我国金融监管科技发展战略研究

柴洪峰， 王 帅，， 涂晓军， 孙 权， 吴 杰， 马小峰，曾大军， 郑晓龙，何赛克， 才 华， 李智鑫， 陈璐瑀

（1.复旦大学 计算机科学技术学院，上海 200433；2.中国银联股份有限公司 电子商务与电子支付国家工程研究中心，上海 201201；3.同济大学 电子与信息工程学院，上海200092；4.中国科学院自动化研究所 复杂系统管理与控制国家重点实验室，北京 100190）

1 引言

当前，数字技术与金融业务深度融合，已成为金融业高质量发展的重要驱动力［1］。然而，科技在为金融发展注入新活力的同时，也使得金融风险更加隐蔽、复杂、多变，给金融监管带来了严峻挑战。金融监管科技为丰富监管手段、提升监管效能、降低合规成本提供了有力的技术和工具支撑，因此近年来受到发达国家金融监管当局的高度关注［2］。

加快发展监管科技、强化数字化监管能力建设，对于规范和引导我国金融业健康稳定发展，具有紧迫性和长远意义。目前，国内已有一些学者对监管科技做了研究探索。杨宇焰［3］在对国内外监管科技发展情况进行了评述的基础上，对监管科技的发展前景做了展望并提出政策建议。杜宁和赵骏［4］从适应数字经济与数字金融发展的角度，探讨了金融监管科技有望发挥的重要作用。杨东［5］在分析金融科技监管的双维逻辑基础上，提出科技驱动型监管的实现路径。

为推动新形势下我国金融监管科技高质量发展，2021年中国工程院正式启动了“我国金融科技创新监管工具智能化发展战略研究”咨询项目，目的是对我国监管科技发展进行科学谋划和系统设计。本文作为咨询项目的学术性成果展示，旨在对监管科技发展历程、概念及应用进行分析，从现状角度梳理我国监管科技发展面临的挑战，研究提出我国金融监管科技的发展战略、对策建议与保障措施。本文紧扣时代主题、契合当下热点，具有前瞻性、战略性、探索性，一定程度上填补了我国在相关领域的战略研究空白，并为金融管理部门、监管机构、金融机构等发展和应用监管科技提供了理论支撑。

本文的组织结构为：系统分析了国（境）内外金融监管科技发展现状，凝练总结我国监管科技发展面临的不足和挑战；对我国金融监管科技发展进行了战略布局，包括基本原则、发展目标、技术发展战略等；研究并提出相关的对策建议与保障措施。

2 金融监管科技发展现状

2.1 国（境）外监管科技发展概述

2.1.1 监管科技发展历程

监管科技（regulationtechnology，RegTech）是基于大数据、云计算、人工智能、区块链等技术为代表的新兴科技，主要用于维护金融体系的安全稳定、实现金融机构的稳健运营以及保护金融消费者权利［3］。纵观国际金融监管发展史，监管科技在金融发展、监管改革和科技进步三重因素共同推动下不断演进。以时间为序，监管科技可分为1.0、2.0和3.0三个阶段［6］：

（1）监管科技1.0（上世纪80年代—2008年金融危机）

上世纪80年代以来，金融机构进入快速扩张期，金融服务范围从国内延伸到国际。此时监管科技主要依赖金融工程和量化风险模型，一方面支持经济和金融的全球化，减少跨境金融风险；另一方面辅助金融机构进行量化风险管理，满足合规要求。该阶段仅仅是监管科技的初步应用，无法对金融风险进行有效的察觉和警示。

（2）监管科技2.0（2008年金融危机—2015年）

2008年国际金融危机引起了监管部门高度重视，“巴塞尔协议III”、全球法人机构识别编码（LEI）体系、金融稳定委员会（FSB）等相继推出和成立，同时加大对违规机构的惩罚力度。该阶段，为了应对不断增加的合规成本，金融机构纷纷加大对以了解你的客户（KYC）、反洗钱、审慎监管报送、账户风险管理为代表的合规科技的投入力度，采用数字化及自动化程序来满足监管要求。

（3）监管科技3.0（2015年至今）

2015年之后，监管科技主要致力于实现从“事后监管”向“实时监管”、从“旁路监管”向“主动干预”的转变。人工智能、大数据、区块链等新兴技术开始被应用到金融监管领域，初步建立起数据、算法、算力驱动的监管体系，促进了监管部门和被监管对象之间的良性互动。该阶段监管科技应用主要集中在监管资料数字化、政策建模、预测编码、自动化监管报告、风险量化和大数据分析工具等。

近年来，国（境）外金融监管部门和金融机构高度重视监管科技在监管合规领域中的应用。例如，利用基于人工智能技术的风控引擎来提升商业银行信贷投放精准度，利用物联网技术核查企业动产抵押真实性，利用区块链技术激励各相关机构引入外部验证数据，辅以隐私增强计算技术保障外部数据的按次按用途使用等。英国金融行为监管局（FCA）、美国金融业监管局（FINRA）、新加坡金融管理局（MAS）等相继推出了各自的数字化监管平台，并在监管实践中发挥了一定效果［7］。

2.1.2 国（境）外“监管沙箱”

如何在鼓励金融创新的同时防范金融风险，是各国金融监管当局面临的永恒主题和共性难题。为平衡金融创新与风险防范，英国金融行为监管局（FCA）于2015年率先提出“监管沙箱”（regulatory sandbox）理念并将其付诸实践。按照FCA 的定义，监管沙箱是指监管部门在法律授权范围内，根据业务风险程度和影响面，按照适度简化的准入标准和流程，允许金融机构、金融科技企业等在有限牌照下，利用真实或虚拟的市场环境开展业务测试。测试通过后，再依照现行法律法规获得相关资质和牌照，并纳入正常监管范围［8］。

不同于传统的、依赖于报表的金融监管工具（如资本充足率、流动性覆盖率、杠杆率等），“监管沙箱”是一种金融产品创新测试机制，该机制提供了一个真实缩小版金融市场和适度宽松版监管环境。监管当局在该环境中实现对金融科技新产品、新服务、新商业模式的测试，在综合评估风险和收益后决定被测项目能否大面积推广应用。同时，“监管沙箱”还可帮助监管部门判断是否需要调整和优化现有监管规则，并据此采取措施以实现在风险可控前提下促进金融创新的目的。

“监管沙箱”的诞生，是英国对未来金融顶层设计的反映之一，透射出其应时而变的监管理念，并辅之以监管体系和监管规制的变革。据不完全统计，目前全球已有约40个国家和地区推出了各自的“监管沙箱”。除英国外，澳大利亚、新加坡、中国香港在沙箱制度与实践方面走在国际前列。作为一种金融创新测试机制，“监管沙箱”与“监管科技”协同配合，共同促进金融科技健康稳定发展。

2.2 我国监管科技发展概述

2.2.1 我国“监管科技”的提出

我国官方首次提出“监管科技”是在2017年5月中国人民银行成立金融科技委员会时，会议指出要强化监管科技应用实践，积极利用大数据、人工智能、云计算等技术丰富金融监管手段，提升跨行业、跨市场交叉型金融风险的甄别、防范和化解能力。在2017年6月发布的《中国金融业信息技术“十三五”发展规划》中，也指出监管科技是基于大数据、人工智能等技术的穿透式监管方法，旨在提升监管部门对跨行业、跨市场交叉型金融产品的监管，提升金融风险甄别、防范与化解能力［9］。

近年来，我国金融监管部门开始探索将人工智能、大数据、云计算等监管科技手段应用到监管实践中，赋能金融监管工作提质增效。以中国人民银行反洗钱监测分析二代系统、中国银保监会检查分析系统（EAST系统）、上海证券交易所市场监察系统等为典型代表，我国监管科技已在防范金融风险方面发挥自身独特作用。

2.2.2 我国“金融科技创新监管工具”

在借鉴国（境）外主流“监管沙箱”设计理念和运行模式，并结合我国国情的基础上，中国人民银行于2019年12月在北京率先开启“金融科技创新监管试点”，旨在探索出一条既能守住安全底线、又能包容合理创新、高度适配我国国情又与国际接轨的金融科技监管之路，有效破解创新监管面临的“一管就死、一放就乱”困局，规范和引导金融科技创新健康有序发展［10，11］。2020年10月，中国人民银行正式发布《中国金融科技创新监管工具白皮书》，并进一步扩大了创新监管试点范围。

我国金融科技创新监管工具的设计思路包含三个层面：一是划定刚性底线。以现行法律法规、部门规章、基础规范性文件为准绳，明确守正创新红线。二是设置柔性边界。运用信息披露、公众监督等柔性监管方式，让金融消费者参与到金融科技治理，为金融科技营造适度宽松的发展环境。三是预留创新空间。在守住安全底线的基础上，最大限度运用现代数字技术赋能金融提质增效，给真正有价值的创新预留足够空间［12］。

目前，各地金融科技创新监管试点进展顺利，试点项目在提升普惠金融服务水平、推动金融机构数字化转型、夯实金融安全基础、防范金融风险等方面取得了明显成效。截至2022年1月，全国有近30个省市开展了创新监管试点，累计已有140余项创新应用“入箱”测试。未来，我国金融科技创新监管工具将在更大范围内发挥积极作用，助力数字金融健康可持续发展，提升金融科技赋能实体经济的效能。由于创新监管工具需要监管科技作为底层技术支撑，监管科技未来将发挥重要作用。

2.2.3 我国监管科技发展面临的挑战

（1）规划布局和法律标准制定相对滞后

规划布局方面，从中央和地方金融监管部门的探索和实践来看，我国目前尚缺乏监管科技发展与应用的总体规划。不同部门、不同地区的监管信息系统各自为政，无法打通使用，难以在防范金融风险、保护金融消费者等方面形成合力。

法律方面，对于如何防范科技在监管应用中的风险和边界、如何平衡权利出让和便利等问题，依然缺乏相关法律法规指导；标准方面，国内尚未对监管科技产品和服务制定统一完善的标准体系，制约了相关产品及解决方案的开发、设计和推广。

（2）科技发展水平有待提高

基础研究方面，目前我国尚未形成完整的监管科技理论体系，许多基础性、理论性问题和关键技术尚未攻克。应用研究方面，虽然监管科技已在部分金融监管机构上线并在风险防范、辅助决策等方面发挥了一定作用，但总体来看，监管科技整体发展水平仍有很大提升空间。

产业发展方面，虽有个别科技企业在将大数据、人工智能、区块链等应用于监管领域有所创新，但大部分还处于起步摸索阶段，多数应用仍体现在概念创新上，能够真正服务于金融监管的技术和产品依然凤毛麟角，上下游产业生态尚未形成。

（3）技术本身可能带来的风险

监管科技整体处于发展初期，其在金融监管中的应用是否会引发新的风险尚未可知。例如，云服务使得数据所有权、管理权和使用权相分离，一旦出现黑客攻击所导致的数据被篡改、系统崩溃等事件，将引发不可预期的严重后果；大数据技术体量大、类型多、涉及范围广、处理链条长等特点使得其遭受攻击的风险更大。因此，新技术应用效果有待进一步观察验证。

在此基础上，应高度重视算法监管问题。算法并非具有技术中立性，其本身蕴含了设计者的价值判断。监管机构研发和使用监管科技程序及系统过程中，要警惕算法是否掺杂了自身歧视或与法律伦理相冲突的含义，同时要关注算法黑盒和人工智能可解释性等问题。

（4）数据孤岛与隐私保护问题

监管科技需要海量数据作为支撑，数据共享问题亟待解决。一方面，出于商业竞争、市场份额和成本控制需要，金融机构缺乏数据共享的内在动力，这种弱共享性可能会让监管科技产品和服务因数据缺乏而产生底层算法或逻辑缺陷，进而导致监管决策出现偏差、遗漏等问题；另一方面，监管机构和其他部门在数据理解、管理、规范等方面尚未统一，客观上导致了数据碎片化、条块化，降低了监管工作效率。并且随着公众隐私意识的崛起和法律法规的完善，监管数据获取难、质量参差不齐、开放应用性弱等问题愈发凸显。

（5）复合型人才紧缺

监管科技的发展需要一批既熟悉金融监管又了解信息科技的交叉复合型人才。但就目前情况而言，精通软件编程、具备科技手段的技术人员不熟悉金融市场和监管规则，而拥有金融、法律等专业背景的人员又难以同时掌握大数据、人工智能等新兴科技的基本原理和技术特点。复合型人才的缺乏，容易导致在监管科技解决方案开发过程中产生理解偏差，影响相关产品及服务的研发进度和质量，进而降低监管科技在运用和实施过程中的效果。

（6）“隐形监管者”问题

目前我国监管科技开发形式多样，除监管机构独立研发外，也有监管机构与科技公司联合研发，还有监管部门将监管平台外包给第三方科技公司开发。这会带来如下问题：一是监管机构若将核心系统完全外包，则会导致其难以掌握相关技术的核心算法和设计规则，丧失监管主动性。二是受委托的科技公司可能利用其技术优势为自身开辟监管后门，造成监管套利和道德风险。三是技术与数据垄断现象，有可能使得大型科技公司代替监管机构成为“隐形监管者”，引发不正当竞争，造成金融风险和监管漏洞。

3 我国金融监管科技发展战略

3.1 基本原则与发展目标

（1）基本原则

科技引领。强化金融监管的科技武装、数据加持，加快监管数字化转型，运用科技手段不断增强金融风险识别监测、分析预警能力，深化数字技术在金融监管中的应用。

需求驱动。监管科技旨在利用先进技术辅助监管工作，促进监管模式创新，应充分分析和把握金融监管部门、金融机构的需求和痛点，实现监管科技建设的有的放矢。

守正创新。正确把握监管科技核心与本质，在符合法律法规、监管规则、安全要求的前提下，借助新兴科技提升金融监管效能和管理水平，保障各类金融创新不偏离正确轨道。

开放包容。加强跨部门、跨地域、跨层级的监管科技融合应用，推动各类监管平台和系统互联互通，拓宽监管科技生态边界，深化“政用产学研”协同，形成开放包容、互利共赢的发展格局。

（2）发展目标

到“十四五”末，我国监管科技发展的“四梁八柱”基本建立，金融监管领域科技应用能力显著增强，基本实现监管与科技的有效融合、协调发展，监管科技发展跻身国际领先水平，其中：

技术研究与应用更加深化。监管科技关键软硬件技术研究持续深入、场景适配度不断增强、成果转化更加通畅。各类监管科技新产品、新服务不断涌现，安全、可控、先进的监管科技应用体系基本形成［13］。

金融风控水平显著提升。监管科技支撑能力和数字化监管水平持续提升，自主可控的数字化监管平台建设稳步推进，金融风险技防能力大幅提高，金融监管效能和金融机构合规水平持续改善。

相关配套支撑不断完善。监管科技法律法规和规章制度日益健全，现代化科技治理架构不断完善，科技伦理水平显著提高，与金融监管数字化转型相适配的人才、数据、标准体系更加完备。

监管科技产业繁荣发展。引育一批具有国际知名度和影响力的监管科技市场主体，行业组织和专业机构对监管科技发展的支撑作用不断强化，监管科技产业生态初步形成。

3.2 监管科技技术发展战略

（1）加快关键技术研发及监管平台建设

技术研发方面，面对金融科技风险复杂多变、产品日新月异等形势，应加快监管科技理论与技术研究。建议监管部门、金融机构、科研院所等加大监管科技相关基础理论、共性关键技术、社会公益性技术研发投入，着力攻克“卡脖子”技术难题，形成一批自主可控、国际领先的创新型金融监管技术、系统和工具。

平台建设方面，建议在充分论证基础上，有序推动监管科技基础设施和监管信息平台建设，构建包括事前监测预警、事中动态监控、事后应急处置在内的全流程监管模式［14］（如图1所示），形成对金融监管工作全面、全流程的支持。建议平台建设初期可借鉴“沙箱试点”机制，选取跨境赌博、电信诈骗和非法集资等场景，对平台的功能性、适用性、匹配度等进行评测，持续规范并优化技术选型和应用模型，试点成熟后推广到更多监管场景。

图1 事前事中事后全流程监管模式

（2）利用监管科技构筑金融风险预警体系

针对金融风险呈现出的新特征，积极利用监管科技建立风险预警体系，提升监管工作的前瞻性、主动性，筑牢风险防控底线。建议金融监管部门：一是通过自建或共建大数据平台，实时搜集金融行业数据，构建包括“资金”“业务”“关联人员”在内的风险分析模型。二是采用复杂网络、知识图谱等技术，深度挖掘金融机构间关联关系，完整呈现金融风险传导路径和演变趋势。三是利用文本挖掘、语义分析等方法，将海量非结构化数据转化为结构化数据，为风险分析和预警提供数据支撑。四是发挥区块链技术的自组织、自协同、自约束效应，促进被监管对象拥抱监管、主动合规，形成健康自律的监管生态［15］。

（3）重视新技术应用风险防范

安全是监管科技健康发展的生命线，要牢固树立安全发展观，做好监管科技新技术应用的风险防范。建议金融监管部门：一是适度保持监管弹性，探索建立一套适应技术创新、可灵活调整的监管框架，既防止机械化算法阻碍金融创新步伐，又维护金融市场稳定运行。二是强化算法监管与安全管控，建立健全监管科技系统应用的更新更正机制，加强预期目标与实际结果之间的对比验证，提升监管科技的可信度与可靠性。三是加快构建监管科技产品适应度、匹配度和成熟度的认证评估体系，同时针对监管科技的技术适用性和安全性开展场景化试验，系统梳理和总结相关评判指标体系和规则标准，以此强化技术自身优化和合理规避。

建议加强监管科技伦理建设。研究制定符合国情、与国际接轨的监管科技伦理制度规则，健全多方参与、协同共治的监管科技伦理体系。金融管理部门和监管机构履行监管科技伦理管理主体责任，建立伦理审查、信息披露等常态化工作机制，提前预防、主动化解监管科技活动伦理风险，严防技术滥用。行业组织发挥自律作用，出台相关自律公约和行动指南，筑牢监管科技自律防线。从业人员自发遵守监管科技伦理要求，主动学习监管科技伦理知识，自觉践行监管科技伦理原则［16］。

4 对策建议与保障措施

4.1 对策建议

（1）加强监管科技发展顶层设计和机制保障

制度建设方面，一是建议中国人民银行等金融管理部门从顶层设计角度整体谋划，从监管目标、基础架构、技术应用等方面制定和完善监管科技发展基本规则体系。二是重视规划引领，建立健全发展纲要、发展框架、发展目标、重点任务和保障措施。为有效发挥组织协调作用，建议在国务院金融稳定发展委员会的统一领导下，由中国人民银行金融科技委员会牵头建立监管科技发展规划和统筹协调机制。

机制保障方面，一是建议立法部门逐步出台监管科技在防范金融风险、保障金融机构稳健运行、保护消费者权益等方面的法律法规。二是探索制定监管科技管理办法，对监管数据采集、报送和风险智能评估等提供制度保障，做好新兴技术与传统监管手段的有效衔接和有机融合。三是强化标准供给，统筹监管科技国家标准、行业标准和团体标准的制定和发布，充分发挥标准化工作对提升金融监管水平的重要作用。

（2）完善相关配套促进措施

政策扶持方面，建议政府部门通过专项补贴、税收优惠、研发费用加计扣除等途径，促进资金、人才和技术向监管科技领域流动。政企合作方面，支持监管部门与成熟技术提供商开展合作，但考虑到监管工作的特殊性，监管机构需高度重视相关产品的设计、运维和迭代问题，防止“隐形监管者”出现。数据共享方面，建议由中国人民银行金融科技委员会统筹数据开放共享工作，制定数据共享、数据脱敏相关制度和实施规范，对监管数据进行分级分类管理，推动数据要素合理流动与高效利用。生态建设方面，建议发挥行业协会作用，构建一个涵盖监管部门、金融机构、技术研发企业、检测认证机构、投融资机构和学术界的平台，推动形成监管科技创新生态。

（3）深化人才培养与国际合作

人才培养方面，建议监管部门深化与高等院校合作，充分利用高校学术资源对学生开展跨专业教育，造就一批既通晓监管规则，又熟悉数字技术的交叉复合型人才，从源头上纾解监管科技人才紧缺问题。同时，监管部门应重视技术型人才引进，并加大对监管人员的技术培训，持续保持监管人员对新兴技术、产品和业态的学习能力，使监管始终跟上创新步伐。

国际合作方面，建议一方面通过“引进来”方式，吸收借鉴国外成熟的监管科技理念、方法和技术（包括网络架构、硬件设备、底层技术等），助力我国监管科技发展和基础设施建设；另一方面坚持“走出去”战略，积极参与诸如全球金融创新网络（GFIN）等国际监管合作组织，实现国内外监管科技理念、步调与标准的统一，防止出现跨境监管套利。

4.2 保障措施

（1）加强组织统筹

加强党对监管科技工作的全面领导，从战略高度和全局角度充分认识发展监管科技对于我国金融稳定发展的重要意义。立足实际、科学谋划、统筹协调，相关部门根据职能定位研究制定实施办法、完善配套政策措施，形成监管部门、金融机构、产业主体、社会组织密切配合、协同推进的工作格局，有力提升新时期金融监管领域科技创新能力。

（2）强化支撑保障

建立健全与监管科技发展相适应的支撑保障体系，加大政策扶持和资金投入，重点支持监管科技基础、共性和关键技术研发及重大应用示范、公共服务平台建设等。在数字治理体系建设上不断创新，主动应用数字技术发展治理科技、提升数字监管能力。激发监管部门、金融机构、科技公司等的内生发展动力，探索监管与科技资源对接新机制，构建全链条、全方位的监管科技产业生态。加强监管科技伦理建设、算法监管和安全管控。扎实做好人才培养，有效拓展国际合作。

（3）注重试点示范

针对监管薄弱环节和瓶颈问题，围绕平台经济反垄断、区域数据资产管理、双碳目标监管、区域经济风险监控等领域开展试点示范。在依法合规、风险可控前提下探索监管数字化转型最佳实践与最优路径。注重实践积累和经验总结，形成一批可复制、可推广的监管科技样板项目、典型做法、模范机构和示范区域。发挥好试点工作对全局性转型升级的示范带动作用，全面推进金融监管数字化、智能化转型。

（4）营造良好环境

健全知识产权、科研管理、成果评价等方面的体制机制，着力提升金融监管机构科技创新与应用的能力和水平，以数字化的公正监管来促进数字经济生态更加安全、包容、开放。加强行业自律管理，发挥行业协会桥梁纽带作用，推动金融机构强化合规意识、增强合规本领。加强舆论引导，开展多形式、多层次的监管科技知识普及，提升公众金融素养及风险意识，为监管科技发展创造良好的社会环境和舆论氛围。

5 结语

科技已成为金融创新的核心驱动力，为金融业发展注入强劲动力，也带来了一系列新的风险特征。如何在鼓励金融创新的同时，防范金融风险、维护金融安全，是各国金融监管部门面临的重要课题和共性难题。当前，以“监管科技”来应对“金融科技”的潜在风险，已成为发达国家金融监管部门的主要关注热点和发力方向。加快发展监管科技、强化数字化监管能力建设，对于规范和引导我国金融业健康稳定发展，具有紧迫性和长远意义。

依托中国工程院战略咨询项目，本文对我国金融监管科技发展做了顶层设计与系统谋划，从基本原则、发展目标、技术发展、平台建设、风险防范等方面对我国金融监管科技发展进行了战略布局，研究并提出针对性的对策建议和保障措施，对于我国监管科技未来发展应用具有一定的参考借鉴意义。