建构金融投资风险合规管理体系的探究

2023-06-15林木明

职工法律天地·上半月 2023年4期

林木明

党的二十大报告在擘画新时代经济宏伟画卷的第四点展现了习近平经济思想的精髓，指出新时代要“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”。最高人民检察院从大局谋篇，高质量践行习近平经济思想，依法能动履职，营造安商惠企法治化环境。经过一年多的企业合规改革试点磨练，2021年6月，最高人民检察院联合财政部、国务院国资委、全国工商联等八部门发布《关于建立涉案企业合规第三方机制的指导意见（试行）》（以下简称《合规指导意见》），探索“检察主导、各方参与、客观中立、强化监督”的第三方监管机制模式。2022年3月以来，涉案企业合规改革在全国推开，合规改革成绩斐然、可圈可点。然而，涉案企业合规改革牵扯的深层次顽疾亟需补强，如何建构金融投资风险合规管理体系亦亟待金融学界和实务界研究解决。

一、金融投资风险合规管理体系的应有之义

溯源党的二十大报告关于国家金融安全的要义，适时建立健全金融投资风险合规管理体系，是国家金融投资战略的重大举措，应当包含以下内容。

（一）合规管理的概念

界定“合规管理”的概念可以参考《中央企业合规管理办法》第三条的内容，合规管理是指企业以有效防控合规风险为目的，以提升依法合规经营管理水平为导向，以企业经营管理行为和员工履职行为为对象，开展的包括建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责等有组织、有计划的管理活动。

（二）金融投资风险合规管理的概念

结合《中央企业合规管理办法》第三条的规定，金融投资风险合规管理的概念应当蕴含两点：一是金融投资企业、组织内部应当把遵纪守法转化为企业、组织内部的规矩、制度，以督促其按照预先制定的合规制度体系，合法合规经营。二是金融投资企业、组织外部要建立奖善罚堕机制。激励方面：在合法合规的前提下，对那些预制合规制度得力、效果明显的企业、组织，检察机关可以给予宽大处理，结合实情采取不起诉或从轻处罚的决定；惩罚方面：检察机关对那些只顾及追求盈利、阳奉阴违、缺乏制度建设和长远合规计划的企业、组织，则要依法依规加大惩罚力度，从而强力纠正其投机取巧、知法犯法的错误行为。金融投资风险合规管理就是以习近平经济思想为指针探索合规经营新路径，引导涉案企业、组织改变经营治理理念，重塑合规发展经济的管理结构，不断提升其应对行政、刑事法律风险的防控能力，形成常态化、行之有效的企业合规机制。

（三）金融投资风险合规管理体系的组成要素

结合习近平经济思想，分析金融投资风险合规管理体系应当包含以下组成要素。

1.金融投资风险合规管理体系应当包含金融投资企业、组织的合规督查和金融投资风险管理两大板块的规范与制度体系。一方面在企业内部强调依法合规经营、保证金融投资项目合法合规。另一方面，引入人民检察机关督查金融投资企业、组织的重大经营活动，避免金融投资行为偏离法律、法规。

2.金融投资风险合规管理体系应当配套相应的专职部门和专业人员。首先，应当配套精简得力的机构和职员。其次，应当强化金融风控合规意识，培育依法合规进行金融投资的企业文化。最后，将金融投资风险合规管理融入企业决策、执行、监督、反馈等流程，确保金融投资风险得到良性管控。

3.金融投资风险合规管理体系应当配备第三方督查机制以强化金融风险管控的效力，凸显风险合规管理的长远性与时效性。

二、金融投资风险合规管理体系现存的短板

金融投资风险合规管理是金融业界联合人民检察院落实习近平经济思想的一种尝试，然而，它依然处于摸索阶段，还要查找短板及时补强。

（一）缺失金融投资风险合规管理的法律规则体系

目前，金融投资风险合规管理还停留在分散的内部文件阶段，尚未颁布实定法。其欠缺主要有两方面：一是我国《刑法》《刑事诉讼法》均无金融投资企业合规的明文规定。尽管我国《刑法》专门列出一节“破坏金融管理秩序罪”總计116条来规范金融类犯罪，但并未明确规定“金融投资”或“金融投资风险”的内容，更未提及金融投资合规制度。此外，我国《刑事诉讼法》亦未明确规定金融投资合规管理的内涵、外延及适用范围。另一方面，缺乏能在公安、检察、法院之间达成共识的合规审查金融投资行为的标准。金融投资风险合规管理在一定情形下，需要提前引入人民检察院对金融投资行为进行合规审查，一旦发现金融投资行为可能达到“不起诉或免予起诉”的程度，就要在审查批捕阶段进行消化，且在检察、公安、司法机关之间达成共识，否则就达不到提前防控风险、消弭违规金融投资行为的作用。

（二）存在部门职权责不清晰、合规管理水平亟待提升的问题

合规管理在部门职责和管理水平的现存问题，主要表现为三点。

首先，合规督查部门与风险管理部门混同，没有区分合规督查与风险管理的功能定位，风控合规部门与风险管理部门一套人马两块牌子，运行流程几乎一样。

其次，金融投资企业倾向于追求利润最大化，对风险合规管理的常态化机制并不重视，其更注重金融投资合作方的法定资质和账面数据的形式审查，对金融投资项目潜在的风险和机遇都缺乏高质量的评估机制。

最后，金融投资风险合规管理的专业人才稀缺，对高科技信息化、数据化的风险合规监控技术和系统缺乏信任，而更愿意倾听资深人士、个别领导的意见，或者沿用上门调研与人工分析，风险合规管理水平相对落后。

（三）亟需建立第三方合规督查机制落实责任追究

目前，金融投资风险合规管理体系亟需的第三方合规督查机制尚未出台，仅仅依靠数量不多、衔接不紧的部门文件进行指导，比如《合规管理体系指南》《合规指导意见》《中央企业合规管理办法》等，难以有效管控金融投资风险的。此外，第三方合规督查机制的缺失，使得金融投资企业在投资决策过程中缺乏有效监督。

三、建立健全金融投资风险合规管理体系的可行路径

针对以上现存问题，根据习近平经济思想的原理，建构金融投资风险合规管理体系的可行路径分析如下。

（一）以我國《刑法》《刑事诉讼法》为基础配齐管控金融投资风险的规则体系

首先，建议在刑事实体法规则增加约束恣意金融投资行为的条款，界定“金融投资合法”与“金融投资合规”的概念、适用范围，实现有法可依。

其次，刑事程序法规则应明确涉案企业合规审查的流程，明确企业整改涵盖的绝对不起诉、相对不起诉、存疑不起诉和附条件不起诉等法定条件。为了达到合规整改初衷，刑事程序法应该增加规定一个起诉延缓考察期，以12个月为宜。此外，刑事程序法应当明确第三方监督督导机制，借助第三方组织的管委会来提高公诉工作效率。

第三，新增的合规法律规则应当明确宽严兼济的奖善惩堕的处置标准。一方面，应当体现检察机关的起诉裁量权有利于涉案企业改过自新，起到较好的司法效益和社会效果。另一方面，强调检方与企业、第三方组织互动的过程，既要求第三方组织客观评估合规整改计划，又包含检察机关的审查验收，还要强调涉案企业主动认罪认罚并依法依规经营，争取司法机关的宽大处理。

（二）理顺合规督查和风险管理的关系，统筹配置职能部门和专业人才

合规督查和风险管理工作应当既有分工又有协作，包括以下具体措施。

1.顺应合规督查和风险管理的各自特点，建立总目标一致的标准化、常态化协作机制。可从两方面着手：一是金融投资企业内部排查风险投资的盲点，兼而引入检察机关从外部督查其投资活动中的可能涉嫌犯法的恣意行为；二是不断总结投资风险教训并及时更新升级的一套动态的流程，在建章立制的同时形成一种企业文化。

2.将合规督查和风险管理落实到部门设置与人才引进全过程，包括以下两方面：一是风险管理侧重于金融投资的前期研判，要将投资项目部门和专业人员放置在风投启动之前，对投资风险提前分析、甄别，实现金融投资利润最大化，同时将投资风险控制在合理范围内；二是重点糅合企业内部自查和检察机关外部督查，及时发现投资风险盲点和涉嫌违法的痛点，运用行政手段调整或刑事措施进行处置。

3.内外联动处置合规督查和风险管理事务。一方面，金融投资企业的决策层（董事会）掌控风险管理事务，负责金融投资的风险研判、甄别、决议，另一方面，在启动投资项目后联合企业内部自查和检察机关外部督查，结合企业内部管理手段和检察机关法律监督措施，应对违规甚至涉嫌金融投资违法犯罪的棘手问题。

（三）组建第三方合规督查机制落实责任追究

一是配备第三方合规督查专业人员。分两步走：第一步是建立第三方合规督查专业人员资源库。可以考虑由地方政府的高层次人才服务中心负责专业人员资源库，结合常见的涉金融犯罪和合规整改方向，筛选第三方合规督查专业人员名单，并分门别类地完成匹配。第二步是金融投资企业出现涉金融犯罪迹象之后，负责第三方合规督查的管委会根据涉金融犯罪行为的性质来选派适配的第三方专业人员，由其依据涉金融犯罪行为的性质和情节，并遵照检察机关的法律建议指引，对涉金融犯罪企业的轻微犯罪行为提出整改方案或改过措施。

二是明确第三方合规督查流程，发挥第三方监督督导的优势。重点在于制定完备的制度流程：第三方组织的督查管委会召开联席会议选派专业人员组成督查小组制定金融投资企业合规督查方案；第三方合规督查小组参与合规督查的评估与整改；第三方合规督查小组提出整改方案或补救措施；检察机关对第三方合规督查全程把控，验收合规督查整改成果，拟定宽大处理或者加重处罚的决定。

三是第三方合规督查的经费保障。《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》发动了九个政府职能部门一起来组建第三方督查评估机制。据此，第三方合规督查的经费可以考虑由九个政府职能部门统筹一部分，另外一部分则考虑向相关的律师事务所、会计事务所等募集经费，还有一部分则由涉金融犯罪企业出资，毕竟涉案企业是合规督查的直接受益者。