档案资政服务生态系统构成及运行机制研究

归吉官 邵晓瑜/广西民族大学管理学院

在国家作出国家治理体系和治理能力现代化重大部署后，档案事业也积极推进档案治理体系建设。现阶段档案工作参与国家治理地位不高、融合程度不深、工作机制不健全、治理能力不强、作用发挥有限等问题影响并制约着我国档案资政服务的开展。为使档案资政服务优化升级，助力档案事业高质量发展，档案资政服务迫切需要创立一个多要素有机融合、动态发展的，具有嵌入式结构性关系的生态系统，并形成健全的运行机制，促使档案部门与公共决策部门更深层次融合，有力支撑公共决策部门的决策需求。

从生态系统研究来看，由于受到“信息生态”研究的启发，档案学界积极引入生态学理论进行思想探讨，国内学者主要从档案信息生态系统[1-2]、数字档案馆生态系统[3-4]等角度开展了广泛研究，而国外学者则从服务生态系统[5-7]、信息生态系统[8-9]展开研究。关于档案资政研究，目前国内的相关研究主要涉及以下三个方面。一是基础理论研究，主要包括档案资政服务的概念、特性、作用、功能和价值[10-12]；二是实践经验研究，主要涉及现象描述、经验总结以及案例分析等方面[13-14]；三是应用理论与技术研究，主要涉及档案知识库与档案知识工程[15-16]。国外对于档案资政服务的研究则以档案部门参与政府决策治理为主[17-18]。

从现有文献来看，档案资政服务的研究呈现出理论与实践上的点状分布，而且主要聚焦于特定范畴的微观领域，缺乏系统性思维。表现为，一是没有从宏观视角对档案资政服务进行整体性建构，二是缺乏较为系统的理论研究框架。鉴于此，本文从档案资政服务生态系统的内涵、构成要素等基本认知入手，探讨档案资政服务生态系统的结构模型、运行机制及国外典型实践案例，以期为我国档案资政服务高质量发展提供可行性路径，为学界和业界提供参考借鉴。

1 档案资政服务生态系统分析

1.1 档案资政服务生态系统内涵

档案资政服务生态系统是指在一定空间范围内，以决策需求为导向，以档案信息资源为支撑，由档案机构为主导的服务主体、公共决策部门与档案资政服务环境相互作用而形成的具有一定秩序和结构的有机体。其核心强调的是档案资政服务的主体、对象、资源和环境之间不可分割的整体性，其目的在于形成关联共生的档案资政服务系统。

1.2 档案资政服务生态系统构成分析

1.2.1构成要素。档案资政服务生态系统构成要素主要包括主体要素、对象要素、资源要素、环境要素四个方面：档案资政服务主体既有以档案馆为核心的档案机构，同时也包括其他党政机构、市场主体、社会组织等多元主体，共同构成参与档案资政服务的主体簇；档案资政服务对象是指党政机关等公共决策部门，具体包括各级党委和人民政府的决策机构及其决策者；档案资政服务资源是指以档案信息资源为核心，兼顾其他实时、动态的信息资源以及相关设施、设备、技术等软硬件资源；档案资政服务环境主要包括政治生态与治理环境、技术与人文环境等。

1.2.2 系统概念模型。根据上述对档案资政服务生态系统的内涵以及要素构成的分析，可以进一步设计档案资政服务生态系统的概念模型，如图1所示。

图1 档案资政服务生态系统概念模型

档案资政服务的主体、对象、资源、环境在整个生态系统中共联共生。档案资政服务主体是系统中最具能动性的要素，各主体间的协同、协作以及与其他要素的相互作用为档案资政服务生态系统循环有序运转提供了有力保障。服务对象的决策需求是维系档案资政服务生态系统健康运行的重要拉动力，并与服务主体的服务供给或决策支持形成互动。服务资源是服务主体和服务对象实现价值共创的基础性资源，服务主体对其的整合与开发程度和服务对象对其的理解和接受程度在一定程度上制约着档案资政服务效率与效能。服务环境是档案资政服务生态系统生存与发展的土壤，贯穿于整个系统，档案资政服务主体对档案资政服务资源的识别、获取、处理、组织、保存、传递、利用都离不开档案资政服务环境的支持。

2 档案资政服务生态系统运行机制

立足档案资政实际，并结合档案资政服务生态系统的内涵以及构成要素，本文试图从主体、对象、业务、资源等四个层面进一步探索档案资政服务生态系统的运行机制。

2.1 主体层面

2.1.1 组织治理机制。建立组织治理机制可以从内容治理、技术治理和主体治理三个方面入手。首先，内容治理主要聚焦于规范化和时效性。档案部门需要加以明确档案资政职责、完善档案资政内设机构以及档案资政保障措施等方面的“自律”建设，而且要适时调整和更新“自律”内容。还要善于运用以法律法规为核心的“他律”能力进行档案资政服务建设，通过组织间的沟通促进法规制度政策间的有效衔接和协同。其次，技术治理主要是档案部门借助区块链、云计算、大数据、人工智能等新一代技术保障档案资政服务的可及性、有效性和精准性。最后，主体治理要求在档案资政服务中强化“合纵连横”的能力。提高“合纵”能力，消解原有档案管理体制中条块分割的壁垒，加强纵向主体组织的可塑性，提升档案资政服务效率。提高“连横”能力，集聚档案部门可以联合的力量，充实档案部门的社会影响矩阵，以资源互补、优势互鉴、地区互助等方式提升横向组织主体的可塑性，强化档案资政服务效能。

2.1.2 协同联动机制。协同联动机制主要包括政策联动、制度联动、资源联动三个方面。首先，政策联动实质上是顶层设计，是以联动政策制定和联动资源整合为导向，指引档案资政服务发展方向的同时提供政策支持。其次，制度联动是在宏观政策的导向下根据档案资政服务的发展需要制定的，是对政策的细化和具体化。最后，资源联动就是指运用整体效应的原理与方法，在协同联动机制目标的引领下，优化档案资政服务的各项资源，提高资源利用的有效性，减少资源的浪费。

2.2 对象层面

2.2.1 需求调研机制。在开展档案资政服务之前，档案部门应全面准确地了解和把握公共决策部门不同类型、不同层次的决策需求特点与变化规律。需求调研机制可以从“明确调研目的、深入调研分析、调研成果转化”三个环节来分析。首先，目标是档案资政服务调研的旗帜和方向。只有对其进行细致全面的调研，准确掌握其决策需求及与档案支持决策的关联度，才能不断提高档案资政服务的可获取性、精准性和共享性，更好地满足公共决策部门的决策需求，实现档案资政服务与公共决策部门的互嵌交融和相互认同。其次，需求调研是基础，研究才是关键。由于需求调研所获得的材料是零星的、表面的，缺乏系统性和操作性，这就需要档案部门对其进行深入调研分析，总结出其蕴含的规律。只有把握其规律特点和发展趋势，才能使档案资政服务供给与公共决策需求实现精确匹配。最后，衡量调研成效关键是要看需求调研成果的转化和运用。在档案资政服务需求调研过程中，必须坚持问题导向、目标导向、结果导向，要让调研成果转化成为档案部门支持公共决策的方向标。

2.2.2 需求反馈机制。需求反馈机制的着力点主要集中在“构建反馈体系、搭建反馈平台、完善反馈流程”三部分。首先，通过建立健全决策需求反馈体系，可以使档案支持决策工作更具整体性和系统性，使档案资政服务责任更加明确。构建决策需求反馈体系可以通过完善决策需求反馈结构，加强决策需求反馈制度建设，健全决策需求反馈系统保障三方面来入手。其次，建立互联互通的决策需求反馈平台，助力档案资政的精准服务。平台可借助机器学习技术，调取公共决策部门决策需求数据，构建决策需求监测模型，实时研判公共决策部门决策需求变化的重点及趋势。最后，优化完善决策需求反馈流程。通过对反馈信息链上的流程与技术优化，实现对决策需求反馈意见的分类、整合和检索。

2.3 业务层面

2.3.1 共建共享机制。一是以多方主辅协同实现主体共建。以多方主体为核心，以档案部门为主导，根据各主体部门性质的不同，分类予职、按需赋责，建立上下贯通、内外联动、集约高效的共建机制。二是以资源人才同筑实现资源共享。档案部门在共建共享过程中，需要以资政内容为中心，在资源、平台、人才、制度等方面来实现共建共享，保障档案资政服务的有效性与可及性。三是探索全方位、多领域、深层次的共建共享实现价值共创。以档案部门为主导、其他主体全面参与的共建共享，最终是要在档案资政服务中实现价值共创。

2.3.2 绩效评估机制。一是完善绩效指标设计。加强对服务主体的考评，将服务满意度和公平性等社会价值因素纳入指标体系，将绩效评估与激励奖惩、监督管理相结合，评估结果与资金预算挂钩。二是进行绩效监控[19]。在绩效目标的指引下，通过对档案资政服务实施绩效管理，并对实施效果进行不断的监测与控制，适时发现和矫正档案资政服务绩效目标完成进程中的各种偏差，确保服务目标实现的过程。三是构建绩效评估体系。档案部门可采用“目标—过程—结果”绩效评估模式，坚持差异化评估，对不同的目标采取不同的行动策略。在共性指标和个性指标兼顾原则下，探索建立多元的综合绩效评价体系，同时对每项指标进行权重分配[20]。

2.4 资源层面

2.4.1 组织人员规划机制。一是完善岗位配置。根据档案部门内部与资政服务环境的变化，对人员的获取、配置、使用以及各个环节进行职能性的策划。二是建立组织人员标准化体系。档案部门通过明确和细化部门人员的岗位职责，对各岗位的制度、标准、流程进行统一，实行档案资政服务标准制度。三是培养持续性发展资政人才。档案部门可以通过开设培训课程、组织人才培训、举办知识讲座等形式，打造多元丰富的“组织人员共同体”[21]，培育“一专多能”的档案资政服务专业队伍。

2.4.2 资源有效供给机制。一是建设数字化多元供给渠道。充分运用数字网络技术，将档案资政服务功能模块嵌入数字政府建设，建立档案部门与公共决策部门良好互动的长效关系。二是打造高效运行的供给系统。该系统可以实现纵向与横向、本地与异地多维交互式供给和循环式供给。三是制定科学合理的供给制度。从顶层设计出发，制定档案资政服务资源供给制度标准，通过制度保障机制运行。

2.4.3 技术创新驱动机制。

一是构造智能化档案资政场景。可以依托大数据、自然语言处理等技术对档案信息内容进行自动关联与聚类，同时借助虚拟现实和三维可视化等技术对档案信息资源及其知识化成果进行多维度展示，实现可视化资政服务。二是增强资政技术创新研发能力。以“新基建”为契机，加强与其他技术行业创新合作，提升档案资政服务技术创新链和价值链发展水平。三是优化技术创新管理机制，提升技术创新驱动效率。档案部门在技术创新过程中，应该实现数据智能化管理转变，全面推进资政服务信息化，建立开放灵活的“产学研用”工作机制。

3 国外档案资政服务多案例分析

3.1 德国：强化顶层设计和各方统筹

德国联邦档案馆是德意志联邦共和国的最高联邦当局之一，它有法律授权长期保护联邦政府档案材料的职责[22]，为公共决策部门提供档案资政服务发挥着重要作用。由于各项政策、制度的引领，德国联邦档案馆在组织治理方面能够制定统一的工作规范和管理标准，采用一致的数字化框架、体系。联邦档案馆在国家档案资源体系中的主导地位，也赋予其得天独厚的档案资政服务优势和更加多维的档案资政服务导向。

德国联邦档案馆和有关机构协同联动，助力政府治国理政。2007年起，该馆以馆藏国家分裂时期档案为资源基础开发门户网站，协同国际寻人服务局、联邦协会等对纳粹受害者情况进行查询与确认，帮助众多纳粹受害者获得国际组织资金赔偿的资格，从而维护国家利益[23]。

3.2 英国：形成供需良性互动和相互匹配

英国国家档案馆（NAUK）以丰富的档案馆藏为依托，通过大数据技术向政府提供实时的专业意见。在需求调研方面，NAUK善于运用大数据技术对公共决策部门的需求数据进行深度挖掘，准确把握其规律特点快速判断当前趋势[24]。NAUK衡量需求调研成效的关键是看调研成果的转化和运用，在需求调研中倡导各部门加强数据交流以及各项合作，以确保需求调研成果能够及时上报为决策部署，使其转化为具体措施，为政府决策有效实施提供更为准确的数据支撑。

在需求反馈方面，NAUK成立了“咨询委员会”，该委员会在职责范围内会定期收集需要反馈的信息和要求，并在分析研究的基础上利用系统整合需求反馈报告，为档案部门资政服务工作的调整及时提供依据。此外，NAUK在其网站上搭建需求反馈平台，专门设立“信息反馈”栏目[25]。在此平台上公共决策部门可以实现与档案馆的双向沟通和实时互动，公共决策部门可在线反馈和报告所遇到的任何问题。工作人员会以月为单位，对其需求反馈进行反思总结，及时制定调整对策优化资政服务。

3.3 美国：组织变革和技术创新双管齐下

美国国家档案馆（NARA）作为美国保管联邦政府档案文件的机构，其核心职能定位为提供利用和对外服务。在组织规划方面，在2010年，为了响应总统关于“重组政府，给民众一个更有能力和效率的政府”的号召，NARA就启动了组织变革计划，重要内容之一就是建立一个需求导向型组织，改变原有的组织架构和工作流程，更好地服务美国政府的公共决策需求。

技术创新方面，NARA善于运用大数据技术，以用户为中心形成数据分析模型，可以将用户的偏好和习惯通过大数据获取和分析，使用户的形象变得更为具象、清晰、可测量，挖掘到的用户行为分析结果也很快运用到档案资政服务中。