中国网络平台运营法治化路径探微

李青武,王子弥

作者简介：李青武（1969—），男，安徽庐江人，对外经济贸易大学法学院教授，博士生导师，研究方向：民商法；王子弥（1994—），男，陕西西安人，对外经济贸易大学法学院博士研究生，研究方向：民商法。

摘要：数字经济促进经济快速发展的同时，也滋长了市场支配地位滥用，垄断市场或进行不正当竞争，侵害消费者权益，甚至危及一国经济或金融安全。中国网络平台运营法治化路径是：以明确平台责任为基础，将大型在线平台作为主要监管对象，对大型在线平台的垄断问题进行法律规制，营造公平竞争的市场环境；以消费者权益保护作为网络平台运营法治化的目标；规定平台等级区分与责任承担相一致原则；进一步明确违法惩戒的法律措施。

关键词： 数字经济；平台责任；数字服务法案；数字市场法案

中图分类号：F49;D922．16文献标识码：A文章编号：1003-7217（2023）03-0112-06

一、引言

继农业经济、工业经济和信息经济之后，数字经济成为当代社会最具发展潜力的新兴经济业态。2016年，二十国集团峰会在其发布的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》中指出：“数字经济是指以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术（ICT）的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。”更有学者精要地表明：“数字经济就是各种数字化投入带来的全部经济产出活动。”近年来，随着数字经济的快速发展，大量平台型经济企业应运而生，成为组织社会生产与分工的新兴业态。以亚马逊、谷歌和脸书为代表的超大型互联网企业，通过跨界整合控制了大量的网络基础设施，并成功占据了云计算领域75%以上的全球市场份额。作为数字经济发展大国，中国数字经济行业的产业规模逐年攀升。以云计算、大数据、物联网等为代表的数字经济蓬勃发展，新业态层出不穷，数字经济正源源不断地释放出巨大红利。因垄断平台可以控制竞争对手赖以生存的基础设施，互联网行业的新进入者通常面临着极高的市场壁垒。超大型互联网科技公司的崛起，已经成为影响乃至重构社会数字经济格局的重要力量。在我国以腾讯控股、阿里巴巴、字节跳动为代表的大型科技公司正在将购物、打车、外卖、生鲜团购等行业作为一个个争夺流量的风口。部分互联网巨头不仅热衷于商业创新所带来的短期变现，而且挤压社会各个阶层群体的生存空间。面对互联网平台企业在社会政治、经济生活中扮演的多重角色，我国应借鉴欧盟各国经验，加强对数字经济发展的法律监管。

数字经济的发展离不开法律的支撑、保障和规范。2020年12月11日，中共中央政治局会议首次提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”的问题，随后国家市场监管总局先后于2021年2月7日和3月15日印發《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》《网络交易监督管理办法》，对互联网平台企业在相关市场界定、准入资格审核与平台责任作出了初步规范。但从欧盟的立法实践来看，当前我国数字经济监管领域仍然存在法律监管体系不健全、平台企业责任区分不明显、违法惩戒措施不完善等一系列现实问题。面对互联网平台企业在社会政治、经济生活中扮演的多重角色，我国应借鉴欧盟各国的立法经验，根据互联网平台企业的用户人数、营业收入、市值等标准，划分互联网企业的规模，并在此基础上建立企业规模与其责任能力相匹配的审查义务；同时，应丰

富执法机构对于互联网平台型企业违法的惩戒手段，在大幅提高经济性惩戒措施的同时，赋予执法机构停止平台业务运营，甚至拆分、接管其业务的权力。

二、中国网络平台运营监管模式选择：放任或约束

在如何规范网络平台责任问题上，美国与欧盟分别采取了宽松与约束的立法取向。关于互联网企业平台的责任承担问题，美国《千禧年数字版权法》《通信规范法》等法律规范对此不置可否，为美国互联网产业的茁壮成长提供了自由生长的沃土[1]。而作为全球市场领先的经济体，欧盟国家在享受数字经济发展带来的红利之际，对超大型互联网平台的垄断与扩张问题十分警觉。欧盟委员会认为，虽然平台型企业在数字经济领域取得市场支配地位并不必然损害竞争，但是，限制互联网平台垄断的“达摩克利斯之剑”（竞争法案）应始终高悬于数字寡头之上[2]。2000年6月，欧盟委员会实施《电子商务指令》，规范大型在线电子交易平台的责任。2020年12月，在用户内容托管、数据处理与消费者权益保护领域，为了规范大型在线平台滥用市场支配地位问题，《数字市场法案》与《数字服务法案》顺势而出。两项法案分别以限制大型在线平台滥用市场支配地位和保障消费者在线消费安全为侧重，规定了包括制裁、罚款和关闭平台在内的一系列处罚措施[2]。由于我国市场公平竞争活力没有得以充分释放，美国监管模式不适用于我国当下市场情境，我国可以借鉴欧盟在数字平台领域监管的成功经验，立足国情，落实平台分级制度，明确平台责任，为反垄断执法提供法律保障。

（一）“单一数字市场”战略的实施与推动

作为全球领先的经济体，欧盟各国尚未孵化出类似于谷歌、微软、亚马逊等一批具有全球影响力及垄断地位的本土数字企业。为了最大程度激发数字经济的增长潜力，让欧盟企业和个人享受优质数字产品与服务，打破欧盟国家之间在数字版权、信息安全及数字保护领域可能面临的数字壁垒[3]，欧盟委员会于2015年提出了统一欧洲数字市场的“单一数字市场”战略，并在实施过程中逐渐形成了以个人信息数据保护为核心，以驱动数据在“单一数字市场”范围内的自由流通为基础，以规制大型互联网平台企业为保障的数字经济法律体系。

具体而言，欧盟境内的消费者和企业能够更好地使用在线产品和服务，这成为“单一数字市场”战略目标，通过打造公平竞争、繁荣创新的市场环境，力争在最大程度上激发数字经济的潜力[4]。在这一背景下，《数字市场法案》与《数字服务法案》作为规范平台责任、维护数字市场竞争秩序的重要举措，为支撑欧盟在数字经济变革浪潮中的领导者地位提供了重要保障。《数字市场法案》将具有跨国影响力的大型在线平台认定为“守门人”，旨在防止“守门人”企业因大肆扩张或滥用市场支配地位展开不正当竞争，扼杀中小型互联网企业的生存空间[5]。《数字服务法案》以保障消费者权益为宗旨，通过修正和增加互联网运营平台在日常运营中的责任，确保消费者的个人信息与交易环境安全可靠。

（二）《数字市场法案》与《数字服务法案》的制度设计

1．《数字市场法案》：“守门人”企业的法律规制与公平市场环境的营造。

作为数字经济领域的重要参与者，在线平台服务企业在数字经济发展的进程中发挥着重要的媒介与沟通作用。部分在线平台更是因其卓越的经营理念和战略方针，在数字市场中享有根深蒂固的持久地位[6]。欧盟委员会认为，大型在线平台会因对企业规模和利润水平的渴求而放任自身的无序扩张，进而对其竞争对手施加各种不合理的条件与限制；同时作为企业用户接触消费者的重要途径之一，大型在线平台在一定程度上拥有制定规则的权力，并成为阻挠企业与消费者接触的障碍[7]。实践中，部分平台型企业会禁止消费者和商家访问与自身经营活动有关的数据，或者通过制造壁垒的方式提高消费者的转换成本，最终达到限制消费者选择其他替代服务的目的。

为了规制大型科技公司的垄断行为，《数字市场法案》将具有“守门人”地位的在线平台引入监管规则中。该法案认为，同时具备下述三个条件的大型在线平台企业，在没有相反的证据能够支持其观点时，该大型在线平台企业应当被推定为承担“守门人”责任的公司：（1）享有领先的经济地位。在欧盟范围内，如果在过去三个年度中，某一在线平台实现的年营业额等于或超过65亿欧元，或其平均市值/公平市值达到650亿欧元以上，抑或其在至少三个以上的欧盟成员国提供核心平台服务。（2）拥有庞大且固定的用户群体。如果某在线平台的月活跃用户（消费者）能够稳定地维持在4500万人以上，且其上一年度拥有一万个以上的活跃商业用户。（3）占据稳固的市场地位。如果某在线平台能够在过去三个年度中的每一年都符合上述两项标准，那么其被推定为具有上述情况。

《数字市场法案》规定“守门人”公司必须遵循特定的行为守则：（1）“守门人”不得利用其从企业用户手中获取的商业数据，开展与企业用户相同或相类似的业务；（2）“守门人”不得阻止用户和消费者卸载任何预先安装的软件或应用程序；（3）作为大型平台公司，“守门人”必须允许平台客户不受限制地访问其在平台活动中所产生的数据，并向在其平台上投放广告等业务的客户提供测量其业务的工具；（4）“守门人”必须主动采取针对性措施，允许第三方的软件与其自身服务能够共同正常运作或互操作；（5）对于不能遵守上述规定的主体，欧盟委员会有权对其开展市场调查，并处以最高达到该平台全球营業额10%的罚款，对于经常违法者，欧盟委员会有权在缺乏其他有效替代性措施的情况下，向其下达资产剥离或业务剥离指令[8]。

2．《数字服务法案》：保障消费者权益，明确平台责任。

《数字服务法案》以建立一个安全、稳定、清晰的数据交互与流通环境为宗旨，意在为数据的跨境流通开辟安全的环境。该法案以大型在线平台为适用主体，对在线平台的运营规定了具体义务。《数字服务法案》根据互联网企业在网络生态中的角色，将在线平台企业分为四类：（1）提供互联网接入、域名注册等网络基础结构的服务商；（2）提供云处理、存储、虚拟主机等托管的服务商；（3）提供在线市场、应用商店、社交媒体等为买卖双方建立沟通渠道的平台服务商；（4）前款规定的服务商可能在传播非法内容及社会危害层面具有特殊风险的超大型在线平台。

为了建立安全和稳定的互联网环境，《数字服务法案》对所有提供商品、服务或内容的在线平台服务商施加强制性义务。在平台责任的划分方面，《数字服务法案》明确规定互联网平台企业负有对非法商品、服务和内容的审核义务，应当允许用户对平台中展示的商品享有自由标记的权利，在平台错误删除用户内容时提供其他申诉与补救措施，并为追查非法商品、服务或内容提供便利。在针对用户的权利保障方面，《数字服务法案》要求平台企业在决定对某一内容作出删除决定时，应当向该内容的发布者提供具体理由，并为其建立完善的内部申诉处理及庭外争议解决机制。鉴于欧盟各国对非法内容的定义差别较大，而该法案本身又缺乏对非法内容的定义与解释标准，从而盲目加重互联网平台企业在内容审核方面的责任，导致负有及时删除义务的数据平台陷入困惑之中，并促使其为规避法律责任而加强对平台用户的言论审查频率，错误删除乃至打击一批本身并不具有负面影响的言论。《数字服务法案》提出了“数字服务协调员”制度，作为独立的决策主体，协调员不向任何政府和机构负责，更不需要借助于在线平台的技术支持，其有权在完全独立的条件下，作出客观、中立与公正的判断。

三、中国网络平台运营法治化路径

中国大型网络平台运营商的市场行为，频繁违反《中华人民共和国公司法》规定的承担社会责任义务，不仅滥用市场支配地位实施垄断行为，而且大规模侵犯消费者权益。在数字产业与社会经济发展深度融合的今天，大型互联网平台企业在事实上扮演着多重社会角色，有必要加强对我国数字经济的产业监管。2020年12 月 30 日，国家市场监督管理总局依法对京东、天猫、唯品会三家平台不正当价格行为案，处以 50 万元人民币罚款的行政处罚。2021年3月12日，该局公布对腾讯控股有限公司、百度控股有限公司、北京牛卡福网络科技有限公司等违法实施经营者集中案件，进行50万元罚款处罚。与欧盟的惩治效果相比，我国执法机关的处罚效果仍显苍白。欧盟下列立法经验值得中国立法时借鉴：采取“差别化监管”方式，根据平台企业的规模确定其对应的社会责任；通过打击网络非法内容，为中小型平台企业的茁壮成长提供法律保障。

（一）提升法律监管层级，夯实法律适用基础

随着信息技术的智能化应用水平不断发展，网络空间的公共化属性不断提高。互联网平台企业在促进商品与服务交易的同时，逐渐成为普通公众获取新闻资讯与表达意见的渠道。互联网平台企业在运营过程中更是逐渐呈现出多元主体、多边市场、开放共享、动态竞争、无限接入等特征，面对错综复杂、瞬息万变的市场关系，新型互联网企业的社交与经营界限愈发模糊[9]。但是，我国立法机关在制定互联网企业行为准则时，忽略了网络平台的中介属性，不当缩小了法律的适用范围。2021年3月15日，国家市场监督管理总局印发《网络交易监督管理办法》（以下简称《管理办法》），将网络交易活动和网络交易经营者纳入法律规制的范畴①，并对互联网平台企业在登记备案、内容审核、数据收集和信息存储方面制定了较为详细的行为准则。与《数字服务法案》和《数字市场法案》相比，《管理办法》将其管辖主体限制为网络交易经营者，从而将在网络空间中扮演重要角色的社交媒体排除在法律规制的范围之外。同时，《管理办法》在肯定网络平台经营者有权对普通用户评价中违反法律、行政法规的信息予以技术化处理时②，却对实践中存在的网络平台审核标准不统一、删帖理由不具体、申诉和救济渠道缺失等问题不置可否。作为网络应用平台的私人规则制定者，互联网平台在事实上享有广泛的自由裁量权，并存在因自身利益考量而随意侵害用户知情权与表达权的道德风险。

作为欧洲范围内最具决策权和立法权的机关，欧盟委员会从网络空间的社交属性、商业属性出发，突出了在线平台企业的中介属性，并对网络空间的准公共化发展趋势作出准确把握。为了适应互联网企业跨界融合发展的需要，避免垂直监管模式带来的不便，欧盟委员会在其提案中专设数字服务协调员制度以保证在线上交易发生冲突时，经营者与消费者双方的合法权益可以得到保障。作为网络冲突的判断者与裁决者，数字服务协调员拥有充足的财力与物力保障，其独立于各级政府和互联网平台公司的超然法律地位，使其得以站在公正、客观的立场进行判断与决策。

数字世界的监管不应由数字寡头来完成。在互联网平台企业多元融合、跨界经营的商业模式下，建议在市场监督管理总局对互联网平台的垄断问题作出法律规制的基础上由层级更高的立法机关就数字产业的布局与发展作出更为宏观的顶层设计，就保障网络用户在网络空间的言论自由、中小经营者的平台选择自由与普通消费者的知情权等基本权利提供具体可行的规范[10]。同时，在明确互联网平台企业负有对网络空间言论、商品等的审核义务时，为了防止互联网平台企业为规避经营责任、维护自身利益不当使用上述权利对用户的积极言论造成打击，应当效仿欧盟建立规范、健全的用户权利救济机制，当互联网平台企业对用户发布的内容作出技术性处理时，其应该给出具体的理由，并保障用户申诉与反馈的权利。

而作为网络空间的平台运营商，互联网平台企业不应成为网络空间的规则制定者与最终裁判者。面对不同网络运营平台在删除非法内容时，因内容界定的规范难以统一所带来的不透明、不合理问题，引入数字服务协调员可以有效防范互联网平台对消费者意见表达与积极言论的不慎打击[11]。作为公权力的代表，数字服务协调员负责协调各数字服务平台在删除非法内容时的界定标准，明确各平台在内容审核过程中的尺度与标准；在面对界限模糊或需要高度专业化判断的网络内容时，数字服务协调员可以引入专业的政府执法部门对上述内容作出权威决断，并可以在商家和消费者与网络平台产生冲突时作出客观公正的决断。

（二）明确平台责任，建立违法行为惩戒机制

平台经济的开放性、融合性与跨地域性特征决定了与大型网络平台企业相比，中小型网络平台企业在资金实力、社会影响力与网络传播力等方面将远逊于前者。在网络空间日益准公共化的今天，非法内容在大型互联网平台企业中的无序传播将产生可能危及社会稳定与经济发展的系统性风险。欧盟《数字服务法案》《数字市场法案》在对数字服务提供商施加一般性义务的基础上均对互联网平台企业的经营模式与运营规模作出了细致的划分，针对大型互联网平台企业存在的复杂技术与社会性问题，两部法案建立了专门的日常监管与事后问责体系。与一般的平台型企业相比，大型互联网平台企业不仅在日常运营中要接受外部审计与公众问责、设立风险合规官、与政府和研究人员共享数据乃至禁止数据滥用等诸多法律限制外，在其实施违法行为时还可能遭受包括巨额罚款、停止业务运营、业务剥离在内的一系列金融与非金融处罚措施。

但是，我國国家市场监管总局印发的《管理办法》却忽略了大型互联网平台企业在经济社会中可能存在的系统性风险，没有对互联网平台企业的规模作出界定，更忽视了对大型平台企业的特殊监管要求。在针对大型平台的惩罚措施方面，《管理办法》仅规定了最高3万元的经济制裁措施。而依据《中华人民共和国反垄断法》的现行规定，大型垄断企业在因滥用市场支配地位遭受行政处罚后，仍可以保有原先因实施垄断行为所获得的利益。换言之，大型在线平台企业因实施不公平竞争行为被监管机构处罚后，其仅需要在相关市场停止违法行为，而无须承担包括消除不良后果在内的其他非金融补救措施。

大型平台由于其体量巨大，在信息传播、经济收益、社会影响方面具有中小型平台企业无可比拟的优势。根据平台型企业在网络空间中的角色和规模，以在线平台企业的市值、营业收入、月活跃用户数量为标准，制定与企业规模和能力相称的审查义务，可以为中小型平台企业的健康发展打造良好的市场环境；同时，要求大型平台企业在获利丰厚的同时承担更为严格的责任，有利于进一步遏制大型平台企业的垄断行为。而在执法处罚层面，面对互联网企业因实施垄断行为可能带来的巨大利益，立法机构除了进一步提高经济制裁的处罚上限外，还应当制定包括强制业务剥离、停止业务运营、特殊业务接管在内的一系列非金融惩罚措施，让限制互联网行业垄断的“达摩克利斯之剑”始终高悬于数字寡头之上[12]。

（三）强化政府责任，不断完善反垄断执法机制

为应对大型在线平台发生系统性风险时可能带来的技术风险与社会问题，欧盟《数字服务法案》《数字市场法案》为反垄断执法当局提供了包括准入审核、日常监管、事后问责、巨额处罚、组织协调在内的多种法律举措。同时，两部法案赋予了执法机构在欧盟范围内迅速干预并有效应对的诸多措施，并针对消费者权益保护与中小经营者利益维护设计了完善的法律救济机制。

与欧盟相比，我国的反垄断执法工作仍面临选择性执法、临时性执法和“一刀切”执法等较为突出的问题。作为社会舆论关注的热点，中国互联网平台企业通常因价格歧视、大数据杀熟、低价补贴和二选一纠纷成为引爆舆论场的焦点。在社会舆论的强大压力下，执法部门为最大限度地减少负面影响，大多以约谈和行政指导的方式对涉事企业展开行政督导，不仅执法效果备受争议，其执法手段也饱受质疑[13]。在应对互联网企业的平台垄断问题上，现有的监管模式在整体上呈现出“事前审查流于形式、事中管理疲于应付、事后处罚消极被动”的特点。

当前，面对数字经济产业发展带来的一系列新问题，我国反垄断执法机构在执法队伍建设、技术手段应用、执法资源配置等方面仍面临诸多现实挑战。面对社会舆论广泛关切、经营模式错综复杂、技术实力雄厚的互联网平台，反垄断执法机构的工作人员不仅需要深厚的理论功底、丰富的执法经验，而且需要强大的数据搜集与证据保全能力，反垄断执法机构的专业人才建设问题日益突出。为此，应进一步扩大反垄断机构的人员编制，加大财政拨款的支持力度，建立人才引进与人才培育机制，打造专家型执法人才队伍，加强与高校、第三方专业机构及智库的合作，提高我国反垄断执法机构在事前平台监管、事中技术应对和事后处罚改进方面的专业化、信息化、数字化能力[14]。除此之外，考虑到数字经济的全球化趋势日益显著，未来反垄断执法工作的跨国协作问题将愈发突出，我国反垄断执法机构应审时度势，在政策制定、法规协调、执法合作、经验交流等方面加强与欧盟、美国、日本等主要反垄断国家和区域的合作，提升我国反垄断执法机构的国际化水平。

四、结语

发展数字经济已经成为世界各主要国家的重大战略抉择[15]。数字科技巨头在全球范围内的无序扩张与垄断问题，正在逐渐侵蚀数字经济发展为人类社会带来的经济红利。欧盟委员会以《数字服务法案》和《数字市场法案》提案为标志，明确了大型在线平台的审查义务和行为守则，规范了执法机构对其违法行为的惩戒措施。作为全球最大的单一数字市场国家，我国互联网企业的发展也逐渐呈现出寡头垄断的趋势，如何打造公平、公正的竞争环境，促进整个数字产业的蓬勃发展，并为中小型互联网企业打造良好的市场环境，是事关中国社会数字经济发展成败的关键。为我国数字产业的蓬勃发展创造公平、开放的市场环境，其制度建设至少应在如下方面加以完善：（1）鉴于数字经济本身所具有的复杂性和广泛性，规定执法机构履责的独立性、增加我国反垄断执法机构编制、加强执法能力建设，这些将有助于提升监管机构对大型在线平台企业系统性风险的应变能力。（2）建立在线平台分级制度，坚持责任与平台规模相适应原则。（3）综合运用罚款、停止运营和业务拆分等多种金融、非金融性惩罚措施，杜绝执法机關实施的类似于50万元的单一且象征性的罚款。

注释：

①  参见《网络交易监督管理办法》第7条。

② 参见《网络交易监督管理办法》第15条。

参考文献：

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（责任编辑：王铁军）