包容性治理:中国国家公园治理新思路

马 婷,钟林生,*,虞 虎,富礼正,桑卫国,魏 锋,李在千

1 中国科学院地理科学与资源研究所,中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室,北京 100101

2 中国科学院大学资源与环境学院,北京 100049

3 不列颠哥伦比亚大学公共政策与全球事务学院,温哥华 BC V6T 1Z1

4 起步高原,萨里 BC V4A 4S2

5 中央民族大学生命与环境科学学院,北京 100086

6 清华大学经济管理学院,北京 100084

全球普遍认同可持续发展的理念[1]。在此基础上,通过了可持续发展目标(SDGs)[2—3]。这些目标明确了2030年全球对于可持续发展的愿景和优先事项,致力于动员全球力量来实现一系列共同目标,并呼吁世界各国政府的不同部门、私营机构和社会组织行动起来,消除贫困及气候变化等危机,为所有人创造有尊严的生活和平等的机会[4]。随着区域和国际连通性的提高,在一个地方采用的方法和做出的决定也会影响到其他地方,并且这种影响通常会远远超出最初预期。仅以可持续性为导向的目标并不能驱动所有决策,除此之外,“谁”应该参与规划和决策(即治理)与做“什么”(即做出的特定决策,例如管理规定)同样重要[5—8]。

自然保护地对于维护人与自然环境健康和可持续发展发挥着重要的作用[9—11]。随着设立自然保护地成为“爱知生物多样性目标”的重要考核指标[12—13],在过去的十年里,自然保护地的建设已成为全球各国重要任务之一[14]。根据IUCN数据库网站最新统计(2022年9月20日)显示,目前全球共有各类自然保护地约23.54万个[15]。治理模式的选择在自然保护地有效治理过程中起着关键作用[16—17],适宜的治理模式是实现自然保护地生态、社会、经济和文化效益最大化的重要途径[18]。目前全球自然保护地的治理模式共包含“政府治理”、“合作治理”、“公益治理”和“社区治理”4大类(表1,前4种治理模式是IUCN自然保护地治理模式的分类,“包容性治理”是本研究所建议的治理模式)[19]、11子类。在公共管理领域,包容性治理是近年来在推行“善治”理念、增强国家治理能力和创新社会治理体系大背景下出现的实践创新,受到不少学者的推崇[20]。在自然资源管理领域,当前对于自然保护地治理方面的研究已成为热门[21],但国内外关于自然保护地体制机制的研究大多集中在保护地“多方共治”和“社区参与”等具体治理模式的理论体系分析、体制机制构建与经验总结等方面,对自然保护地包容性治理的关注或讨论几近空白,缺乏对包容性治理模式的系统分析。基于此,本文尝试厘清包容性治理的内涵与价值,探讨包容性治理作为自然保护地治理模式优化创新的必要性与可行性,并通过与其他自然保护地治理模式的比较来界定包容性治理的边界。在此基础上结合中国国情提出近期中国自然保护地包容性治理的建议思考。

表1 自然保护地治理模式的比较Table 1 Types of governance of protected areas

1 包容性治理的理论源起

1.1 背景

20世纪下半叶以来,人类社会逐渐步入以全球化与风险化为主要特征的后工业时代,而在工业社会时期建构起来的社会治理模式受到了严峻挑战,传统管理模式已难以适应新出现的复杂社会问题。“治理”的理念首先在西方被提出来,“善治”理念逐渐成为了世界各国政府的共同追求,善治即良好的治理,是公共利益最大化的社会治理过程。美国学者Ostrom夫妇提出了“多中心治理”理论,肯定了政府和市场之外的多种社会力量参与治理的意义。在维护社会稳定和促进经济发展的过程中,“治理”成为化解矛盾的应对策略[22]。然而,治理的概念仍然经常被误解。所谓的“善治”不仅仅是政府行政部门对资源的“有效管理”(这可能是最常见的误解),治理和管理虽然相关,但它们不是同义词而是互补的。简而言之,管理是关于“为实现既定目标做了什么(实现这些目标的方式和行动)”,而治理是关于“谁决定目标”、“如何做出决定”和“谁应该被追究责任”。

1.1.1理论背景

根据Graham、Amos和Plumptre的说法[23],自然保护地的治理被定义为结构、过程和传统之间的相互作用,其决定了权利行使的程度、责任的分担、决策的方式以及公民或其他利益相关者的参与方式。自然保护地目标的实现与权利和决策能力、责任分担、使用权以及围绕自然保护地产生财政、政治或社区支持的方式密切相关。自从自然保护地建立以来,关于如何保护、保存和利用自然保护地内部或周围自然资源的决策一直由国家(中央或地方政府)、国际组织、私人所有者或当地社区做出[24]。最近,人们越来越多地从特定背景下的适当性、不同社会制度下治理效果持久性和生计利益有效性方面了解治理的性质。并非所有自然保护地都存在理想的治理环境[25],IUCN(International Union for Conservation of Nature,世界自然保护联盟)提出了一套“善治”原则(指标),目的是衡量所有利益相关者充分有效参与的程度,以及公平分享利益的比例,为特定治理环境下如何有助于IPLCs(Indigenous Peoples and Local Communities,当地居民和地方社区)的生计、权利和价值观层面提供了独特视角。IUCN治理类别的关键概念包括利益相关者的参与、创新、利益共享、尊重和知情批准。

鉴于上述情况,IUCN最近修订了其保护框架,特别认识到(i)良好治理、(ii)良好规划和设计以及(iii)有效管理的重要性,这与早期主要侧重于外部制定的设计和加强管理有效性的方式相比,更多地考虑到了利益相关者的全面性和多样性。同时,IUCN认识到有效的性别主流化有助于全球自然保护地走向更可持续性,致力于不让妇女和女童落后,并通过强调使用IUCN标准以更好地授权和鼓励自然保护地在其治理中处理性别问题。总体而言,IUCN重点关注以下几个关键领域以推进其保护工作:当地居民和地方社区、性别平等、妇女赋权以及治理方法。IUCN颁布的绿色名录也旨在通过全球一致的标准衡量并提升自然保护地治理绩效以实现成功的自然保护,其包括良好治理、合理设计和明确的规划。

1.1.2实践背景

过去的几十年里,全球范围内包含共同管理方式的更具包容性的自然保护地有所增加,这主要是由新的立法、政策以及全球力量的影响推动的[26—29]。最近一项关于32个撒哈拉以南非洲国家自然保护地社区治理效果的研究发现,与被执行严格政府治理的保护地相比,由包容性环境政策和立法引导的自然保护地正在产生更大的环境收益[30],并有助于减少社会排斥[31]。IUCN认为通过自然保护地进行保护时不仅应关注管理方法,而且还应考虑不同的利益相关者群体,更重要的是治理类型。Tozera等人[32]阐明了以社区为基础的自然资源管理(是比政府治理更具包容性的治理方法)有利于边缘化群体的利益和国家战略的实施[33]。此外,他们还发现基于自然的解决方案(包容性治理) 承认边缘群体获取自然资源不公平性的问题并尝试纠正。Carlos等人通过对三个中美洲国家的12个自然保护地的权利下放评估发现其对植被指数(Normalized Difference Vegetation Index,NDVI)具有显著和积极的影响[34]。

1.2 治理模式比较

根据不同利益相关者(决策主体)的重要性,目前全球自然保护地治理模式被划分为了4大类(表2),每种治理模式都有其特点[35—36],而且即使是同一个国家、同一类型的自然保护地也会采取不同的治理模式[36]。

表2 IUCN自然保护地矩阵Table 2 The IUCN Protected Area Matrix-a classification system for protected areas comprising both management category and governance type

第一类“政府治理”模式,其特点是以“政府部门/机构(国家或地方)”为决策主体进行自然保护地治理[37]。其主要优点就是政府“集权”形式所带来的管理措施执行效率高,便于整个国家/地区自然保护地的统一管理,但这种模式由于需要设置专门的管理机构和人员,也相应增加了政府的行政和管理成本,并且如若在委托管理时未真正做到“权利下放”或未给予委托方应有的支持[38],反而会降低自然保护地的治理效果[39—40]。第二类“合作治理”模式,即自然保护地的治理“决策主体”是由不同的利益相关方组成。然而,这种涉及到多个利益相关方的治理模式可能会在一定程度上扩大多方博弈的几率[41],增加决策的时间成本,降低决策效果的可控性,最终造成目标的偏离。第三类“公益治理”和第四类“社区治理”模式都是一种非政府主导的、自发性保护模式。“公益治理”模式的优势在于其减少了政府部门的干预,提高了自然保护地管理的多样性和灵活性,但由于自然保护地管理过程中“政府强制性”的减少,此类治理模式也无法保证在自然保护地治理过程中进行及时的公共参与和监督,无法避免私人所有者为追求短期利益而影响自然保护地的长远发展[42]。“社区治理”模式是一种尊重传统和民众生计,通过当地居民和地方社区自发进行自然保护地保护和管理的模式,其在生物多样性方面贡献显著[43—44],该模式的优点是可以减少政府和当地居民在资源开发与保护中产生的冲突,同时提高了自然保护地的保护效率,达到保护与生计双赢的效果[45]。但这类治理模式也面临当地居民和地方社区自身的管理能力和资金不足等问题,这就需要政府、专业部门和机构通过不同渠道给予一定的资金支持和科学指导。

包容性治理兼顾社会治理的多元主体参与,试图包容各种肤色、种族、性别以及社会经济状况的人群,反映和代表着受到群体决策影响的各个利益相关者[46],因而是一种新的发展理念和模式,其价值因素较多而技术因素较少。而且要确保边缘群体被纳入可持续发展目标的推进进程中,主要是因为相比于其他群体,边缘群体参与社会治理、社会发展的可行能力极弱,发展机会匮乏,特别值得重点关注。因此,当地社区以及远离城市中心的居民和其他边缘群体的参与尤为重要。另外,从过程(如何做出决定?谁被包括在这个过程中?以及为什么?)到结果(如何共享利益?以及为什么?)方面的包容性是国际发展的首要任务,可持续发展目标是其具体体现,不仅要“消除世界各地一切形式的贫困”,还要解决边缘化问题并满足所有群体的需求,包括收入(SDG1可持续发展目标1)、健康(SDG3)、教育(SDG4)、性别平等(SDG5)、就业(SDG8)和不平等(SDG10)。

中国和世界上其他地方一样,以上IUCN自然保护地治理模式中的四类都存在,还包括共享治理下的协同治理(多种形式的多元影响)和联合治理(多元治理机构)。对于所有自然保护地,没有单一的模式可供采用[47—48],因此IUCN提出自然保护地矩阵,这是一个包含管理类别和治理类型的自然保护地分类系统,管理类型与治理类型之间没有一对一的一致性,而是一些相互交叉的多样性,这种多样性会带来更大的弹性[49]。在上述矩阵和自然保护地治理的全部可能性中,如上述所言,对于女性和“地方”的更大包容会增强整体保护成效[77]。

2 包容性治理在中国国家公园体制建设中运用的必要性和可行性

2.1 必要性

中国从2013年正式提出要“建立国家公园体制”到2021年10月12日在中国昆明举行的联合国《生物多样性公约》缔约方大会第15次会议(COP15)上宣布正式设立大熊猫、三江源、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等首批5个国家公园[52],在自然保护地体制改革方面取得了重大里程碑式的进展[50—52],标志着国家公园正式成为中国生物多样性保护及促进生态环境可持续发展的重要模式[53]。下面将从边缘性角度和公平性角度来阐释中国国家公园进行包容性治理的必要性。

2.1.1从边缘性角度

地方赋权是西方20世纪70年代赋权理论中的关键环节之一,认为通过供给信息、教育、制度等外部干预和帮助,能够重新唤回边缘群体对自身知识和能力的自信并重建自尊,增加社会资本并促进社区能力建设。全世界大约有4.76亿当地居民,分别分布在90多个国家[54—55]。虽然他们仅占全球人口的6%,但当地居民的居住区域占生物多样性保护区域的85%[56—57]。IPBES(Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services,生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台)在2019年发布的全球评估中强调了当地居民和地方社区在生物多样性保护中的重要功能[58],特别是在热带森林景观中应对气候变化和新出现的传染病时发挥了关键作用。该报告还指出,大约35%的正式自然保护地和35%的人为干预较少的剩余陆地区域传统上由当地居民拥有、管理、使用或占据。其建议应根据立法承认土地使用权和获取权,用事先知情同意的方式改进合作,公平使用自然资源所产生的利益以支持当地居民和地方社区的具体行动[59]。有研究指出当地居民和地方社区的领地与全球50%以上的自然保护地重叠,这些数字展现了当地居民和地方社区保护自然的能力,然而,在整个世界范围内,当地居民和地方社区保护自然的能力长期以来一直被忽视甚至削弱[60—63]。这种情况目前有所改变,表现在社区自然保护地最终被IUCN和《生物多样性公约》承认为自然保护地四种主要治理类型之一(表1),并且许多自然保护研究人员和从业者建议对当地居民和地方社区的机构进行适当地承认和尊重,因为这些机构可以对当地居民和地方社区所在区域进行良好有效的管理[64—66]。

对于正处于转型期的中国来说,自然保护地治理仍面临着“乱作为”、“治理秀”等很多体制机制障碍[67—68]。在中国最有可能面临风险的是“地方”(比女性更多),因为和大多数国家一样,中国必须应对服务整体和大多数人需求的双重挑战,寻求平衡“当地”与区域、国家和全球的方式。本研究认为权利下放治理本身不应被视为目的,而应被视为一种创建开放、响应迅速以及有效地方政府的一种手段。周期性较长的项目成果主要是在国家层面产出的,但国家如此多样化,也需要回顾更多的地方层面,例如省级,甚至更低的行政区划级别。“地方”在某种程度上是民族认同和某些文化元素的同义词[69],例如当地的传统生态知识等[70]。生物多样性保持在健康状态(既没有被破坏也没有退化)被认为是一系列人权的基础,基于这样一种理解,获取和使用生物多样性对人类生计和福祉至关重要[71],对于生计、传统、文化和世界观与自然保护高度相关的当地居民和地方社区来说,他们甚至将自己视为自然的内在组成成分[72],而不是与自然截然不同或独立于自然之外的部分[73],这点的意义尤其重大。

让女性充分参与生物多样性保护的相关活动和决定是对生物多样性保护目标实现的确保[74]。据估计,每年有超过10000个物种因灭绝而消失,这一速度是人类历史上任何时候的1000倍[75]。不少社会经济危机源于生态破坏最终又波及到了生态,更何况生物多样性的丧失!生物多样性丧失会给自然保护地社区女性带来不成比例的负担,增加其获得必要资源(如水、薪柴、粮食和药用植物等)的成本,挤占了她们在创业、获得教育方面的时间投入。另外,决策还往往把她们排除在外,这些因素限制了她们获得救济的能力,增加了她们的脆弱性以及削弱了其面对生物多样性丧失的适应能力,并使其更难在社区自然资源的保护和管理方面拥有发言权[76]。事实上,自然保护地的社区女性是最先体验到类似于生物多样性丧失所产生破坏性影响的群体之一,因为她们通常是大自然的第一响应者、安保人员和寻找解决席卷其社区危机方法的人。其拥有丰富的环境知识,对于有效适应生物多样性丧失或气候变化可能起到至关重要的作用。她们的知识之所以宝贵有诸多原因,例如有助于重建历史基线,确保调节措施符合文化要求,促进生物多样性丧失或气候变化的应对机制,所有这些因素都支持社区女性在恶劣条件下生存,一如既往。与科学相比,这种知识活跃在更加精细的空间和时间维度上,涵盖了应对和适应环境变化和趋势的方法。如果没有女性的贡献和支持,生物多样性丧失的原因以及潜在的解决方案可能会被忽视[77],并可能继续使性别不平等长期存在。一些研究表明,将女性纳入自然资源管理团体可以产生更好的保护成效[78]。值得注意的是,与京都议定书不同,《生物多样性公约》提到了女性的角色[79—80],然而,还需要更多地关注性别问题以及认识到女性在自然资源使用、管理和保护中的作用[81],对其赋权应该是中国国家公园未来建设中的重要内容。

2.1.2从公平性角度

促进社会公平、包容全体社会成员自由发展是包容性治理的重要特征[82]。随着《生物多样性公约》爱知目标11将公平性问题纳入,公平管理已成为世界自然保护地的重要目标[83]。通过自然保护地共同管理为生物多样性保护、当地居民和地方社区提供潜在的互惠利益仍然具有挑战性,伙伴关系不平等的安排经常产生不公平的结果,使当地居民和地方社区的利益被边缘化[84]。例如在中国的三江源国家公园,被划入国家公园范围的牧民群众在生态管护公益岗位、扶贫等方面得到实惠,就会对今后的政策优惠抱有很高预期,对国家公园建设持积极支持态度;而未被划入国家公园的牧民群众(如曲麻莱县12个行政村、玛多县8个行政村)与入园牧民群众相比,享受的政策差别较大,态度则并不积极。为统筹自然保护地保护与周边地区发展和基于生态系统完整性保护需求,在以保护为主的空间范围外,很有必要将自然保护地治理拓展到自然保护地空间范围之外[85]。“生态文明”范式和可持续发展目标设想的成功共管体系需要在政府监管、补偿、边缘群体的利益和受影响人群可持续获取环境资源之间取得平衡,这对于这种共同管理模式的持续成功和发展至关重要,而包容性治理会为其提供更广阔的空间。

2.2 可行性

中国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期,已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期,也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期[85]。中国的国家公园体制试点启动至今,已先后实施了一系列原创性改革,成效显著[86]。国家公园等自然保护地考虑了当地居民等群体的自身利益,更具包容性。那么,相比于传统的以政府为中心的一元式自然保护地治理体制,以治理主体多元化、主体间协同与合作、促进社会公平、包容全体社会成员自由发展为特征的包容性治理可能会成为中国自然保护地治理实践的创新向度,尤其是在国家公园内可先进行尝试和示范。为此,我们有理由相信,包容性治理理念与实践会在广度和深度两个方面,全面增强自然保护地的可治理性,构建一个更加和谐、包容全体自然保护地成员发展、包容自然保护地各个主体互动合作,让治理成果为全体保护地成员共享的包容性保护地。

中华文明重视公平发展、共同进步,具有鲜明的包容性,求同存异、兼收并蓄,广泛吸纳其他文化的模式是比较典型的发展经验。包容性治理在中华文明体系中拥有较好的文化基础,如果融入到自然保护地体系建设中,更容易适应当地环境,形成融合发展的应用空间。中国的华夏文明特征与本研究的主题“包容性治理”理念是一致的,在某种程度上更进一步地证明在中国自然保护地进行更具包容性的治理和计划具有可行性。

3 中国国家公园包容性治理框架

本研究提出的包容性治理具有生物多样性保护、生态系统功能提升和所有利益相关者共赢多重目标。总的来说,如何实现上述目标取决于很多因素,我们将重点放在治理主体、治理对象和治理措施层面。

中国国家公园包容性治理框架(该框架是在IUCN自然保护地绿色名录和Alemu[87]的分析人类活动对自然保护地生物多样性和生态系统服务影响的框架[88]基础上所衍生出来的)的“四大支柱”,即治理主体(政府为主,其他利益相关者为辅,包括当地居民和地方社区)、治理目标(人与自然和谐共生,包括:生物多样性保护、生态系统功能提升和所有利益相关者共赢)、治理对象(大尺度生态系统及其服务功能、珍稀濒危野生生物、当地居民和地方社区)、治理措施(①山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理;②其他基于区域的有效保护措施;③基于区域的规划;④将治理对象纳入治理主体,重视当地居民和地方社区等边缘群体,考虑性别因素;⑤基于权利的方法,如当地居民和地方社区赋权、女性赋权等)。当它们被同时考虑时,这些要素将有助于更好的决策(即治理)和行动(即管理)从而实现预期的结果,并为所有利益相关者带来切实的共同利益。近几十年来,自然保护已经超越仅将保护视为主要的生态努力,逐渐认识到关键社会维度的重要性并开始采用更具包容性的观点和方法[89—90],包容性维度不仅与实施特定决策、活动、规划和决策过程有关,还涉及到谁参与这些过程。需要强调的是,治理概念的本质是公共和私人行为者(即政府不同部门、私营机构、社会组织、当地居民和地方社区)(表3)用多种方式共同努力以在多个空间、时间和行政尺度上制定和实施有关自然资源管理的决策,从而创造能力。这种相互作用正是治理机构的决定性特征,其补充了国家在规划自然资源使用、管理和保护方面的传统作用。在大多数情况下,自然资源治理的不同方法(例如,法定、习惯和自愿制度)在治理同一资源时相互补充、冲突和混合。

表3 主要参与自然保护地治理者的类型Table 3 Typology of main actors in protected area governance

更具体地说,关于国家公园的治理对象,保护科学特别强调保持生态系统的原真性和完整性,这也需要其他基于区域的有效保护措施促进连通性;关于治理措施,重点是对山水林田湖草沙冰一体化保护、系统治理及规划,要将治理对象纳入治理主体,重视当地居民和地方社区等边缘群体,特别要考虑性别因素。关于治理主体,合作方法的价值得到广泛认可,通常与私营部门、社会组织等利益相关者相结合,以支持和加强当地居民和地方社区的生计及其幸福感。不同国家和地区社会中的不同部门或子群体往往持有不同的价值观,并以广泛的方式与自然打交道,从采掘主义到共存等等。就他们而言,当地居民和地方社区往往具有很强的相关性,通常与非当地居民和地方社区形成对比(表4),这也更进一步说明了将其纳入治理主体是有必要的。图1进一步通过治理主体、治理目标、治理对象和治理措施这四个关键方面阐明了如何将这些不同的维度和方法整合到中国国家公园治理中。

图1 中国国家公园包容性治理框架Fig.1 Inclusive governance framework for national parks in China

表4 不同群体持有的价值观Table 4 Values held by different groups

4 中国国家公园包容性治理的建议和思考

4.1 推行系统综合的治理方式

在治理决策制定和讨论的过程中,邀请政府不同部门、私营机构、社会组织、当地居民和地方社区等各个利益相关方参与,考虑局地、流域、国家、区域和全球等尺度,将参与者观点的多样性与广泛不同的景观和生态系统性质相匹配进行保护和管理,进一步通过跨尺度景观和生态系统的管理巩固高效合作伙伴关系和治理体系的综合能力。并对新的和多样化的方法、协作和制度安排保持开放态度,不应将偏离目标的探索视为失败,而应视为学习和调整的机会。

4.2 给当地居民赋权

赋权意味着允许一些权利转移和权利下放,即讨论和决策,将更多的决策权移交给另一个群体。给当地居民赋权更利于长期保护,具有更广泛的可持续性[45]。要考虑所在区域的经济社会发展水平、自然资源禀赋等因素,允许和鼓励当地居民参与讨论与国家公园及其所涵盖地区有关的问题,帮助他们理解和实施各级政策制定的相关法规和政策,扩大合作管理内容的范畴,且参与最终决策;鼓励各种形式的当地有关组织和机构,例如产业协会、合作社等,组织其跨区域交流、对话,加强其能力建设,提升当地居民对传统文化的自豪感,对当地文化进行保护传承和科学利用。

4.3 努力实现性别平衡

性别平等既是一个实践问题,也是一个道德问题。中国“妇女赋权”工作往往只是对妇联工作或者活动相关联的“衡量”,但用这种方式衡量事物的范围太过于狭窄。由于女性赋权有利于社会发展和环境保护[91—93],我们建议充分评估国家公园的性别影响并采取补救措施。可由专家团队协助,女性们在社区内举行公开会议,讨论国家公园建设、女性健康、卫生和社交生活等内容,以此加强女性在社区决策过程中的形象以及巩固其在保护生物多样性、生态体验和促进社区发展方面的作用。

4.4 重视传统知识和本土智慧

传统知识与本土智慧是地方社区居民持久使用的相关知识、创新和做法,通常反映了当地居民对自然环境的适应与认识,是宝贵的遗产资源,对其尊重并加以利用能提供更广泛的机会和解决实际问题的方案,并促进社区居民的主人翁意识和自信感以及利益相关者相互信任。应挖掘国家公园所在地域的传统知识和本土智慧,制定相应的政策规定加以保护,并与现代科学技术相结合,充分发挥其在包容性治理体系中的独特作用,形成不仅仅依靠从外部引进新措施的更有成效治理机制。

4.5 统筹国家公园范围内外治理

为统筹国家公园与周边地区发展,建议参考中国一些社会公益型保护地在保护地外围建设扩展区的经验,基于生态系统完整性保护需求,在国家公园周边地区划出一定范围的拓展区。拓展区的乡镇和社区需要遵循国家公园对拓展区生态保护方面的规定,同时在一定程度上也能享受国家公园在规划、项目建设和产业发展等方面的资金、技术和人才支持,形成“国家公园—城—镇—村”融合发展体系,为国家公园保护提供充裕缓冲空间。

5 结语

尽管目前中国自然保护地治理模式依然以自上而下的政府治理模式为主,但开始探索将其他治理模式应用到自然保护地中,例如在三江源国家公园进行的“一户一岗”合作管理模式,这说明中国自然保护地建设正在以一种开放且包容的姿态接纳国内外有益的治理经验和智慧,在决策制定的过程中邀请各个利益相关者参与,未来可能逐渐超越共同管理迈向包容性治理。中国自然保护地体系是在“抢救式”背景下发展起来的,目前处在优化调整期。如何推动中国自然保护地体系建设事业朝着系统性、科学性和创新性方向发展,成为亟须思考的关键问题。国家公园系统的建立,进一步丰富与完善了中国自然保护地体系,也为自然保护地治理模式的探索带来新的契机。中国作为最大的发展中国家,面对现实国情,既要立足发展,又要对全球自然保护事业负责,从包容性治理理念中寻找路径值得尝试。