县级国资国企改革发展路径研究

福建省国资委、福建省国资管理学会联合调研组

近年来，各地县级政府逐步重视国有资产管理。为更好地推动县级国资监管和国有企业改革发展，逐步完善全省国资“一盘棋”监管“全覆盖”，我们在对福建省县级国资国企调查的基础上，重点对福安市国资国企做了深入调研，通过剖析福安市国资国企现状和改革情况，力求找到适合县级国资的监管模式和国企改革发展的重要路径。

福建省县级国有资产及管理体制基本情况

截至2022年9月，福建省县级经营性国有资产总量19340.17亿元，负债总额12439.66亿元，所有者权益总额6900.51亿元。全省89个县市区，共有国企3658户，职工101881人，全年营业收入1231.13亿元，利润总额-16.87亿元，净利润-24.94亿元。同2016年底数据相比，资产总额、负债总额、所有者权益出现大幅增长。

在县域经济高速发展的背景下，除公共领域的国企外，随着城市建设和区域经济发展的市政建设、旧城改造以及高速公路、开发区、工业园区等基础设施建设聚集了大部分新增国有资产。由于主要是基础设施建设，加之没有有效管理和经营，效益较差。在权益大幅度增长的同时，利润总额和净利润呈现下滑趋势。

随着地方债管理常态化和问责制推出，原有融资模式难以为继。为突破困境，各地政府开始探索新的管理体制和经营管理模式。部分县市区开始设立事业编制的国资管理中心，编制人员少的五六人，多的十余人，并设立党委或党工委，负责县级国有资产的党建工作，反映了县级国资国企改革的新动态。

福安市国有资产监管现状

2019年12月，由宁德市委编办批准，福安市成立“福安市国资与金融服务中心”，为正科级事业单位，负责管理国有资产的日常事务，2021年11月更名为“福安市国资服务中心”，下设综合股、资本运营股、金融股、财务审计股，编制7名。目前下辖城投集团、农垦集团、产投公司三家集团（公司）和一家国投公司。截至2021年12月，四大集团资产总额190.36亿元，负债总额116.68亿元，所有者权益73.68亿元。其中，独立自主开展生产经营活动的商业类资产共35.75亿元，占18.78%；以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务或承担政府性任务等公益类项目和融资平台类资产154.6亿元，占81.22%。

除国资系统企业以外，截至2022年5月，仍有由部门、开发区及乡镇街道管理的企业及经营性资产总额约8.05亿元，负债3.83亿元，所有者权益4.22亿元，其中评估后的资产总额增值4.13亿元，资产总量为12.18亿元。

从福安市看福建省县级国有资产的特点

县级国企的定位不同于央企和省企。在县级政府现有投融体制未根本性改变的情况下，县级国企作为政府融资平台和城市建设的主要力量，其任务主要围绕城市建设发展，服务民生，做好城市建设配套服务，并为此开展融资。福安市国企是以完成市委市政府的任务为主，市场化经营为辅，真正参与市场竞争的国有资产的份额较小。县级国企在区域经济中主要发挥城市建设商作用以及供水供电、污水处理、城市公交等民生服务。

部分企业主要作为地方政府的融资平台。为保障上述投资任务的完成，县级政府会通过划拨土地、房产、资源等，组建一個资产和现金流达到融资标准的企业，辅之以财政补贴等作为还款保证，承担城市建设的融资任务。福建省县一级在2017—2021年5年间分别融资427.82亿元、295.79亿元、441.25亿元、459.84亿元和607.305亿元。县一级每年均有几百亿元的融资，且从融资余额来看，截至2022年9月，县一级融资余额达到5030.17亿元。

县级国企的市场化是有限度的市场化。从福安市资产分布情况看，商业类资产35.75亿元，占18.78%；公益类项目和融资平台类资产154.6亿元，占81.22%。纵览福建省89个县市区，能独立自主走向市场的企业，主要是有资源优势、技术优势、历史传承的紫金矿业、永安林业、片仔癀等，但这类企业毕竟是少数，大部分县级国企对政府的依赖还比较显著，尚未形成有规模、具备市场竞争力的代表性企业，因此这种发展模式难以推广。就福安市而言，参与市场竞争的资产是农垦集团，而农垦集团则依赖有170多年历史的坦洋工夫红茶的品牌优势和当地自然条件形成的茶资源参与市场竞争（该茶1915年与茅台酒同在万国博览会赢得金奖，跻身国际名茶品牌行列，是闽红三大功夫茶之首）。

部分县市区已开展监管模式改革。从调查情况看，不少地方政府意识到需要专门的机构管理国有资产，部分县市区开始设立事业编制的国有资产管理中心，行使出资人职责，开展县级国资监管模式的改革。福安市党委政府也着手推进此类改革，但由于历史债务等原因造成国企和财政难以彻底分割，因此产生双监管模式，即国资管理机构负有日常监管职责，财政负责管理产权、对外开具证明文件等职责，有的监管事务还需要由政府协调二者的关系，避免国资监管失控。

从福安市看福建省县级国有资产管理存在的主要问题

国资监管体制尚未理顺。第一，大部分县级国资管理部门设置为正科级事业单位，人员编制较少、专业性不足等情况普遍，受体制机制和历史原因影响，大部分国资管理机构与财政的关系未完全理顺，县级国资监管责任主体不明确，国资监管力度较弱。第二，因体制原因，大部分县级国有资产长期由主管部门管理，形成分散监管的局面，使得市级国资委对县市区级国资的指导和监督作用难以有效发挥，因此，通过设区市国资委推动县级国资监管体制调整比较困难。

国资监管难以同财政完全剥离。县级国企的定位促使其必须超额融资搞项目，因此依赖财政背书，由于企业负债较多，且无经营管理能力和自我造血功能，后续融资只能靠财政担保，以债养债，导致企业和财政更难分割。由于国企和财政形成捆绑关系，债务难以剥离，因此产生双头管理模式，财政负责对外出具担保证明，国资中心负监管职能，在这之上建立协调决策机构（议事性质的国资委），协调处理重大事项。经改革后，福安市初步理顺市属国资监管体制，但还需在实践中不断完善。

政企不分、政资不分。一方面，县级国企定位不明确，经营方式和盈利模式不清晰，常常作为政府的下属机构而非市场主体存在，基本依赖或依靠政府来项目、来资金、来资源。如福安市四大集团的主要工作是承担市委市政府的公益类工程项目，少部分参与市场竞争，国资国企缺乏主动扩张发展的积极性。福安市城投集团的经营工作计划中，市委市政府发文的重点项目和一般项目占80%，其他经营性项目仅占20%。另一方面，则是企业领导班子的身份问题。县级国企的领导班子大多由各主管部门派驻或交叉任职，造成企业没有自主决定权。城投集团和权属企业班子大多由机关事业单位干部挂职担任，挂职人员工资关系在原单位，工资基本比照行政事业单位发放，缺乏干事创业的积极性。政企不分、政资不分是导致企业缺乏市场竞争动力、造血功能难以提升的重要原因之一。

企业基础管理比较薄弱。一是企业管理制度不健全。大部分县级国企经营管理较松散，涉及到企业经营管理的基础性制度，如各种会议制度、投资管理、项目管理、人力资源管理、产权管理、财务预算管理、审计管理、安全管理等不健全、不完善。项目实施进度和管理偏向政府，企业自身管理权薄弱；二是企业管控力弱。受县级管理体制和人事制度限制，县级国企对权属公司班子无人事任命权，影响集团管控力和执行力。突出表现是政府或主管部门会越过集团，直接向二级企业指派项目。

企业债务风险大。县级国企承担大量政府性投资、建设任务，随着任务叠加，融资额不断增加，债务压力加大，加之近几年还债高峰期逐渐来临，企业的债务风险比较大。福安市的融资任务主要集中在城投集团，截至2021年底，集团融资余额76.07亿元，还有负债1.86亿元，2022年到期的融资额为13.54亿元，还本付息压力大；此外，还存在相当数量的隐性债务，且集团大部分资产不能创造营收和效益，违约风险高。加之年年新增建设项目，投融资风险随时可能引发。

推进县级国有资产改革的建议意见

健全国资监管体系，加强对县级国资监管机构的指导，推动改革。一是深化县级国资监管体制改革。从党委和政府层面自上而下加以推动，进一步明确县级国有资产的监管主体、监管范围和责任主体，加强国资监管机构人员配备，完善监管体制；二是建立健全国资监管组织体系。推动省、市、县三级国资监管体制架构的健全完善和监管职能的落实到位；三是建立信息共享机制。通过建立国资工作一体化平台等手段，构建以省国资委为核心、辐射全省国资国企的信息互联共享平台，推进省、市、县三级国资信息交流工作的制度化、规范化，逐步实现信息互通，数据共享，形成优势互补，联动发展格局。

县级国资监管要依据发展定位探索新模式。由于县级国企的发展定位不同于央企和省企，因此不能照搬中央和省的监管模式。一是有资源优势、历史传承的具备市场竞争力的代表性企业，政府可以通过股权管理企业，保持对此类企业的绝对控股，以保证对企业的监管；二是其他大部分作为政府融资和建设平台存在的企业，要创新監管模式；三是推动县级国资投融资体制改革，实行城市建设的区域市场化。逐步使政府建设项目与财政脱钩，扶持县级国资进入本地市场，以市场化投融资完成政府任务。

加强省市县三级国有资产的合作，引领县级国企改革。加强省市国企与县级国企合作，发挥省属、市属国企资金、管理、运营等资源优势，在市政建设、乡村振兴、文旅康养、资源开发、供水供气、城市公交等方面的合作，促成合作共建，推动县级国企的改革和发展。

整合县级资源，加强统一监管。各县级政府应尽快清理仍由部门管理的经营性资产，根据福建省统一监管的相关文件，划归国资监管部门，实施统一监管。尽快将这部分资产盘活、开发或出售，增加县级国有资产总量，降低县级国资的资产负债率。

根据实际情况，做好国企改革。一是做好企业整合重组和业务调整。推动相同产业、相同功能、业务相近和产业关联、资源相关的权属企业资产重组和业务调整，合理配置有效资源，实现规模化、专业化经营，打造主业突出、结构合理、具有较强竞争力的子公司，解决“小散弱”问题；二是将内部改革重点放在化解企业债务风险、明确主业定位、整合内外资源、完善项目建设和管理、健全法人治理、强化内部管理、规范经营管理等方面；三是由集团统一承接政府项目，进行安排实施，做好分配和分工。

多方化解企业债务风险。一是厘清企业债务债权，严格按国家规定，组织专门人员对现有债务、工程进度进行梳理分析，同时做好债权催收工作；二是及时盘活变现闲置资产、非主业资产以及可供出售的金融资产、股权投资等，换取现金流；三是借新还旧，继续发行企业债。综合考虑企业收入、利润及还本付息等因素，做出短、中、长期融资规划，梳理融资结构，减少融资成本；四是注入部分有效资产，做大企业资产规模，进一步提升融资能力和空间，增加企业现金流，帮助企业化解债务危机。

完善法人治理，强化制度建设。一是完善法人治理。健全完善企业党委、董事会、监事会、经理层，厘清各治理主体权责边界，加快建立各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制；二是加强内部制度建设。着手修订、完善并执行有关制度，包括投融资、运营管理、财务审计、项目管理、风险管理、产权管理、薪酬管理、业绩考核、各职能部门和各岗位职责等规章制度；三是建立市场化选人用人机制。建立集团及子企业领导人员分类分层管理制度，鼓励机关事业单位挂职人员转换身份，以企业身份任职，同时尝试实行职业经理人制度，将专业人才、重要岗位员工按市场化选聘，以及在企业内部产生或市场选聘经理层人员，有序推进市场化用人机制。

（课题组组长：郑默人 课题组成员：邹金仁郭江平 陈雅榕 执笔：陈雅榕 郭江平）