“放管服”改革效能评价的理论构建与逻辑理路

陈诗怡　孙萍

［摘  要］在以“国家治理效能得到新提升”为核心目标的“十四五”时期，效能评价成为“放管服”改革研究的新方向。基于对“放管服”改革效能评价的概念解读和SPO模型的理论论证，逐步厘清“放管服”改革效能评价的逻辑起点、基本要素、内在机理和结果诠释。通过对“放管服”改革以及效能评价的剖析与解读，明晰了“放管服”改革效能评价具备的属性特征和价值取向，并进一步提炼出“放管服”改革效能的评价要素及基本形态，即内在潜能模块中主要包含价值要素、能力要素、环境要素，存在努力区、成熟区、空想区、风险区、迷雾区、打折区、落后区、舒适区八种基本形态；外显效用模块中主要包含效率要素、效果要素和成本要素，存在成熟区、精进区、错位区、风险区、潜力区、目标区、懒政区、噩梦区八种基本形态，为有序开展评价实践提供行动指南，为深度解读评价结果形成理论参照。

［关键词］“放管服”改革；效能评价；内在潜能；外显效用

［中图分类号］D035.5  ［文献标识码］A  ［文章编号］1672-2426（2023）05-0069-12

党的十八大以来，“放管服”改革作为深化行政体制改革，促进政府职能转变的核心和关键，得到中央及地方政府的高度关注。伴随着“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”战略任务在党的十九届四中全会的提出，“放管服”改革被赋予了新的责任使命与功能定位，与“制度优势转化为治理效能”的发展诉求不谋而合，能够有效地夯实制度体系优势、优化治理结构、强化治理功能，是助推转化进程的关键性举措［1］。在党的二十大报告中，习近平总书记对“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”再次作出强调，并以全面建设社会主义现代化国家的新任务为基础，对新征程中进一步深化“放管服”改革作出了战略安排。［2］

至今，“放管服”改革已持续推进近十年之久，学者们围绕“放管服”改革的基本概念［3-4］、逻辑理路［5-7］、动力机制［8］、现实困境与推进策略［9-10］等议题展开讨论，研究成果颇丰。但遗憾的是，鲜有研究者应用科学化、系统化的评估理念及方法对“放管服”改革展开评价，在屈指可数的评价类研究中也更倾向于选择从营商环境优化的角度透视“放管服”改革进展。值得注意的是，“放管服”改革与营商环境优化的理论内核并非完全等同，上述做法有混淆“放管服”改革和营商环境优化内涵的嫌疑，有待商榷。因此，在“以评促改、以评促建、以评促优”的价值指引下，如何科学、客观地完成“放管服”改革评价成为当前学术界亟待讨论的理论命题。

相关研究结果表明，评价作为一种价值导向，对政府行为产生显著性影响，即有什么样的评价，就有什么样的政府行为。［11］由此可见，评价是一项复杂、多元的系统性工程，为切实发挥评价工具的现实功效，研究者务必选择恰当的切入角度对实践进行指导评价。为解决这一问题，学者深入探索“放管服”改革及政府改革评价的系列研究成果，发现“效能”作为中国本土化词汇，具有鲜明的中国特色，十四五时期“国家治理效能得到新提升”目标的提出更为“放管服”改革评价指明了新方向。鉴于此，本文尝试从效能评价视角构建“放管服”改革效能评价的理论框架，明确核心特征和价值取向，为廓清评价要素提供理论支撑，并以评价要素为基础，进一步厘定改革主体在不同组合关系下呈现的改革形态，以深化对要素间关联性的认知，助力“放管服”改革效能评价工作的有序开展。

一、“放管服”改革效能评价的理论框架

“放管服”改革效能评价由“放管服”改革效能和评价两个子概念复合而成，其中“放管服”改革效能作为评价对象，是指国家行政机关及其行政人员推进简政放权、放管结合和优化服务改革的有效性，强调内在潜能和外显效用的动态联结，是对改革起点、过程和结果的综合体现，是改革效率、改革效果和改革效益的有机统一。［12］遵循复合概念的定义思路，本文将“放管服”改革效能评价定义为：评价主体按照科学的流程標准，通过恰当的技术方法，对简政放权、放管结合、优化服务效能高低的估定行为。

（一）“放管服”改革效能评价的理论基础

本文采用SPO模型作为理论基础。1966年美国管理学大师多那比第安（Avedis Donabedian）在《医疗服务质量评价》一文中首次提出SPO模型，确定了医疗服务质量的三个维度，其中S（Structure）代表结构，强调组织各类资源的静态配置；P（Process）代表过程，强调组织动态运行的方式和路径；O（Outcome）代表结果，强调组织资源配置和动态运行的最终测度［13］。多那比第安在文中还提出三个维度之间的线性因果关系，即结构影响过程，过程影响结果。而后，Mitchell，Kunkel等人又对SPO模型进行了不同程度的发展和改良，进一步理顺了三个维度之间的作用机制。［14-15］

近年来，SPO模型作为医疗服务评价领域的主流研究范式，在不同层次、不同种类的医疗服务质量评价中得到广泛应用。与此同时，在研究者的尝试和努力下，SPO模型逐步向其他研究领域延伸，如构建世界一流科技社团综合能力评价指标。［16］“放管服”改革是各级行政机关为转变政府职能，促进国家治理体系和治理能力现代化而付诸的行政改革实践，其根本目标在于提升人民群众的获得感、安全感和幸福感。优化服务始终是改革工作最终的落脚点，属于抽象意义上的公共产品，与医疗服务之间具有共通性和相融性，在一定程度上具备了理论迁移的可行性，适用于“放管服”改革效能评价。

（二）“放管服”改革效能评价的研究框架

以“放管服”改革效能的概念为基础，在SPO模型的理论引领下，本文构建了“放管服”改革效能评价的基本框架，如图1所示，并进一步厘清“放管服”改革效能评价的逻辑起点、基本要素、内在机理以及结果诠释等问题。

1.“放管服”改革效能评价的逻辑起点。“放管服”改革作为全面深化改革的重要内容，自实施以来，充分调动了各级政府的改革积极性。从简政放权、放管结合、优化服务三条改革主线来看，优化服务始终是全面推进“放管服”改革的出发点和落脚点，构建人民满意的服务型政府更是改革实践所追求的终极目标，人民是否满意也成为衡量“放管服”改革“改得怎么样”的重要标尺。究其本质，满意是一种主观感受，与期望值有关，当实际结果达到期望值时，则为满意；反之，则为不满意。不过，期望是一个相对化的概念，对于改革而言，期望值的形成与改革主体所具备的实力有关，即当改革者具备良好的改革基础时，人民群众自然也会对其形成较高的心理预期。为实现人民满意的价值目标，改革者需要以更好的改革结果与之匹配。可见，在“放管服”改革评价中，绝不可忽视改革者所具备的基础性条件。

2.“放管服”改革效能评价的基本要素。精准识别并把握好基本要素，是科学、准确评价“放管服”改革效能的重中之重。在SPO模型中，结构、结果作为核心要素，具有可测量性。按照效能的基本概念，在“放管服”改革效能评价中应该抓住内在潜能和外显效用这两个基本要素，其中内在潜能是指蕴藏于改革主体内部的潜在能量，代表改革起点；外显效用是指直接展现出来的行为结果，代表改革结果。两者间关系与SPO模型中“结果会受到结构影响”的理论主张具有内在一致性，即良好的内在潜能会增加形成优质外显效用的可能性，优质的外显效用亦会反过来促进改革主体进一步夯实内在潜能，在两者之间形成作用力与反作用力，推动内潜与外显之间的良性循环。

3.“放管服”改革效能评价的内在机理。效能指内在潜能与外显效用的动态联结。如何理解并实现动态联结是摆在研究者面前的一大难题，更是厘清改革效能评价内在机理的重要突破口，SPO模型为之提供了破题思路。SPO模型充分结合事物的生长规律，认为结构、过程和结果三个维度一脉相承，是有效厘清评价对象全貌的关键，其中过程作为结构与结果之间的中介变量，能够有效助推评价对象实现从结构到结果的跃升。以之为理论参照，效能定义中的内在潜能与外显效用，作为静态化要素，无法自主联结，需要以“放管服”改革過程作为桥梁，来完成两者之间的衔接。在改革行为过程的触发下，开启组织内在潜能向外显效用的转化进程，为两个静态化概念注入动态内涵。

4.“放管服”改革效能评价的结果诠释。综合考虑学界相关研究成果以及内在潜能与外显效用之间的乘积效应，本文选择以内在潜能与外显效用的乘积表示“放管服”改革效能水平。为进一步深化对“放管服”改革效能评价结果的诠释与解读，依托“整体功能大于各部分功能之和”的重要论断，选用外显效用与内在潜能的比值表示改革过程的有效性，并以数值1作为判断区分评价对象改革过程优劣的绝对化标准。一般来说，结构与功能具有统一性，内在潜能是静态层面不同要素的简单叠加，代表各部分功能之和，外显效用是动态层面不同要素的共同作用，代表着整体功能，当整体功能等于各部分功能之和时，表明改革过程达到有效性的基准线；当整体功能大于各部分功能之和时，表明改革过程高效；当整体功能小于各部分功能之和时，表明改革过程低效。

二、“放管服”改革效能评价的核心特征与价值取向

准确把握“放管服”改革效能评价的核心特征与价值取向，能够帮助研究者理顺效能评价的逻辑思路，厘清评价要素，选取出恰当的评价指标，科学、合理地完成评价结果测算。

（一）“放管服”改革效能评价的核心特征

1.现实性。现实性是指“放管服”改革效能评价以改革实际为依归，强调以系统化的评价体系贴近改革现实，还原改革全貌。“放管服”改革作为促进政府治理现代化的重要抓手，相关改革工作不断推进，山西省创造性地提出“放管服效”改革，即简政放权、放管结合、优化服务、提升效能的简称，强调“放”“管”“服”是手段，“效能”是目的［17］。由此可见，围绕“放管服”改革展开效能评价，是对“提升效能”这一现实需求的有效回应，更是顺应中国场域与国情的关键之举。在效能评价中，不仅能够精准把握“放管服”改革结果，厘清改革进展，明确改革目标的实现程度，而且能够依托于改革主体所具备的改革实力，对改革行为举措的有效性作出科学、客观的研判。

2.自省性。自省性是指“放管服”改革效能评价强调对改革主体的自我考察与自我审视。在以往的评价研究中，研究者大多选择从横向或纵向角度开展比较，其中横向比较强调对两个或两个以上同类事物之间的比对，如不同省份或地级市之间的比较等；纵向比较强调以时间为轴心，侧重于考量同一事物在不同发展阶段或不同时期的差异性。结合上述两种比较视角，效能评价侧重于强调改革主体的自我比对。当前，由于受到区域发展不平衡性的影响，不同改革主体所具备的改革基础或者改革实力存在较为明显的差异，“放管服”改革效能评价充分尊重评价对象的自身差异，高度关注改革主体在内在潜能与外显效用中的匹配性，通过对内在潜能与外显效用的系统化比对，考察改革主体的基础性条件是否获得充分利用，改革实力是否获得全面发挥，以自我反省的方式考察改革过程的有效性。

3.动态性。动态性是指“放管服”改革效能评价兼顾起点、过程、结果的逻辑链条，凸显了对改革行为过程的动态监测。依据前文，“放管服”改革效能评价中主要包含内在潜能和外显效用两个要素，看似是对某一时间节点上改革主体所具备的内在潜能与实现的外显效用的静态化考量，与改革行为过程无关，实则不然。内在潜能和外显效用作为两个相对静态化的概念和变量，无法自动转化，需要行政行为的触发，如此便将改革过程隐含其中，即通过对内在潜能和外显效用的测量与比对实现对“放管服”改革过程的动态化描绘。

4.耦合性。耦合性是指“放管服”改革效能评价的不同模块之间具有一定的内在关联，能够形成改革合力，有效助推“放管服”改革的长远发展。内在潜能与外显效用作为效能评价中的关键性变量，两者间存在双向促进关系，即良好的内在潜能为实现优质的外显效用创造了更为广阔的空间和可能。换言之，与较差的内在潜能相比，当改革主体具备良好的内在潜能时，则更容易形成优质的外显效用；与此同时，优质的外显效用有助于提升改革主体的竞争力，完善改革主体结构，吸引各类组织资源，能够进一步优化、夯实改革主体的内在潜能，形成内在潜能与外显效用之间的良性循环，使“放管服”改革持续焕发生机与活力。

（二）“放管服”改革效能评价的价值取向

价值取向是评价研究的根基，文章从宏观、中观和微观三个层面对其进行深刻剖析，提出“放管服”改革效能评价应坚持的价值取向，为后续评价指标体系构建提供理论指导。

1.宏观层面：强调工具与价值的统一。工具与价值犹如改革行为的两翼。恰当的改革工具能够为改革价值的实现提供有效的路径选择和动力支撑，正确的价值引领能够为改革工具的功能发挥指明前进的道路与方向。从宏观意义上看，遵循工具与价值的统一是“放管服”改革效能评价中最根本的价值取向。一方面，要注重对“放管服”改革工具的理性考量。为确保“放管服”改革任务的有序推进，改革主体不断追求技术革新，调适改革工具，以切实提升改革效率，实现既定改革目标，尤其在以互联网、大数据、人工智能为核心的数字信息时代，技术赋能俨然成为政府治理中不可或缺的关键元素。另一方面，要注重对“放管服”改革价值的理性考量。“放管服”改革作为建设人民满意的服务型政府的重要路径，公共性是贯穿改革行为始终的本质属性，回应公共诉求、满足公共利益、彰显公共价值更是“放管服”改革的核心命题。

2.中观层面：追求数量与质量的统一。在“放管服”改革中，数量是基础，质量是关键，两者相辅相成，互为表里，缺一不可，其中数量侧重于对改革行为量的考察，强调改革行为的多少；质量侧重于对改革行为质的考察，强调改革行为的好坏。片面地追求数量可能导致改革因缺乏质量而走入形式主义、面子工程的泥潭，片面地追求质量可能导致改革因缺乏数量而止步不前。从中观意义上看，遵循数量与质量的统一是“放管服”改革效能评价中最基本的价值取向。以削减行政审批事项为例，其作为改革主体积极推进“放管服”改革的必备环节，对于有效减轻市场主体和社会主体的行政负担具有重要意义。改革主体需要以壮士断腕的决心与勇气，清权、放权，减少繁文缛节，防止权力膨胀，实现行政审批事项数量的大规模降低。与此同时，改革主体要切实做到应减尽减，杜绝明放暗不放、放虚不放实、变相审批等不良现象，唯有如此，才能充分发挥改革行为的有效性，释放改革红利。

3.微观层面：突出供给与需求的统一。供给与需求好似一对孪生子，通常相伴而生，“放管服”改革作为一项深入推进“供给侧”结构性改革的重要战略部署，其评价工作必然离不开对“需求侧”的考量。换言之，唯有符合現实需求的改革行为才是有效的，忽视需求的改革无异于缘木求鱼，会使改革行为犹如无源之水、无本之木，难以真正发挥改革实效。从微观意义上看，遵循供给与需求的统一是“放管服”改革效能评价中最为直接的价值取向。在“放管服”改革进程中，由于受到信息、环境等多方因素的综合影响，供给方与需求方在改革认知方面可能存在一定的分歧与差异，改革主体需要全面获悉企业、个体工商户、社会组织、公民等主体的现实需求，想民之所想、急民之所急，调和供求双方的实际矛盾，弥补现实缺口，全力促进供给侧与需求侧的平衡。由不统一到统一局面的生成，便是“放管服”改革取得新进展的过程。

三、“放管服”改革效能评价的核心要素厘定

按照前文的理论分析框架，“放管服”改革效能评价由内在潜能和外显效用两个变量计算而得，因此，本文将分别从内在潜能和外显效用两个模块出发，明确评价要素。

（一）内在潜能模块的评价要素

按照概念界定，内在潜能代表组织所固有的能够直接或间接地影响改革效用的条件集合，是评价“放管服”改革效能的逻辑起点。“三圈理论”作为领导者战略管理领域的分析工具，为内在潜能模块评价要素的厘清提供了一定的参考与指导。1995年，穆尔教授在《创造公共价值：政府战略管理》一书中指出，公共管理的终极目的是为社会创造公共价值，在制定一项公共政策或执行一个战略计划时，必须对价值、能力和支持三方面内容予以重点考察，即政策方案的目标设定是否具有公共价值；实施或执行主体是否具备与政策目标相匹配的人、财、物等资源条件；政策方案实施能否获得各方利益相关者的认同与配合。［18］将其应用至内在潜能模块，如图2所示，该模块主要包含价值要素、能力要素和环境要素三项内容。

1.价值要素。价值要素由“三圈理论”中的价值圈引申而来。一般来说，公共价值是用于判定战略计划优劣的首要标准，换言之，唯有符合公共利益诉求的计划项目才是科学、可执行的。“放管服”改革作为深化行政体制改革、推进政府职能转变的重要突破口和有力抓手，在促进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥着不可撼动的关键性作用，其所彰显的公共价值毋庸置疑。因此，本文的价值要素侧重于对价值判断的强调，即改革主体对“放管服”改革的重要性、意义的判断和认同情况。根据委托-代理理论，改革者作为权力的被委托方，代表公民行使权力，其行为理应符合“公共人”假设，致力于表达公共意志，创造公共利益，满足公共诉求，行政行为往往取决于其对公共利益和诉求的认知与理解，受到价值判断的驱动，改革主体对改革价值的科学判定与系统认知显然是有序推进“放管服”改革战略的先决条件。

2.能力要素。能力要素由“三圈理论”中的能力圈引申而来。正所谓改革战略贵在落实，改革主体的执行力是确保相关战略方案和计划项目有序开展的前提和基础，一旦缺乏相应的实施能力，无论多么完善的方案与计划都将成为一纸空谈，难以落地，对于“放管服”改革而言更是如此。改革开放以来，我国先后推进了多轮政府改革实践，“放管服”改革作为促进政府职能转变的新突破口应运而生，其作为一场刀刃向内的自我革命，以打破既有利益格局，破解体制、机制等结构性障碍为改革任务，蕴含于改革实践中的攻坚性可想而知，在此过程中，更需要贯彻始终的改革执行力为改革方案向改革实践的转化保驾护航。

3.环境要素。环境要素由“三圈理论”中的支持圈引申而来。“放管服”改革在破除体制、机制等结构性障碍的进程中必然会触动利益的奶酪，需要制度、文化环境的有效支持，助力改革主体更好地完成这场“牵一发而动全身”的改革实践。一方面，文化环境作为行政组织以及行政人员生存和发展的土壤，能够影响并塑造行政行为，对行为产生潜移默化且深远持久的影响。优质的行政文化环境有助于形成勤政务实的工作氛围，消解利益藩篱，促进“放管服”改革任务的有序推进。另一方面，在现代政府治理中，制度是法治建设中不可或缺的重要元素，系统、完备的制度体系显然更容易获得共识，容易获得普遍性的遵守与推行，与法治的精神内核更为贴合。优质的制度环境作为改革实践中的“指向灯”和“稳定器”，能够有效引导“放管服”改革持续向纵深推进。

（二）外显效用模块的评价要素

外显效用是指直接显现于外的实际改革效用，是评价“放管服”改革实际效能的重要因素，具有中国特色的“多、快、好、省”理论为评判其好坏提供了根本性标准。“多、快、好、省”是中国共产党基于对国情的正确认知而制定的社会主义建设方针，是一套必要性与可行性兼具的方针，体现了党对社会主义生产领域速度与效益、数量与质量辩证关系的认知。［19］近年来，伴随着“多、快、好、省”理论的不断发展、成熟，其作为一套具有相对共识性的标准，已在诸多领域获得借鉴与应用。将其应用至外显效用模块，如图3所示，该模块中主要包含效率要素、效果要素和成本要素三项内容。

1.效率要素。效率要素与“多”和“快”相对应，其中“多”代表行为产出的实际数量，“快”代表行为产出的实际速度，是衡量行为结果的基础性标尺。类比至“放管服”改革的外显效用，效率是实际数量和实际速度的集合，强调改革主体在单位时间内完成的工作数量，侧重于对外显效用的量化考察。“放管服”改革遵循由内向外的改革逻辑，即以面向行政组织内部的改革举措为基点，通过破解行政组织内部的体制、机制等深层次障碍发挥改革举措的实际作用。由此，效率要素是“放管服”改革产出的直接表现形式，结合“放管服”改革的具体实践举措，可尝试从行政放权效率、政府监管效率和政务服务效率三个方面考察“放管服”改革效率。

2.效果要素。效果要素与“好”相对应，“好”代表行为产出的实际质量，是衡量行为结果好坏的重要性标尺。类比至“放管服”改革的外显效用，效果正是对实际质量的生动刻画，强调对现有问题和预期目标的解决与实现程度，是对改革效率的细化与升华，侧重于考察改革者的量化产出是否有助于解决现实问题，改革者是否在保证数量（或速度）的同时兼顾质量，以此衡量其改革实践行为是否发挥了其应有之义。改革产生于出现不平衡或者有违社会发展现象的背景之下，其核心目的便在于解决现实问题，使组织重新归于平衡状态，并继续保持有效运转。由此，效果是“放管服”改革的实质性结果，结合“放管服”改革的实践举措及其目标，可尝试从放出活力、管出秩序、服出品质三个方面评判“放管服”改革效果。

3.成本要素。成本要素与“省”相对应，“省”代表为产出而支付的实际费用，是衡量行为结果好坏的关键性标尺。类比至“放管服”改革的外显效用，成本是指为推进改革而消耗的资源总和，侧重于考量由外显效用而衍生出的改革代价。一般来说，改革者通常需要付出与之相应的代价（或费用）来支撑改革政策、举措的落地与实施。当前，“少花钱、多办事，不花钱、办成事”是政府现代化治理的基本要求之一，“放管服”改革作为促进政府治理体系和治理能力现代化的重要举措，理应遵循“少花钱、多办事，不花钱、办成事”的基本要求，降低行政成本。由此，结合“放管服”改革的实践举措及其投入类型，可尝试从人力投入、物力投入和财力投入三个方面衡量“放管服”改革成本。

四、“放管服”改革效能评价体系构建

为进一步深化要素间的关联性认知，明确改革主体在不同组合关系下呈现的改革形态，本文借鉴“三圈理论”思路，根据识别出的评价要素，构建“放管服”改革效能评价体系，以帮助评价对象明确其当前所处的区域，了解其在同类主体中的定位水平。

（一）内在潜能模块的基本形态

内在潜能模块中主要包含价值要素、能力要素和环境要素三项内容，根据不同改革主体在不同要素上的不同表现，对内在潜能中可能出现的八种基本形态予以划分和描述（详见表1）。

类型一，努力区，内在潜能的分布形态为：高价值判断-高改革执行力-低环境支持。处于该区域内的改革主体能够充分认识到改革战略中所蕴含的公共价值，且具备与改革战略相匹配的执行力，基本达到“想干事”且“会干事”的水平。美中不足的是在环境支持方面的表现相对较差，尚不拥有优质化的环境支持，该区域内的改革主体与成熟区只差一步，努力优化、改善环境，全面提升其与改革战略的匹配度，便可迈进成熟区，促进改革战略的实现。

类型二，成熟区，内在潜能的分布形态为：高价值判断-高改革执行力-高环境支持。处于该区域内的改革主体不仅能够充分认识到改革战略的重要性，而且具备与改革战略相匹配的执行力和环境支持，能够为改革战略的有效实施保驾护航。此形态下的改革主体在内在潜能方面发展得颇为成熟，基本拥有推进改革的优渥条件，在改革主体中处于佼佼者的地位，该区域是各类改革主体争相追求的目标与努力发展的方向。

类型三，空想区，内在潜能的分布形态为：高价值判断-低改革执行力-低环境支持。处于该区域内的改革主体能够对改革战略中的公共价值作出科学判断，能够充分认识到改革战略的重要性，但是在改革执行力和环境支持两方面均表现得差强人意，缺乏与改革战略相匹配的改革执行力和环境支持，容易将改革任务停留在想法阶段。为走出空想区，促进改革战略的实现，该区域内的改革主体务必注重对执行力的修炼以及对文化、制度环境的优化，全方位提升其与改革战略的匹配度。

类型四，风险区，内在潜能的分布形态为：高价值判断-低改革执行力-高环境支持。处于该区域内的改革主体不仅能够科学认识、判断改革战略的公共价值，意识到改革的重要性，而且还拥有强有力的文化、制度环境支持，只是在改革执行力方面的表现相对较差，尚未具备与改革战略相匹配的执行力。这看似与成熟区非常接近，实则不然。改革执行力的提升绝非一日之功，且相对薄弱的改革执行力会在一定程度上加剧改革战略推进过程中的不确定性与风险性。为抵制风险，促进改革战略的实现，该区域内的改革主体务必注重对自身执行力的修炼，循序渐进地提升其与改革战略的匹配度。

类型五，迷雾区，内在潜能的分布形态为：低价值判断-高改革执行力-低环境支持。处于该区域内的改革主体具备与改革战略相匹配的改革执行力，但是在价值判断和环境支持方面表现得相对较差，改革主体未能对改革战略的公共价值作出正确判断，且缺乏优质、有力的环境支持，以致改革主體缺少改革方向，犹如置身于层层迷雾之中，使得高水平的改革执行力难以获得充分发挥。此形态下的改革主体需要拨开层层迷雾，理性判断改革战略的公共价值，并进一步强化环境支持，努力从迷雾区向成熟区迈进。

类型六，打折区，内在潜能的分布形态为：低价值判断-高改革执行力-高环境支持。处于该区域内的改革主体具备与改革战略相匹配的执行力和环境支持，但是改革主体在价值判断方面的表现相对较差，尚未充分认识到改革战略的重要性。价值判断是内在潜能中的灵魂性要素，该要素的缺乏容易使贯彻始终的改革执行力和优渥的环境支持大打折扣，难以发挥其应有之效。对于“放管服”改革而言，其对于政治、经济以及社会发展的重大意义毋庸置疑，可能受到信息不对称、思想观念落后、利益制约等因素的影响导致改革主体暂时未能认识到改革价值。面对如此形态，改革主体的当务之急便是迅速厘清其在价值判断方面表现相对较差的真实原因，对可能的影响因素作出改善和调整，以尽快形成对改革战略价值的科学认知。

类型七，落后区，内在潜能的分布形态为：低价值判断-低改革执行力-低环境支持。处于该区域内的改革主体在价值判断、改革执行力和环境支持三方面均表现得相对较差，不仅缺乏对改革战略价值的科学研判，难以充分认识到改革战略的重要性，也不具备与改革战略相匹配的执行力和环境支持。从整体上看，此形态下的改革主体以懒政怠政、消极怠工的态度应对改革战略，已然形成“不求有功但求无过”的低迷状态，成为落后区域内的一员。考虑到行为会受到认知的影响，该区域内的改革主体有必要从价值判断入手，明确改革价值，调整内在潜能，改变低迷状态，走出落后区，促进改革战略的实现。

类型八，舒适区，内在潜能的分布形态为：低价值判断-低改革执行力-高环境支持。处于该区域内的改革主体拥有优质的文化环境和制度环境支持，但是在价值判断和改革执行力方面表现得相对较差，不仅缺乏对改革战略价值的科学认知，未能充分认识到改革的重要性，而且改革执行力相对薄弱，可能对改革方案的实施与落地形成阻力。该区域内的改革主体需要同时兼顾价值判断和改革执行力两个方面内容，在厘清价值判断相对偏低的本质性原因的同时也要注重对改革执行力的修炼与提升，需要走出舒适区，全面提升内在潜能与改革战略的匹配度。

（二）外显效用模块的基本形态

外显效用是效率、效果和成本要素的集合体，按照效率、效果和成本水平的不同分布，外显效用可能出现以下八种基本形态（详见表2）。其中高效率、高效果和低成本代表着最优质的外显效用，是改革主体所追求的理想形态；低效率、低效果和高成本则代表着最恶劣的外显效用，是改革主体要坚决抵制和规避的形态；剩余六种形态则处于最优质与最恶劣的外显效用之间。

类型一，成熟区，外显效用的分布形态是高效率-高效果-低成本。该区域内的改革主体在效率、效果以及成本三个方面均取得了颇为优异的成绩，改革的外显效用基本达到了较为成熟的水平。改革主体的改革目标坚定且明确，实现了改革数量和改革质量齐头并进，并且无须耗费过多的物质资源，已基本达到“少花钱、多办事，不花钱、办成事”的改革标准，可谓是各类改革主体争相追逐的理想形态。

类型二，精进区，外显效用的分布形态是高效率-高效果-高成本。处于该区域内的改革主体正在大刀阔斧地推进“放管服”改革工作，且改革目标清楚、方向明确，改革举措的实施与落地有助于改善和解决政府治理中的现存问题，无论是改革的工作量还是对改革目标的实现程度都已进入精进阶段。美中不足的是这些改革产出的取得需要耗费大量的物质资源，这明显与“少花钱、多办事，不花钱、办成事”的改革标准相违背。由此，降低改革成本作为从精进区迈向成熟区的关键通道，需要引起此区域内改革主体的高度重视。

类型三，错位区，外显效用的分布形态是高效率-低效果-低成本。处于该区域内的改革主体积极响应中央、省级政府的政策安排，有序推进“放管服”改革战略，形成了数量丰富的改革产出，并且没有造成过多的物质资源消耗，但改革的目标感相对薄弱，对于解决现存问题、实现预期目标并无太多助益，易出现目标错位现象，需要及时纠正。

类型四，风险区，外显效用的分布形态是高效率-低效果-高成本。处于该区域内的改革主体同样积极响应中央、省级政府关于“放管服”改革的战略部署，完成了大量的改革工作，但是这些数量丰富的改革产出却对现实问题的解决和预期目标的实现无太多益处，不仅偏离了改革目标的预期轨道，而且消耗了大量的物质资源。可见，改革主体未能精准把握区域发展实际，长此以往，容易使改革陷入风险之中。

类型五，潜力区，外显效用的分布形态是低效率-高效果-低成本。处于该区域内的改革主体结合地方发展实际设置了精准、明确的改革目标，并在“放管服”改革过程中，严密部署、精准施策，形成了有助于解决现实问题、实现预期目标的高质量改革产出成果，且无须消耗过多的物质资源，基本能够做到人尽其才、物尽其用，但是改革的工作量却不丰富，是“慢工出细活”的典型表现。相较于改革效果和改革成本来说，改革效率是最容易改善的部分，一旦工作效率得到提升，那么该改革主体将会迅速跻身于成熟区的行列。因此，可将之视为最具潜力冲击到成熟区的基本形态。

类型六，目标区，外显效用的分布形态是低效率-高效果-高成本。处于该区域内的改革主体具有清晰、明确的行为目标，在目标的引领下，基本遵循解决现存问题、实现预期目标的改革思路，追求高水平的改革效果。但该区域的主体在一定程度上忽视了对改革效率和改革成本的关注，以致高水平的改革效果往往以牺牲工作效率、消耗大量的物质资源为代价，有违现代政府治理中“少花钱、多办事，不花钱、办成事”的行为标准，需要在未来的改革中予以改善。

类型七，懒政区，外显效用的分布形态是低效率-低效果-低成本。处于该区域内的改革主体很可能缺乏一定的行动力，在“放管服”改革进程中，对地方政府发展实际的认知与把握尚停留在较为初级的阶段，对中央、省级政府层面的相关政策部署消极怠工，改革产出的数量偏少、质量欠佳，对现实问题的解决和预期目标的实现并無太多助益，相应的也不会耗费过多的物质资源，是一种懒政怠政、颇为消极的改革形态。

类型八，噩梦区，外显效用的分布形态是低效率-低效果-高成本。处于该区域内的改革主体在行动力和目标感方面表现得较为羸弱，缺乏对地方政府治理实际的整体性认知，不仅未能形成丰富的改革工作量，而且其改革产出对解决现实问题、实现预期目标也并无太多助益，同时还造成了大量的物质资源消耗，未能做到人尽其才、物尽其用，是完全站立在“少花钱、多办事，不花钱、办成事”对立面的改革形态，是各类改革主体务必坚决抵制的形态。

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责任编辑  刘海巍