第四期处于较高水平，而后与冲击源地区一起缓慢地趋于平稳，而邻近地区的industry响应比TFP响应更为敏感。综上，面对lndebt冲击，不同地区的经济发展质量响应存在差异，在分配地方政府债务限额时，应充分考虑地区差异。

图11 冲击源：天津lndebt——响应：TFP(左)，industry(右)

图12 冲击源：江苏lndebt——响应：TFP(左)，industry(右)

图13 冲击源：贵州lndebt——响应：TFP(左)，industry(右)

六、结论与政策建议

本文从当前中国地方政府大力举债发展经济和区域经济发展极化现象并存的事实出发，结合新增地方政府债务、基础设施存量和人民生活福利水平三者间的经济关系，将其纳入分析框架，并引入地方政府债务余额作为外生变量，构建一个简略、完整的经济系统，就地方政府债务在区域协调发展中的作用展开研究。实证分析发现：第一，无论是新增地方政府债务，还是存量地方政府债务，均会影响本地区和邻近地区的基础设施存量水平、经济发展质量和居民收入水平，且地方政府间的恶性竞争、违规使用债务资金等现象，会导致地方政府债务经济效应的时空异质性。第二，面对某地区的举债冲击，其邻近地区会采取不同的举债行为，基础设施存量水平、经济发展质量和居民生活水平也都会产生不同的响应，响应具有不确定性，最终都会逐渐趋于平稳。第三，地方政府债务的经济效应存在区域间差异，如江苏省地方政府债务的经济效应和辐射能力均强于贵州省。可见，地方政府债务时空分布和冲击在新增地方政府债务、基础设施存量和人民生活福利水平之间的时空传导效应的共同作用下，区域经济未能实现彼此协同促进、共同发展，区域经济协调发展任重而道远。基于此，我们提出以下完善地方政府债务管理、促进区域协调发展的政策建议：

第一，改革地方政府债券发行额度分配制度，增加区域发展系数因素，治理因债务资金使用而进一步推动区域经济社会发展极化的现象，不断缩小区域发展差距，实现经济社会协调发展目标。在财政部现行新增地方政府债券额度分配公式中，增加区域发展系数因素，在全国整体债务风险可控的前提下，适度增加中西部地区、东北地区的发债额度，加强债务资金使用绩效管理，强化审计、整改监督和违规处罚力度，再配合国债转贷、转移支付等政策工具，治理因债务资金使用而导致的区域发展差距扩大的状况，推动新时代区域经济社会协调发展。

第二，运用地方政府债券资金支持国家重点区域发展战略，推动区域合作上新台阶，抑制区域恶性竞争。在“十四五”期间，我国将实施京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重点区域发展战略，在地方政府债券资金安排中，可重点安排上述领域中的区域合作项目，推动区域基础设施、环境保护、产业园区建设等合作项目健康发展，形成区域中经济社会关系密切的都市圈、城市群，发挥各个区域的资源优势，促进区域间相互协调、配合，产生合力，共同发展，京津冀、粤港澳大湾区等重点区域，能够引领全国区域发展，在全球范围内配置资源，推动科技创新和高质量发展，实现合作共赢的目标。在地方政府债券管理中，设置资金用于重点区域合作项目的比例等考核指标，并将其对区域经济协调发展的贡献，纳入项目绩效评价范围。同时，推动区域合作的制度、法律建设，为债务资金推动区域协调发展提供持续支持。从而以推动区域合作方式尽可能压缩争夺税源、盲目建设、重复建设、产业结构趋同、互挖人才等区域恶性竞争现象存在的空间。

第三，化解存量债务，警惕区域性地区的债务风险。一方面，西部和东北地区有些省份债务风险较高，有些省份在2016年就已突破了财政部划定的债务率100%的红线。对这类地区需要加强债务风险监测与指导，通过增加中央及省级转移支付、处置部分国有资产、债务调整等方式，降低债务率水平，缓解近期还本付息的压力，保持地方经济社会发展的可持续性，防止出现区域性债务风险。对已出现的个别城市财政重整的案例高度关注，发挥其警示效应。另一方面，江苏、广东、浙江等发达地区地方政府债务存量规模大，因地方财政财力雄厚，因而地方政府负债率、债务率水平较低，都在安全线以内，但也不能认为高枕无忧。地方政府债券目前期限最长的可达30年，近年来各地区专项债券发行的期限逐步在拉长。有些20、30年期的债券项目，采取前19年或29年付息，最后一年还本的方式，未来潜在的风险较大。现在财政经济状况较好的地区，并不意味着20、30年后财政经济状况依然良好，能保证债券按期还本付息。需要在发债资料审核、发债限额分配等方面，采取相应的防范措施。